河南开放大学建设的法律环境初探

裴延锋，卫 恒

（河南广播电视大学，郑州 450000）

所谓法律环境，主要是法律意识形态及与之相适应的法律规范、法律制度、法律组织机构、法律设施所形成的有机整体。它主要包含内外两个层次：一个是外显的表层结构，即法律规范、法律制度、法律组织机构及法律设施；另一个是内化的里层结构，即法律意识形态。本文通过阐述《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》等教育法律体系中与河南开放大学建设和发展密切相关的条文规定，明确开放大学建设所处的法律环境。这些规定也正是建设开放大学的基本法律依据，是落实依法治教原则，确保开放大学健康发展的法律保障。

一、对开放大学建设的本质要求

1.开放大学建设要坚持社会主义教育方向原则。

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十九条：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。”以国家根本大法的形式规定了教育的社会主义方向。第二十四条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”

《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第三条：“国家坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和建设有中国特色社会主义理论为指导，遵循宪法确定的基本原则，发展社会主义的教育事业。”这既指明了我国教育的指导思想，又指明了我国教育应当坚持的社会主义方向。

2.开放大学建设要坚持国家主体原则。

《宪法》第十九条同时规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”“国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。”《教育法》第四条规定：“教育是社会主义现代化建设的基础，国家保障教育事业优先发展。”这些规定明确了教育的国家主体原则。

《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第六条规定：“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业。”第七条规定：“国家按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要，根据不同类型、不同层次高等学校的实际，推进高等教育体制改革和高等教育教学改革，优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育的质量和效益。”这些规定也明确了国家是发展高等教育的主体。

《高等教育法》第六十条规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”“国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第五十五条的规定，保证国家兴办的高等教育的经费逐步增长。”

建设开放大学是党中央、国务院根据我国经济社会发展需求做出的重大战略部署，是推进我国高等教育深化改革、科学发展的重大战略任务。建设河南开放大学要高举社会主义伟大旗帜，坚定社会主义办学方向，积极争取国家和省政府的支持，探索与我国国情相适应、突出河南区域特点的特色开放大学发展模式。

二、对开放大学建设的价值要求

1.开放大学建设要坚持平等性原则。

《宪法》第四十六条和《教育法》第九条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”明确了公民受教育机会平等原则。

《教育法》第十条规定：“国家扶持边远贫困地区发展教育事业。”“国家扶持和发展残疾人教育事业。”这些规定有利于保障教育的平等性原则的实施。

2.开放大学建设要坚持公共性原则。

《教育法》第八条第一款：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”这一规定确立了我国教育的公共性原则。第二十五条第三款：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这说明，教育法要求任何组织和个人在中国境内举办学校及其他教育机构，都应以促进学生的身心发展和教育事业的发展为主要目的，坚持教育要符合社会的公共利益。

3.开放大学建设要坚持终身性原则。

《教育法》以法律的形式肯定了终身教育原则，其中第十一条第一款规定：“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系。”第十九条第三款规定：“国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育。”第四十一条规定：“国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织采取措施，为公民接受终身教育创造条件。”

建设开放大学是教育事业主动服务创新型国家和学习型社会建设的重要举措，是搭建终身学习立交桥、满足广大群众各类学习需求的有效途径。河南开放大学建设是以“灵活、全纳、终身”为基本理念，充分发挥远程教育优势，坚持教育公平原则和公共原则，为区域内所有有学习意愿的人群提供多样化、个性化的学习支持服务，通过建立“学分银行”，实现学历继续教育与非学历继续教育之间学分互认与转换，促进不同类型学习成果的沟通与衔接，促进区域内终身教育体系建设以及“人人皆学、时时能学、处处可学”的学习型社会的形成。

三、对开放大学建设的导向要求

1.开放大学建设要坚持依法自主办学。

《教育法》第二十八条第一款规定学校拥有“按照章程自主管理”的权利。《高等教育法》第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”第三十二条规定：“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。”第三十三条规定：“高等学校依法自主设置和调整学科、专业。”第三十四条规定：“高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。”

河南开放大学的建设是以河南广播电视大学系统为基础的，而河南广播电视大学是全国广播电视大学系统的组成部分，长期以来，虽具有独立的法人资格，但因其系统办学的特点，河南广播电视大学在办学的自主权上受到一定的制约。建设河南开放大学，取得独立的法人资格，获得本科学位授予资格，将成为河南开放大学不同于河南广播电视大学的关键之处，也是未来河南开放大学突显特色，服务于区域经济社会发展对人才的个性化需求的优势所在，也将是河南开放大学获得广阔发展前景的基本前提。

2.开放大学建设要主动争取支持。

《教育法》第十九条规定：“国家实行职业教育制度和成人教育制度。”“国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育。”《高等教育法》第十五条规定：“高等教育包括学历教育和非学历教育。”“国家支持采用广播、电视、函授及其他远程教育方式实施高等教育。”河南开放大学建设的目标就是建成以终身教育理念为先导，以现代信息技术为支撑，坚持学历与非学历教育并重的，面向成人开展远程教育的新型大学。

《教育法》第五十三条规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”第五十四条规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定”。“全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”第五十五条规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”第六十四条规定：“地方各级人民政府及其有关行政部门必须把学校的基本建设纳入城乡建设规划，统筹安排学校的基本建设用地及所需物资，按照国家有关规定实行优先、优惠政策。”

《教育部关于实施<中华人民共和国高等教育法>若干问题的意见》中指出：“要按照《教育法》、《高等教育法》以及《中国教育改革和发展纲要》的有关规定，逐步提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，进一步完善以财政拨款为主、多种渠道筹措高等教育经费为辅的高等教育投入体制。教育行政部门要积极参与拟定筹措教育经费、教育拨款、教育基建投资的方针、政策，并会同财政部门认真落实已出台的筹措高等教育经费的各项法规和政策，切实做到政府教育财政拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长，在校学生人均教育经费逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。要采取各种措施，切实用好经费，提高使用效益。”

以上法律条款和指导意见为河南开放大学建设的资金筹措途径和后续建设的资金保障提供了法律和政策上的依据，在开放大学建设过程中要科学地利用法律依据，积极争取国家和省政府在财政上的大力支持，确保这样一个宏大的全省系统工程拥有强大的资金支持。

3.开放大学建设要坚持全面开放。

《教育法》第四十六条规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织同高等学校、中等职业学校在教学、科研、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人，可以通过适当形式，支持学校的建设，参与学校管理。”第四十七条规定：“国家机关、军队、企业事业组织及其他社会组织应当为学校组织的学生实习、社会实践活动提供帮助和便利。”

《高等教育法》第十二条规定：“国家鼓励高等学校之间、高等学校与科学研究机构以及企业事业组织之间开展协作，实行优势互补，提高教育资源的使用效益。”第三十五条规定：“高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。”“国家鼓励高等学校同企业事业组织、社会团体及其他社会组织在科学研究、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。”

《教育法》第六十七条规定：“国家鼓励开展教育对外交流与合作。”《高等教育法》第三十六条规定：“高等学校按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作。”

河南开放大学建设要发挥信息技术优势，采用“支持联盟”的方式，引入和依托各种社会力量的支持和参与，扩大对外交流与合作，实现优质教育资源的聚合，达到资源共建共享的目的。

综上所述，现有的教育法律法规为河南开放大学建设提供了一定的法律基础。但针对教育四大板块之一的成人教育，依然没有专门的国家层面的法律出台，无疑是种缺失和遗憾。一些地区省市已经出台了地方性的法规保障本地终身教育的发展和开放大学的建设，例如上海市在《上海市终身教育促进条例》第二十二条中就明确指出开放大学的设立应当整合成人高等教育资源，形成开放的学习平台。云南省也颁布了《云南省终身教育促进条例》，同样明确要办好云南开放大学，促进学校、科研院所、企事业单位等组织开展继续教育，建设社区学习中心，形成学校教育、家庭教育与社会教育有机结合的终身教育服务。还有《太原市终身教育促进条例》的第二十七条规定，广播电视大学应当加强数字化学习资源建设，完善太原终身学习网，发展远程和社区教育，扩大终身教育覆盖面，为学习者提供更好的服务。这些地方性的条例在一定程度上为开放大学的建设提供了有效的保障。

许多西方发达国家在很早就意识到这一问题并出台了相关法律法规。如美国，在1963年制定了《职业教育法》，将职业教育的对象扩大到渴求职业者、从业人员以及失学失业诸类人员；1966年又制定了《成人教育法案》，帮助成人克服英语方面的障碍，增进其学习能力和就业发展机会；1980年又颁行了《继续教育法案》。这些法律法规对成人学习的年龄、学习目的、成人教育目的和经费等都有明确规定，对成人教育提供了相应的保障。还有法国的《职业继续教育法》、瑞典的《成人教育法》、日本的《终生学习振兴法》，此外欧洲的丹麦、北美洲的墨西哥和亚洲的韩国也都有《成人教育法》。

上述地区的终身教育促进条例和西方发达国家的成人教育法律体系无疑为我国的成人教育立法活动提供了有力的参考和借鉴。我国已经相继出台了《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《学位条例》，在构建终身教育体系、建设学习型社会的新形势下，继续教育、终身教育必将越来越受到重视。

要实现我国国家层面的成人教育立法，需要引起各方面的重视，加强舆论宣传，使政府各部门、办学主体和成人学员等都意识到依法治教的重要性。以适用性、配套性、实用性为基本立法原则，集思广益，积极动员社会各个方面的主动性，广泛听取、采纳和接受各方的意见及建议，在坚持成人教育立法的统一性和强制性的基础上，鼓励和支持各地区结合本地区的经济条件、人文环境等方面的实际，突出本地区的特色，制定切实可行的成人教育法律法规，从而真正实现其灵活性与强制性的统一。同时也加强了各个地区之间成人教育的相互联系与交流，相互促进，共同发展。成人教育在整个国民教育体系中占据重要位置，相关立法是保障成人教育健康可持续发展，提高民族素质，开发人力资源，提高国际竞争力，形成全民学习、终身学习的学习型社会的重要保障。

［1］孙立新.我国成人教育法制化建设的对策［J］.广西教育，2005，（8）.

［2］姚蕾.完善我国成人教育法规的必要性［J］.职业技术，2006，（10）.

［3］袁静.试论我国成人教育法制化［J］.职教论坛，2004，（2）.

［4］周林芳.成人教育法制化：成人教育发展的保障［J］.珠海教育学院学报，2003，（3）.