政府购买农民工就业培训服务路径探析

王 飞

(四川警察学院警察管理系，四川泸州，646000)

“政府购买服务”源自于西方国家，在欧美国家更多是称为购买服务合同和合同外包，在香港地区则称为社会福利服务资助，在我国大陆地区才称作政府购买服务。20世纪70年代开始，由于西方国家公共政策失灵、公共产品供给低效和行政机关过度膨胀等问题，引发了全世界范围的以公共选题理论和新公共管理理论为主导的行政改革浪潮。在这种行政改革背景下，政府购买服务便产生并发展起来。

一、政府购买服务概况与政府购买农民工就业培训服务现状

20世纪90年代，在我国大陆地区的上海、北京和深圳等地采取了政府购买服务供给公共服务，我国大陆地区的政府购买服务源自于政府尝试改变行政成本过高与行政效率过低的状况。虽然政府购买服务实践已经推广了一段时间，但是从全国范围看，当前政府购买服务实施范围仍然十分有限，比较成功的案例不是很多。当然政府购买农民工就业培训服务的实践比较晚，到目前尚不足十年。

(一)政府购买服务的内涵

在研究政府购买农民工就业培训服务之前，首先得弄清楚政府购买服务的内涵与本质究竟是什么。学界普遍认为，政府购买公共服务的本质就是营利或非营利组织参与公共服务供给，政府付费，营利或非营利组织生产和提供公共服务。但是对于其内涵的具体表述，则主要形成了四种较典型的理解。

第一种，强调购买服务流程角度的观点——政府必须按照既定标准，对所购买的公共服务进行评估之后才可付费。政府购买服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。［1］

第二种，突出实现政府供给公共服务财政效力最大化。政府购买公共服务是指政府部门为了履行为社会公众服务的职能，通过政府财政向相应的社会服务机构直接购买并实现财政效力最大化的行为。［2］

第三种，从公私伙伴关系角度理解的观点。公共服务购买是政府公共部门与私人部门之间签订购买协议，由政府出资将涉及公共服务的具体事项承包给私人部门的行为。［3］

第四种，从政府在整个政府购买服务流程中所应扮演角色的角度来认定的观点。此观点认为，政府购买服务包含如下元素:政府购买服务的委托主体是政府，受托者是营利、非营利组织或其他政府部门等各类社会服务机构，表现为一种通过政府财政支付全部或部分费用的契约化购买行为;政府以履行服务社会公众的责任与职能为目的，并承担财政资金筹措、业务监督及绩效考评的责任。［4］

其中，第一种观点明确提出公共服务直接由社会服务机构生产，政府按照政府购买服务规定的付费标准对社会组织生产的公共服务进行评估，严格依据评估结果支付资金，此观点着重要求执行政府购买公共服务流程。第二种观点强调政府购买服务的出发点依然是服务公众，但其强调实现政府财政效力最大化。在此需厘清:尽管政府购买服务追求低成本高效率，但是实现财政效力最大化绝非政府购买服务的落脚点。第三种观点过于片面地理解政府购买服务就是公共部门与私人部门间通过协议供给公共服务，政府不仅限于向私人部门购买服务，也可向社会组织购买服务。第四种观点较为全面:第一，明确要求公共服务的生产者由政府向营利、非营利组织等各类社会服务机构转变;第二，点明了政府与服务生产者间的“委托—代理”的契约关系;第三，强调了政府在整个流程中应承担的财政资金筹措、业务监督和绩效考评的职责。因此，基于以上三方面的原因，笔者持此观点。

笔者认为，“政府购买服务”本质上在一定范围内(即政府仅向私人部门购买公共服务时的情形)属于市场化路径，因为二者均要求，要摆脱由政府对公共物品大包大揽的局面，由全能型的管家向安排者转变，在具体的生产过程中应该充分借助市场机制。诚然，两者存在一定差异:当政府向社会组织或其他非市场主体购买公共服务时，二者便不再有联系;另外，政府购买服务提供的服务客体仅限于无形的公共服务，市场化工具则均适用于公共服务与公共产品。

(二)政府购买服务的状况与问题

1.政府购买服务的状况

当前，已有的政府购买的领域涉及有公共教育、公共卫生和疾病的预防与治疗、扶贫帮困、养老助残服务、社区管理包括社区的发展和矫正、城市规划、环境保护、政策咨询等方面。［5］我国政府购买服务的范围主要集中于以上部分，且主要是由地方政府在推广，尚未在国家层面进行全面推行，而美国则在联邦与地方层面均大幅度地进行了推广。在美国合同外包的领域包括高速公路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场、监狱等设施的建设和经营。［6］较之于美国等发达国家，我国政府购买服务的内容范围比较少，购买力度比较低，尚有进一步拓展的空间。

2.政府购买服务的问题

由于我国政府购买服务实践仍处于初级阶段，主要的实践推广地方为经济较发达的东部沿海地区，而且主要是向民间组织和社会组织购买养老与社区等方面的服务。从我国政府购买服务方式供给的公共服务所占公共服务的比例来看，政府购买公共服务供给的服务仅为所有公共服务供给的一小部分;从我国政府购买服务的服务生产者来看，政府向企业所购买的数量与规模均远超过向民间组织和社会组织购买服务的数量与规模。随着政府购买服务实践的不断深入，购买目录不明晰、买卖双方权责不清、公共服务市场发育困难等问题也渐渐浮出水面，暴露出了购买过程不规范、监督缺乏、责任流于形式等问题，极大地限制了公共服务购买开展的领域和规模。［7］政府购买制度化程度整体较低且缺少持续性;对于购买主体方式的竞争性而言，政府购买呈现出“内部化”特征和形式性购买，社会组织成为政府部门的延伸;从购买主客体间的独立性来看，双方是一种“关联交易”，二者之间存在着非独立、不平等的关系;服务评价和监督体系缺失，服务成本难以控制。［8］我国政府购买服务存在以上种种问题，归根结底还是由于各个实施政府购买服务的地方未能制定完善的购买服务的制度，并严格按照制度推行政府购买服务。作为政府购买服务一部分的政府购买农民工就业培训服务同样存在一些问题。

3.政府购买农民工就业培训服务的问题

我国政府购买就业培训服务的初衷主要是通过购买公益性岗位和培训成果，解决部分下岗工人等的就业问题。下岗失业职工经过培训达到上岗要求，考核合格后，所需培训费由政府支出，其实质是由政府出钱对下岗失业职工参加培训提供经费补助，鼓励他们通过培训掌握一技之长，提高就业竞争力，尽早实现再就业。［9］当前全球经济持续低迷，我国就业难问题仍十分严峻，在此情形下，就业培训服务的供给对象已经不能再局限于下岗工人，作为早已受到社会广泛关注的农民工和大学毕业生群体也应作为政府购买就业培训服务的供给对象。

各地政府购买农民工就业培训服务主要有传统型政府购买就业培训服务路径和凭单制路径两种。在传统型路径中，政府部门是委托者，培训机构是代理者，由于二者之间的信息不对称，容易出现“道德风险”与“逆向选择”，进而影响培训效果;政府部门对于培训机构难以监管，很难达到预期培训效果，即便达到预期效果，农民工技能得到大幅提升，传统模式仍不可避免地存在针对性较差的固有缺陷;凭单制路径也存在一些问题:第一，很多地方出现了“供给方缺陷”的窘况;第二，即便是凭单制路径能够大幅度提高培训质量，此路径仍然存在与就业脱钩的情况，所以此培训路径存在针对性与实用性不强的问题，难以有效解决农民工就业问题;另外，这两种政府购买农民工就业培训服务路径均存在缺乏培训资金，培训经费不能得到有效保障的问题。［10］政府购买农民工就业培训服务，主要存在就业培训质量不高、就业培训针对性与实用性不强、就业培训供给不足和就业培训资金欠缺等问题。

二、农民工就业培训服务的属性

就业培训主要有引导性培训、基本就业技能培训和专业技能培训，基于公共产品理论分析，引导性培训与基本就业技能培训均属于公共产品属性，专业技能培训应属于私人产品。

(一)就业培训的内涵

虽然，已有不少学者使用过“就业培训”这一概念，但是，很少有学者对“就业培训”的内涵进行阐述，通常情况是混同使用“就业培训”和“职业培训”两个概念。即使这两个概念都有凭借培训方式提高被培训者就业能力的含义，但二者的侧重点却有不同:“就业培训”旨在通过对被培训者进行培训，提升其就业能力，以增加其人力资本储量为途径，最终能使其顺利就业，即就业培训主要是为了解决就业问题展开的培训;然而，“职业培训”则是偏重于对在职者进行在岗培训以帮助其职业规划、发展进行的培训。

笔者认为，“就业培训”旨在使就业困难群体能够顺利就业，政府、市场与社会各方主体以促进就业为目的，以提升就业困难群体的就业技能为途径而进行的培训。就业培训主要分有引导性培训与就业技能培训两大类。其中，引导性培训主要是对培训对象进行城市生活常识、法律知识与基本权益维护等方面的培训;就业技能培训是指根据国家以及不同行业、不同工种、不同岗位对从业人员基本技能和技术操作规程的要求，安排培训内容，设置培训课程，对具备相应条件并有创业意向的农民工开展创业培训，提供创业指导。［11］

(二)农民工就业培训服务——准公共物品属性

就业培训主要分为引导性培训和技能培训两大类，其中，引导性培训主要是基础知识方面的培训，技能培训则是基本技能培训与专业技能培训。

公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长(它们的消费是非竞争性的)，而排除任何个人对它分享都要花费巨大成本(它们是非排他性的)。［12］公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物，非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能排除在对该物品的消费之外;这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这些物品的积极性。［13］综上观之，实际上仅有极少的物品能同时满足非排他性和非竞争性的条件，绝大多数公共物品都是属于仅仅具备非排他性而无非竞争性或具备非竞争性而无非排他性的准公共物品。

大部分就业培训属于准公共物品，但是，不同类型就业培训的属性有所差异。农业技术具有利益外溢性准公共产品属性，基础知识培训是拥挤性公共产品，专业技能培训是私人产品。［14］此外，曼尼认为，国防、基础研究和反贫困是最重要的公共产品［15］。《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》指出每一个政府的核心使命之一便是保护弱势群体。［16］广大农民工群体作为主要的贫困群体和弱势群体之一，就业培训作为提升农民工就业技能，增加其人力资本储备的重要途径，也是政府反贫困和保护弱势群体的重要举措之一。

西南财经大学2012年12月发布的调研报告指出，我国2010年的基尼系数已经达到0.61，远远超过了国际警戒线，可见，我国当前的贫富差距非常大。［17］刘尚希认为，贫富差距是财产差距，更是能力差距;通过基本公共服务的均等化，极力扩大公共消费在城乡之间、区域之间的平等化，尤其对于处于流动状态的农民工及其子女，给予同等的市民待遇，是缩小贫富差距的重要初始条件;社会群体之间的能力差距缩小了，社会贫富差距缩小才有希望。［18］政府发放补贴给贫困者仅是“授人以鱼”而已;实际上，通过就业培训提高贫困者的就业技能来对贫困者“授人以渔”方乃长远之计，此举可通过解决贫困者能力贫困问题，缩小能力差距，进而缩小贫富差距，实现社会公平正义。由此可见，反贫困作为公共产品，是解决作为弱势群体的农民工能力贫困的重要举措，政府向农民工供给就业培训服务是改变他们贫困的主要方式之一，就业培训服务应属于准公共物品。

基于以上分析，从公共物品理论和政府反贫困的视角来看，农民工专业技能培训属于私人物品，而针对农民工的引导性培训和基本就业技能培训应属于准公共物品。

三、政府购买服务路径供给农民工就业培训服务的合理性分析

作为公共部门的政府具有为社会公众供给公共物品的职责，对于准公共物品的农民工就业培训，政府也应承担相应的供给责任;政府供给公共物品并非必然由政府生产和直接提供公共物品，依据政府职能定位，政府在公共服务供给过程中应进行职能转变，而具有一系列优势的公共服务供给新方式——政府购买服务路径，恰好契合了政府职能转变，因而采取政府购买服务路径供给农民工就业培训服务具有合理性。

(一)政府供给公共物品的职能定位

公共物品的供给依次经历了政府垄断式的直接供给模式、政府—市场的二元供给模式、政府—市场—社会的多元供给模式三个发展过程。在政府垄断式的直接供给公共物品模式中，极易出现效率低、质量差、亏损与投资不足、回应性差和易浪费公共资源等诸多问题。在政府—市场供给公共物品模式中，政府适当让渡部分社会管理权，实现公共服务的生产职能与供给职能相分离，把生产职能交还于市场，政府通过购买服务的途径向社会公众供给公共服务。公共服务市场化供给理论，实质上是主张政府从生产者的角色分离出来，更多地成为“授权者”，其主要职责在于选择提供哪些公共服务，确定它们的数量与质量标准，安排并确定生产者，确定公共服务的供给方式，对生产组织进行监督和评估，对公共服务的效果承担最终责任。［19］政府—市场—社会的多元供给模式供给公共物品主要是基于对于公共物品供给可能会出现政府失败、市场失灵和志愿失灵的情形，而通过政府、市场和社会多元主体合作供给公共物品则较为有效。

“传统政府治理中的一个误区是忽视服务提供和生产间的区别，即错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能，他自然就放弃了服务提供者的角色;而新公共管理理论认为，对那些属于政府‘天职’的公共服务，政府应该是一个安排者，决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或水平，怎样付费等问题。至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。”［20］政府的职责是掌舵而不是划桨;直接提供服务就是划桨，而政府并不擅长于划桨。［21］因此，从政府的职责来看，加强对农村剩余劳动力的就业培训，提高公共就业培训的效果，是当务之急。［22］由于我国政府职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”和农民工就业培训属于准公共物品，因此，我国政府具有为农民工提供就业培训服务的职责，政府在供给农民工就业培训服务过程中，应扮演安排者、授权者、监管者和付费者的角色而非生产者角色。

(二)政府购买农民工就业培训服务路径的合理性

政府要履行为农民工供给就业培训的职责和实现社会公平正义理念。政府在供给农民工就业培训服务过程中，采取政府购买服务路径恰好能契合政府应扮演好安排者、授权者、监管者和付费者的角色职能定位。

一方面，政府购买服务路径可以实现政府职能合理定位与转变。政府购买服务实现政府生产与提供职能的分离，通过政府购买服务，政府由公共服务的直接提供者，转变为公共服务的规划者、购买者和监督者，实现了社会权力的回归和政府角色的转换。［23］在政府购买服务中，政府的主要职责不再是负责生产具体的服务与设施，但在起草合约协议，确定服务供应标准、资金来源、服务质量条款和条件，制定绩效评价标准，确定服务定价模式等方面负有不可推卸的责任;发挥市场机制中的竞争机制，可实现公共服务低成本高效益。总的说来，公共服务改革应以市场化为取向，寻求公共机制与市场机制的有机结合。［24］另一方面，政府购买服务路径作为新型的公共服务供给方式具有一定的优势。政府购买公共服务不仅能够降低政府工作成本，提高服务质量，特别是提高专业化服务水平，提高公民法制观念，而且能够促进良政和司法体制改革，推进政府职能转变，促进公民理解、接受、配合各项政策法规和政府工作，形成和谐稳定的社会氛围，同时还为非政府非营利组织的发展提供政策、资金、环境等方面的支持，促进市场和民间组织的发展，为社会建设提供有益的保障，是一项多赢的选择。［25］在目前贫富差距不断拉大和农民工就业能力低下的状况中，政府力图在短期内提高他们的就业能力的最优路径则是就业培训，引导性培训与基本就业技能培训属于准公共服务，政府便具有供给农民工就业培训的职责;另外，政府购买服务路径作为公共服务供给新方式也具有一定优势。所以，我国政府采用政府购买服务路径向农民工供给就业培训服务具有必要性和一定的合理性。

四、政府购买农民工就业培训服务的具体路径及发展趋势

自政府向农民工供给就业培训服务以来，形成传统路径与凭单制路径这两种具体的政府购买农民工就业培训服务路径。基于新公共管理理论、新公共服务理论和多中心治理理论对政府购买农民工就业培训服务的分析，市场化方向、社会化方向和多元化方向将成为政府购买农民工就业培训服务路径发展的趋势。

(一)现行政府购买农民工就业培训服务具体路径

从2004年政府实施“阳光工程”开始，政府已经组织实施了近十年的农民工就业培训工程，在这些政府为农民工提供就业培训的实践中，主要形成了两种具体的政府购买农民工就业培训服务路径。

1.传统路径

自“阳光工程”伊始，政府就开始向农民工供给就业培训服务。最初的供给方式主要依靠官办培训机构对农民工进行就业培训，在这种政府既是农民工就业培训服务的安排者又是生产者的模式下，难以达到预期培训目标。2008年出现的“贵州培训窝案”更是把政府独自开展农民工就业培训的模式推到风口浪尖。此后，政府探索出传统路径，即:政府向非官办培训机构(主要是民办培训机构)招标，当培训机构中标之后，政府与培训机构之间签订培训合同，由培训机构组织农民工进行就业培训，当培训结束之后，培训机构按照合同要求对受训农民工进行考核，农民工经考核合格之后，政府再根据培训合同相关条款向培训机构支付培训费用。在传统路径中，政府与培训机构之间是一种契约关系，政府作为委托者，培训机构作为代理者代理政府向农民工提供就业培训服务。

2.凭单制路径

凭单制路径实质就是政府借助就业培训券这个工具向农民工供给就业培训服务。其具体操作流程为:首先由政府将培训经费制作成具有一定面额的培训券，满足条件的农民工持相关证件到政府部门领取培训券，持券的农民工根据自身状况与就业市场的情况，自主地选择培训机构与培训专业参加培训，由所选培训机构组织农民工进行就业培训，在培训结束时，农民工经过相关考核后将培训券交付于培训机构以冲抵培训费用，培训机构到相关的政府部门把培训券兑换成培训资金。

在这两种路径中，政府主要扮演监督者、考评者和付费者角色，培训机构是就业培训服务的直接生产者，如前文所述，这两种供给农民工就业培训服务的路径均存在一定的弊端。

(二)政府购买农民工就业培训服务具体路径发展趋势

就政府购买服务路径提供农民工就业培训而言，要取得较好的效果，需要不断丰富、完善政府购买服务的具体路径，市场化工具和社会化工具均是较好选择，今后，政府购买农民工就业培训服务的具体路径应该会朝着以下方向发展。

1.市场化方向

政府可以探索采取市场化工具中民营化、合同外包、用者付费、补助、特许经营和凭单制等工具为农民工供给就业培训服务的具体路径。当前这两种政府购买农民工就业培训服务路径分别属于民营化和凭单制工具，二者均存缺陷，需要进一步改进、完善。政府可以摸索合同外包、用者付费、补助和特许经营的方式供给就业培训服务，单一地使用某一方式不可避免地存在一些缺陷，此时，可以同时使用集中市场化工具共同供给农民工就业培训服务，以便取得更好的培训效果。

2.社会化方向

对于社会化方向，政府可以探寻以公共政策制定作为视角，探究如何在农民工参与政府购买就业培训服务中建立就业培训利益表达机制，以及构建何种路径完善监督机制;借助行政听证的途径，选定政府应该购买何种具体就业培训服务和确定购买就业培训服务的培训机构的资质条件;凭借构建农民工就业培训供给中的公私合作伙伴关系，充分发挥非营利组织这个第三部门机制的功能，规避政府失败和市场失灵可能产生的政府购买服务农民工就业培训服务风险。非营利组织具有公共服务提供的质量优势，相对于政府而言，非营利组织在公共服务提供中的优势并不限于我们所理解的民营化的成本节约，而在于其内在的公共服务质量，它能很好地弥补政府在很多服务领域供给能力不足的问题，对于政府面临的日益复杂多元的公共服务需求而言，推动政府向非营利组织购买公共服务，是有效改善公共服务供给的重要手段。［26］

3.多元化方向

由于在政府购买农民工就业培训服务的过程中，有政府失败和市场失灵的风险，因此，单独采用市场化工具或者社会化供给均有失灵的风险。市场化方式极易出现“搭便车”现象，而非营利组织供给农民工就业培训服务也会出现失灵，诸如，非营利组织自身能力不强，活力不足，服务意识和服务的专业水平过低，组织结构不合理，专业化程度有待提高，过度依附于政府，欠缺社会公信力等种种问题存在。政府、市场和非营利组织单独供给就业培训服务难以满足农民工的需求，要实现高效优质的供给就业培训服务，需要政府、市场与社会组织多元合作供给。因此，政府购买农民工就业培训服务会出现政府、市场和社会多元化发展的局面。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求，我国将增加中央和省级政府在基本公共服务领域的事权与支出责任;将强化省级政府在教育、就业、社会保险、社会服务、医疗卫生等领域基本公共服务的支出责任。依据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，需要创新公共服务供给方式，探寻政府购买服务新路径。政府购买服务路径供给农民工就业培训服务有其合理性，但是，我国政府购买服务的实践与理论均处于探索阶段，可资借鉴的经验主要是欧美国家的合同外包以及香港的福利供给制度，因而，我国在创新政府购买(农民工就业培训)服务路径的过程中需要不断探索。

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