以简政放权为核心大力推进政府职能转变

● 黄文平

以简政放权为核心大力推进政府职能转变

● 黄文平

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要加快转变政府职能，深化行政体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的目标任务。新一届政府将机构改革与职能转变、简政放权有机结合，以行政审批制度改革为“敲门砖”和“突破口”，大力推动政府职能转变，有效地消除了制约经济社会发展的体制机制障碍，释放了改革红利。

一、简政放权是加快转变政府职能的核心任务

把转变政府职能作为行政体制改革的核心和关键，是改革开放以来通过实践探索形成的一条基本经验。改革开放以来，我国先后进行了7轮比较集中的改革。在历次改革中，转变政府职能始终是行政体制改革的核心和关键。经过多年的持续努力和探索，政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系发生了巨大变化，政府直接介入微观经济的范围有了较大缩减，政府的社会管理和公共服务职能得到不断加强，把转变政府职能作为推动行政体制改革的核心和关键，是我国改革实践中探索形成的经验。

转变政府职能的实质是要解决政府应该做什么、不应该做什么的问题，重点是处理好政府与市场、社会的关系。转变政府职能是建立和完善社会主义市场经济体制的重要途径，牵涉多方利益格局和关系的调整。十八届三中全会《决定》明确提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用，这一论断为正确处理政府与市场的关系，进一步推进政府职能转变指明了方向。要进一步处理好政府与市场的关系，减少政府对微观经济干预过多和缺位、越位、错位等问题，使政府能够全面正确地履行职能，激发市场主体发展活力和创造力，正如李克强总理指出的，“这是不花钱能办事、少花钱多办事的‘良方’”。

以行政审批制度改革为主要内容的简政放权是转变政府职能的“当头炮”和“先手棋”。新一届政府把简政放权、大幅度取消和下放行政审批事项，作为释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。简政放权就是要在全面梳理和确定行政审批事项的基础上，重点减少涉及投资项目、生产经营活动、资质资格许可等方面的审批事项，尊重群众的首创精神，让市场迸发创新创造创业活力。同时，政府要把主要精力放在应该管住、管好的事情上，着力解决事关人民群众切身利益的问题，更好履行社会管理和公共服务职责，让权力在阳光下运作，减少“寻租”空间，从源头上、制度上预防腐败。

二、行政审批制度改革有效激发了市场活力、发展动力和社会创造力，进一步推动了政府职能转变

党的十八大和十八届二中、三中全会对转变政府职能、简政放权、深化行政体制改革提出了新的要求。新一届政府及时部署行政审批制度改革工作，分期分批取消和下放审批事项，全面清理非行政许可审批事项，切实加强事中事后监管，简政放权取得了明显成效，极大地激发了市场活力、发展动力和社会创造力，促进经济社会平稳健康发展。深化行政审批制度改革具有五个鲜明的特点：

一是既大力取消下放行政审批事项，又注重配套推进制度创新。2013年以来，国务院分期分批取消下放416项行政审批事项，不久前，2014年6月4日国务院常务会议决定再取消和下放63项审批事项，新一届政府行政审批制度改革的力度之大、速度之快，前所未有。同时，注重配套推进相关制度创新，比如改革工商登记制度，将“先证后照”改为“先照后证”；推进工商注册制度便利化，将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，将企业年检制度改为年度报告制度，大幅降低创办企业的门槛；设立上海自贸区，探索建立负面清单制度，对市场主体实行“法无禁止即可为”。通过这些改革举措，减少了政府对微观经济运行的干预，市场主体数量明显增长，市场准入更加便利，市场活力持续迸发，投资创业信心增强。

二是注重运用法治思维和法治方式推进改革。

行政审批制度改革的实质是转变政府职能，规范和约束政府行为，实现依法行政。市场经济的本质是法治经济，行政权力必须在法律和制度的框架内运行。一年多来的深化行政审批制度改革，从部署到落实，注重运用法治思维、法治方式，严格遵循职权法定、程序合法、公开透明的要求。为依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，国务院对需要依照法定程序提请全国人大常委会修订相关法律的问题进行了研究，起草了文物保护法等12部法律修正案草案，十二届全国人大常委会第三次会议对这12部法律进行了修改。依据十二届全国人大常委会第六次会议精神，国务院对《中外合资经营企业合营各方出资的若干规定》等2部行政法规予以废止；对《中华人民共和国公司登记管理条例》等8部行政法规的部分条款进行了修改。这些法律法规的修改调整，既是对以往改革成果的法制化、制度化，也为进一步简政放权、推进行政审批制度改革提供了法制保障。以法治思维、法治方式推进改革，是本次简政放权和政府职能转变的一个鲜明特点，也符合政府依法行政的本质要求。

三是通过公开机制和倒逼机制让改革措施落到实处。新一届政府对简政放权、转变政府职能涉及的具体措施，明确责任单位、参与单位，列出改革完成的时间表，并公开承诺要削减三分之一以上行政审批事项等，表明了全面深化改革的决心和目标。将国务院正在实施的1235项行政审批事项在各部门网站和中国机构编制网公开，公布权力清单制度，接受群众和社会的监督。公开可以说是最好的监督。同时，针对已经取消下放的行政审批事项引入第三方评估机制，把行政审批制度与开展群众路线教育实践活动紧密结合起来，对改革形成倒逼机制，促进改革迈出实质性步伐，使得各项措施落到实处不走空。

四是清理存量与严控增量并行，杜绝“边减边增”。在取消和下放行政审批事项的过程中，不仅要考虑存量改革，也关注增量控制。国务院先后印发了《关于严格控制新设行政许可的通知》、《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，明确要求严格控制新增许可事项，对新增行政审批事项的设立标准和程序做出了严格要求，不允许在清单之外变相设置审批，即使是必要的行政审批也必须规范，防止滋生腐败，做到标准明确、程序严密、运作透明、制约有效和权责分明。同时，全面清理国务院部门现存的非行政许可审批事项，进一步消除审批管理中的“灰色地带”，彻底堵住这个“偏门”，防止“边减边增”。

五是“放”与“管”相结合，创新政府监管方式。简政放权并非一放了之，而要放管结合，特别是在取消下放行政审批事项后，要切实加强事中事后监管。李克强总理明确指出，“转变政府职能的核心要义，是要切实做好“放管”结合，“放”是放活，而不是放任；“管”要管好，而不是管死”。简政放权和加强管理是转变政府职能的一体两翼，两者缺一不可，否则就会导致权力真空，难以真正实现政府职能转变，给市场带来活力。新一届政府对此采取了一系列措施，包括调整食品药品监管体制、省以下工商管理体制实行分级管理、工商登记前置审批事项改为后置审批等，目前都取得了成效。通过完善监管措施，创新监管方式，充分利用市场机制和社会力量，实现政府管理从注重事前审批向重视事中事后监管转变。减少事前审批，并不意味着部门的任务和责任减少了，相反部门的事中监管任务和责任加重了；不是给政府“减压”，而是要求相关工作要做得更精更细更到位。

三、对进一步深化行政审批制度改革的思考

在看到简政放权取得明显成效的同时，也要关注改革中出现的一些新情况、新问题，比如目前政府的行政审批事项仍然偏多，审批程序繁，办事效率低；部分取消下放行政审批事项的“含金量”不高，社会各界反映不够“解渴”；一些领域还存在变相设置审批事项的情况；基层政府和社会组织的承接能力较弱；审批前置中介服务不规范；政府的监管理念和方式有待进一步转变，这些需要通过深化改革逐步解决。

一是继续把简政放权作为转变政府职能的主要抓手。目前行政审批事项已得到大幅度精简，但审批事项总量仍然不小，还存在改革空间。十八届三中全会提出要使市场在资源配置中起决定性作用，只有政府进一步减少直接介入或干预微观经济的活动，把更多精力放在制定政策、加强监管上，才能让市场力量、社会力量发挥作用，一定程度上讲，简政放权的程度、力度直接影响到市场在资源配置中的作用。李克强总理在2014年6月4日召开的国务院常务会议上再次强调，简政放权是深化政府改革、加快转变政府职能的关键之举，要求在2013年的基础上，年内再取消和下放200项以上行政审批事项，达到进一步降低门槛、放松规制、促进就业创业创新的目的。

二是要严格对行政审批权创设的管理。行政审批是政府为应对经济社会发展中市场失灵、社会自律不足等问题而采取的前置性管理手段，这意味着行政审批也要根据经济社会发展进行相应调整。中国正处于经济社会快速发展和转型阶段，新生事物不断出现，也会产生许多新情况新问题。对此，要认真研究哪些问题需要政府加以监管，哪些问题确需采取审批的方式，哪些问题可以通过制定法律法规加以规范等。如果对行政审批权的创设不加以严格管理，无疑会大大抵消改革的实际效果，也会影响政府职能转变的成效。

三是在激发市场活力的同时，还要注重培育发展社会组织，加大对社会放权的力度。简政放权，不仅是中央向地方放权、政府向市场放权，而且还要政府向社会放权。目前政府向社会放权不够，这与我国社会组织发育不完善、社会力量不强有关。政府在主动放权给社会的同时，也要为社会承接主体创造良好的发展环境。要进一步深化改革，采取切实可行的政策和措施，积极扶持社会组织的发展，培育更多合适的承接主体，充分释放社会组织的活力，促进政府职能转变的落实。

（作者系中国机构编制管理研究会会长）

注：本文根据黄文平同志在第五届中国行政改革论坛上的发言稿修改而成。