锦江实践：统筹实施三大改革 破解基层治理难题

● 成都市编办 锦江区编办

锦江实践：统筹实施三大改革 破解基层治理难题

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2008年以来，成都市锦江区在全市率先实施了以转变街道职能为核心的体制机制创新，开展了以强化社会管理和公共服务职能为核心的街道体制改革、以突出社区居委会自治为重点的社区体制改革和以大力培育和发展社会组织为目标的社会组织管理体制改革。通过改革，有效地解决了影响基层区域经济社会协调、可持续发展的难题，为区域经济社会发展提供了体制保障。

一、改革街道管理体制，强化基层管理服务职能

一是剥离街道经济职能。为改变街道办事处“重经济、轻管理、弱服务”的现象，将原街道办事处承担的招商引资、协税护税、经济统计等经济职能剥离，明确改革后其主要负责基层党建、城市管理、公共服务、社区建设、安全监督、应急管理、社会稳定、社会治安综合治理8个方面的职责。同时，在不新增机构和人员的前提下，对内设机构进行优化调整，撤销了经济发展科，街道统一设置党政办公室、社区建设科、社会事业科、城市管理科、社会治安综合治理办公室5个内设科（室）以及街道公共服务中心、社会组织指导中心2个事业机构，从组织架构上实现了街道办事处工作重心从注重经济发展向加强社会管理和提供优质公共服务的转变。二是组建功能区强化经济管理服务职能。针对街道剥离出来的经济职能，锦江区打破街道办事处区划界限，整合全区要素资源，按照产业分工，设置了中央商务区、创意产业商务区、生态商务区、金融街商务区和沙河商务商业区5个功能区。各功能区管委会主要负责区域发展战略、产业规划、招商引资、企业服务等经济任务，实现了经济职能与社会管理职能的分离。同时，理顺功能区管委会与部门、街道之间的关系，避免区级部门多头管理和街道办事处各自为政，形成了区级部门、功能区管委会、街道办事处各司其责，共同推进经济社会发展的格局。三是调整财政体制和评价机制。调整了街道财政体制，以街道办事处新的职能为预算编制依据，将各预算管理体制由“一级财政管理体制”调整为“部门预算管理体制”。按照街道职能调整后的事权职责，区财政安排公共服务和社会管理专项资金保障街道、社区履行职能所需的经费。调整了考核办法，取消对街道办事处的经济目标考核，强化对街道办事处履行社会管理和公共服务职责情况的绩效评估。

二、改革社区治理体制，充分发挥群众主体作用

按照政社分开、居民自治的思路，剥离社区居委会的行政职能，推进社区自治，促使形成以社区党组织为核心、以社区居民代表会议及其工作委员会和社区居民委员会为主体的治理模式。一是突出社区党组织领导核心作用。完善社区党建工作机制，在社区广泛成立以地域和行业分类相结合的党支部，在此基础上设立党委或党总支，建立起覆盖全社区的党组织体系，使社区党组织成为社区各项事业的领导核心。二是建立社区自治组织民主工作机制。明确社区自治组织职责，成立社区居民代表大会，实行社区居民代表常任制，加强社区居民代表会议、社区居民代表会议工作委员会、社区居委会建设，形成了社区居民代表会议决策、社区居民代表会议工作委员会监督、社区居民委员会执行的决策、监督、执行相分离的工作格局。三是促进社区自治组织职能归位。采取“一站一居、一站多居”方式，在街道设立社区公共服务站，具体履行政府的社区服务职责。政府对社区社会管理和公共服务项目实行定额补贴，2014年区财政为每个社区安排专项资金40万元，服务项目由群众自主确定，促使社区回归到自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的本位。

三、改革社会组织管理体制，构建社会管理多元格局

锦江区通过实施社会组织管理体制改革，积极培育和发展社会组织，为社会协调发展注入新的活力。一是创新管理方式。成立社会组织管理局，负责全区社会组织的统筹规划、协调指导、监督管理，形成了优势互补、联动发展、多元参与的社会组织工作格局。同时，在坚持依法登记的基础上，实行社会组织登记备案双轨制，简化社区社会组织成立程序，减少限制条件，降低准入门槛。二是加大政策和资金扶持力度。设立专项扶持资金，采取“以奖代补”方式，对提供公共服务成效显著的社会组织予以资金支持，制定出台《社会组织购买项目指导目录》，定期发布政府需求信息，大力推行政府购买社会组织服务。同时，成立西部首个区级市民服务中心，搭建政府、市场和社会的互动平台、社会组织的培育平台、市民自我服务的实践平台。三是坚持培育发展和监督管理并重。充分发挥社区党组织监督作用，建立健全社会组织党建体系，确保社会组织沿着正确方向发展；完善监督管理机制和协同监管机制，明确相关部门、街道发展社会组织的监管职责；成立区社会组织评估委员会，建立社会组织等级评定制度和社会组织诚信制度，促进社会组织健康有序发展。

经过六年多的努力，锦江区统筹推进的三方面体制改革已开始显现出成效。

一是形成了加强和创新社会管理的新体制。其关键是社会组织得以快速发展，成为治理格局中的重要力量。其特点有：（1）发挥党组织领导作用的机制更加完善。调整街道职能，使街道党工委进一步加强了对社会管理工作的领导，切实把社会管理摆上了街道的重要议事日程，积极做好辖区社会管理的组织动员、政策制定、整合力量、组织协调、督促检查等工作。（2）发挥政府负责作用的机制更加完善。通过剥离街道办事处经济职能，使街道有了更多时间和精力从事社会管理和公共服务，积极担负起应尽的责任，着力从制定规划、加强监管等方面入手，推进社会管理工作。（3）发挥公众参与作用的机制更加完善。通过完善社区自治机制，社区居委会不再承担行政事务，有精力按照自治组织的要求履行职责，强化了社区自治功能。通过培育发展社会组织，使社会组织能有效承接政府转移职能，促进了政府职能归位。

二是形成了提升社会建设水平的新体制。街道工作重心转移到公共服务和社会管理，实现了由全能向有限、由管理向服务的转变，从体制上保障了社会建设和服务效能的大幅提升，促进了公益事业体系建设，解决了群众最关心的现实利益问题。突出大学生、被征地农民、困难群众就业三个重点，建立健全了就业援助长效机制。同时，加大对困难人群的救助力度，不断扩大社会保险覆盖面。大力推进养老助残事业，实现工作体系、服务网络和服务需求“三个全覆盖”，促进养老助残事业较快发展。深入实施城乡环境综合整治，积极推进城乡物业全覆盖，改善了辖区人居环境。

三是形成了推动经济社会持续健康发展的新体制。功能区有效承接了街道转移经济职能，各方面的主体职责更加明晰。其中，功能区作为区委、区政府派出机构，赋予其产业发展、服务企业、推进产业结构调整等职能，促使功能区更加专业、更加专注地发展区域经济，功能区按照产业定位，创新招商引资方式，围绕高端产业和产业高端开展针对性招商，目前区内进驻世界500强企业105家、跨国公司300多家，是四川省500强企业和跨国公司聚集度最高的城区，从根本上改变了长期以来“全员参与经济工作、人人从事招商引资”的传统工作模式。同时，根据城区产业发展的总体空间布局，打破现行街道区划界限，合理界定功能区的职责范围，改变过去街道之间产业雷同、资源消耗大以及恶性竞争、各自为政现象，实现了“一区一主业”的差别化、特色化发展格局。