加快推进政府职能转变的思路、方向、路径和突破口

● 刘自康

一、明确一个大背景：准确把握全面深化改革的战略规划和布局

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）把“加快政府职能转变”首次作为独立部分单独表述，体现出转变政府职能在全面深化改革战略布局中的重要位置。

第一，转变政府职能是深化改革的“马前卒”。我国改革已进入攻坚期和深水区，容易改的已经改完了，剩下的都是关涉体制机制的“硬骨头”。政府是改革的组织者、推动者，自身的改革非常关键。

第二，转变政府职能是推进发展的“当头炮”。2013年以来，中央政府创新调控思路和方式，加快转变政府职能，通过把该放的权放下去，切实减少对微观事务的干预，给市场松绑，着力增强市场内生动力，把改革的红利、内需的潜力、创新的活力叠加起来，形成推进发展的新动力。

第三，转变政府职能是建设服务型政府的“重头戏”。转变政府职能，改变管理理念、创新管理方式，把工作重心从事前审批向事中事后监管转移，向提供优质公共服务转移，向保护生态环境转移，努力建设服务型政府。

第四，转变政府职能是保护干部的“护身符”。通过转变政府职能，不断深化行政审批制度改革，削手中的权、去部门的利，逐步形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

三中全会后启动的改革是一项宏大的系统工程，是全面系统的改革，是各领域改革的联动和集成。以转变政府职能为核心的行政体制改革与各项改革任务有着内在的联系，是全面改革的组成部分和关键环节，是交汇点和关节点，牵一发而动全身。可以说，当前我国经济社会发展的诸多问题都与政府职能转变和管理方式密切相关，解决之道就是要加快政府职能转变。

二、朝着一个总目标：实现国家治理体系和治理能力现代化

《决定》提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。政府在实现国家治理体系和治理能力现代化中起到至关重要的作用，加快转变政府职能是实现这个总目标的重中之重。

第一，政府职能配置现代化是国家治理体系和治理能力现代化的前提和逻辑起点。政府权力具有扩张性，只有科学配置政府职能，找准定位，明晰政府应该干什么不应该干什么，才能确保政府权力在框架内行使，不去挤占市场、社会和个人的空间。

第二，组织构架现代化是国家治理体系和治理能力现代化的关键和核心。组织构架是政府履行职能的载体，组织构架现代化，就是构建一个能适应政府全面正确履行职能的平台。目前我们政府组织构架存在两个层面的问题：一是政府部门之间、党政部门之间、政府和事业单位之间，职能交叉、分工不合理。另一个是省、市、县政府职能配置上下一般粗，省里也有执法队伍，县里也有宏观调控部门，履行职能重点不明确。组织构架现代化，关键要解决这两个问题。

第三，运行机制现代化是国家治理体系和治理能力现代化的根本保障。实现政府治理体系和治理能力现代化需要有一套完整的运行机制，即决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。

三、抓住一个突破口：大力推进行政审批制度改革

推进行政审批制度改革，就是要按照中央提出的“一体两翼”、“一车两轮”总体思路，做到“锁定总量、改革存量、严控增量”。

第一，锁定总量。就是把行政审批事项的底数弄清楚，对好“表”，算好“帐”，建立权力清单。彻底清。开展政府部门职责清理，一方面把政府部门现有行政权力清理出来，不留死角；另一方面把不符合法律规定、不适应经济社会发展需求的权力清出去；公开晒。按照《辽宁省行政权力公开运行规定》的要求，在法定载体上向社会公开行政审批事项的目录、设定依据、受理部门、提交材料清单、审批环节、审批时限、审核标准和收费项目等，接受社会监督；突出责。健全行政问责制度，完善行政执法责任制，有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿；动态调。要根据法律法规和机构职能调整情况，定期修改完善权力清单，确保权力清单科学有效、与时俱进。

第二，改革存量。放好权。对那些直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的行政职权事项，一律交给县级以下政府组织实施；对于互为前置条件的行政审批事项，改革时要整体考虑，同步下放；重点研究老百姓最期盼的、最能体现便民利企的领域，制约经济社会发展问题最突出领域，党委政府工作中心关注领域的放权工作，提高针对性，回应社会关注。管好权。对取消下放的事项要加强事后监管。推进职能重心从以审批为主的事前监管向以执法查处为主的事中、事后监管转变，建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制和方式；实行最严格的行政审批准入制，除目录清单内的行政审批事项外，不得擅自新设和变相行使行政审批事项；规范审批运行，简化审批流程、压缩办理时限、提升服务水平；注重运用科技，建立健全行政审批网上办理机制；完善电子监察系统，对行政审批全过程进行电子监察。

第三，严控增量。通过严格的措施控制新增行政审批事项，防止边减边增，其重点是市县政府和省政府部门。按照行政许可法的规定，市县政府和省政府部门没有行政审批设定权，但是有一些政府和部门存在用“红头文件”增设管理事项的现象，这是变相的行政审批。如果不堵住这个“偏门”，消除这个“灰色地带”，行政审批制度改革效率就会大打折扣。

四、围绕一个关键点：发挥市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用

《决定》提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系。处理好这“两只手”的关系，要求政府确保市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥自身的作用，做到“让位”、“补位”和“到位”。

第一，多“让位”，少干预。比如在投资领域，要确定企业的主体地位。企业投资项目时，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，除关系国家安全和生态安全，涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策。

第二，善“补位”，强监管。要保持宏观经济稳定，解决“宏观性失灵”。以国家发展战略和规划为导向，正确运用财政政策和货币政策等手段，调节供需水平，防范财政、金融的系统性风险，防止经济周期性大幅波动，保持宏观经济稳定。要维护市场秩序，政府要加强市场监管、维护市场秩序，保护知识产权，加大对违法市场行为的查处力度，营造公平竞争环境。要促进共同富裕，政府要维护和规范由市场形成的初次分配秩序，并对收入再分配进行合理调节，防止收入分配差距过大，促进共同富裕。

第三，能“到位”，重服务。“到位”，就是要强化政府社会管理和公共服务职能，引导社会各方面积极参与社会管理服务。要围绕保障和改善民生，发挥政府主导作用，着力解放和增强社会活力，推行向社会组织购买服务。《决定》提出凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。在这方面，首先是脱钩。加快推进行业协会商会等社会组织去行政化，尤其是在人员、场所、职能、资金等方面，政府要与社会组织脱钩。其次是培育。政府要充当“孵化器”，激发社会组织活力，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。再次是规范。规范向社会组织购买服务的流程，解决谁来买、向谁买、买什么、怎么买以及买得好不好的问题。

正确发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，要“两只手”协调配合，重点是找准市场和政府的最佳结合点，切实把市场和政府的优势都发挥出来。

五、完善一个新构架：优化政府组织结构

转变政府职能，要求重构管理体制和运行机制，而基础和前提则是优化政府组织结构。

第一，横向建构，做到“三个”统筹。一是统筹推进政府部门和党群机构改革。因为党政群机构改革是个整体，是“一盘棋”，这些问题不解决，政府机构改革中涉及的相关职能事项就无法调整，会直接影响政府职能转变效果。二是统筹推进机构改革和事业单位分类改革。事业单位分类改革也是当前一项重要任务，和加快政府职能转变的关系密不可分，必须统筹推进。三是统筹推进实体机构与议事协调机构改革。议事协调机构和临时机构的存在，主要是为了承担跨部门的重要业务工作的组织协调任务。目前一些政府部门在机构设置、职能配置方面还存在不科学，职能交叉、政出多门、权责不明确等问题。且对一些议事协调机构和临时机构缺乏规范管理，弱化了职能部门应尽的责任，造成权责脱节。实现这三个统筹，主要办法就是实施大部门制改革。市县政府要从实际出发，按照一件事情由一个部门负责的原则，最大限度地整合本级政府相近或相似的职责。

第二，纵向规范，主要是划清各级政府事权。按照《决定》和《中共中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发〔2013〕9号）的精神，省级政府主要围绕公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面履行职能，重点强化宏观管理。根据地方实际情况制定发展战略、规划、政策和标准并组织实施；统筹全省城乡和区域协调发展，安排重大产业布局，组织重要资源的开发管理；协调全省重要社会事务，完善公共服务体系等。市县政府应重点贯彻执行国家和省政府的政策，依法管理经济社会事务，特别是直接面对群众、量大面广的经济社会事项；负责提供教育、科学、文化、卫生、社会保障等基本公共服务；负责新城镇建设，推动农村经济社会发展；负责生态环境保护；加强市场监管等。乡镇（街道）主要负责具体公共管理和社会服务，保证政策的执行落实。

划清各级政府事权，匹配财权是关键。目前存在财力与事权不匹配的问题，按照财权与事权一致原则要完善目前财政管理体制。

六、贯穿一个总要求：完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制

职能定位和组织结构是静态的，有效运行则需要一套有效的运行机制，要做到决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。目前权力运行存在的主要问题是过分集中。有些部门资金分配的权力集中，且主要集中在领导干部手里。一些地区和部门在经济社会活动中既当裁判员、又当运动员，既是“导演”，又是“演员”，还当“评委”。监督主体多，合力却没有形成，尤其是人民群众参与监督的渠道还不完善。如何做到决策权、执行权和监督权相互制约相互协调呢？

第一，合理分权、科学配权。决策、执行和监督这“三权”中，决策科学是前提，执行坚决是关键，监督有力是保障。“分权”的核心是决策权和执行权的分权。如果说推进大部门制是横向维度上对部门进行“合”，是机构数量上的加减法，那么整合后的大部门的决策权和执行权就是“分”，这是对权力行使在纵向维度上进行更深入地、由表及里改革的再分配过程。

第二，规范用权、正确履权。规范用权、正确履权，好的机制是保障。要规范行政决策机制，提高透明度，突出论证过程，提高公众参与度，完善重大决策合法性审查机制等。要规范行政执行机制，完善行政执法程序，规范执法自由裁量权；全面落实行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，建立权责一致、权威高效的行政执法体制，做到严格规范公正文明执法。

第三，公开晒权、严格管权。晒权，就是让权力在阳光下运行。管权，就是要确保决策权和执行权用的好，制约和监督是关键。突出制约。规范党政主要领导干部职责权限，通过科学配置党政部门和内设机构的权力、职能，明确职责定位和工作任务，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约。加强监督。加强党内监督、法律监督、民主监督、社会监督、专门监督，运用和规范互联网监督，同时整合这些监督力量，形成监督合力。