低碳经济发展中地方政府职能优化研究
——以江门市为例

王小斌，邵燕斐

(五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529020)

一、理论综述

低碳这一术语最早见于2003年英国能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》。国内外文献对低碳经济的定义比较多样，张坤民等(2008)把低碳经济定义为以低耗能、低排放、低污染为基础的经济模式；林伯强(2011)定义低碳经济是一种既考虑发展又考虑可持续的经济增长方式。Hu YUAN等(2011)认为低碳经济是低碳发展的早期阶段，在经济发展中减少CO2排放是主要目标。其实质是通过能源技术创新和制度创新，提高能源效率和清洁能源结构，最大限度地减少煤炭和石油等高碳能源消耗的经济，建立以低能耗、低污染、低排放为基础的绿色经济。[1]而对低碳经济转型，学术界尚无统一定义，往往只把它描述为从传统经济增长方式向低碳经济发展转变这样一个表征过程。[2]

低碳经济发展与政府生态职能关系密切。政府职能是政府部门在管理活动中的基本职责与功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题，简单说，是一个国家的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。传统的政府基本职能大致可以分为四个方面：政治职能、经济职能、社会职能和文化职能。然而，政府职能具有动态性的特点，并非是一成不变的。在遵循政府职能发展演变的一般趋势下，国内学者提出了“政府生态职能”的概念。所谓的政府生态职能是政府应对生态文明的要求，顺应政府管理环境的变化，向社会提供生态服务，促进人与自然协调发展的过程中所具有的职责和功能。[3]国内外的经验表明，低碳经济发展态势良好，与该国或地区政府在低碳经济发展过程中发挥的重要角色是分不开的。

二、江门市低碳经济发展SWOT分析

SWOT分析方法成形于安德鲁斯思想，在20世纪80年代由美国旧金山大学海因茨·韦里克系统提出。[4]具体而言，就是指在对企业内部的优势(strengths)、劣势(weakness)以及企业外部环境的机遇(opportunities)、威胁(threats)进行综合分析的基础上，制定与其内部能力和外部环境相适应的经营战略，以保证企业经营的成功。

(一)优势分析(Strengths)

1.区位交通优势。江门位于珠三角西部中心位置，交通方便，区位优势突出。江门拥有充足的土地资源储备，全市总面积9541平方公里，占珠三角总面积约1/4，相对于寸土寸金的珠三角东部城市来说，是承接珠三角发达地区传统产业转移的最有利地区。2010年全市通车里程9971.7公里，公路密度为104公里/百平方公里。随着广珠城际轨道建成通车，江门融入大珠三角一小时经济圈。区位与交通上的优势为江门承接珠三角乃至世界产业转移构筑了一个广阔的平台，有利于江门与各区域地区的经济技术交流，促进经济产业结构向低碳模式的转化和升级。

2.清洁资源优势。全球范围内，各国政府都把风能、核电、太阳能等作为主要的低碳能源，这些新型的清洁能源成为实现减排目标的主力军。江门市位于广东省中南部，珠江三角洲西侧，大陆岸线长283.36公里，岛屿岸线共长331.51公里。其太阳能、风能、地热能、潮汐能等清洁资源优势得天独厚，对环境资源的破坏程度相对较低，未来可开发的潜力巨大。江门上川岛、下川岛，四季受亚热带海洋性气候影响，是广东省风能资源最丰富的岛屿之一。川岛风电项目第一批风机已于2007年10月建成投产，与同等规模燃煤电厂相比，每年可为国家节约燃煤3.5万吨，相应每年可减少多种有害气体和废气排放，其中减少排放二氧化碳约8.7万吨。

3.先进制造业优势。先进制造业具有技术含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、就业比较多等特点。2010年全市先进制造业工业总产值为1615.15亿元，占据全市工业总产值的四成以上。以先进制造业代表LED为例，江门已形成一条完整的LED上、中、下游产业链，不仅LED核心芯片可以在本地得到供应，而且每个月还向国外销售200亿颗芯片。目前江门LED产业年均增速超过30%，产值约占全省LED产值的1/4。在高端先进制造业方面，位于新会的广东南车轨道交通车辆修造基地项目，生产过程中涉及钢铁、机械、电子、化工等60多个相关行业，每年将会带动形成1000亿元的产业链。低碳经济恰好与江门先进制造业结构调整要求相契合，加快先进制造业结构调整是江门建设低碳型城市，实现经济发展方式转变的必然选择。

(二)劣势分析(Weakness)

1.第三产业比例偏低。“配第-克拉克定理”指出经济发展总体趋势是，进入工业化阶段，第二产业比重上升到一定程度后开始下降，而第三产业比重则持续上升，引导经济发展进入发达经济阶段。其中，人均GDP达到3000美元左右时，第三产业比重超过50%，这是经济发展的一般规律。2011年全市全年在岗职工年平均工资收入31 928元，增长16.1%。然而，从工业化进程的实证来看，江门市第三产业比重的变化与经济发展一般规律出现“背离”。2002-2010年间，江门市呈现第一、三产业比重下降、第二产业比重上升趋势，第三产业与发达国家60%-70%的比重相比差距较大。产业结构中，工业制造业、建筑业会消耗大量能源，而第三产业单位消耗的能源则低得多。第二产业比例偏高、第三产业不发达，造成节能减排压力巨大，极大地制约了江门的低碳经济发展。

2.产业集群低碳化水平不高。产业集群低碳化是指通过产业链整合与优化，实现减排节能和高能源效率的产业集群。这也是江门实现产业转型和提高区域产业竞争力的必由之路。截至2010年，全市共获得了17个国家级产业基地称号、4个省级产业基地和4个省产业集群升级示范区。从分工体系上看，江门市产业集群总体呈现出三个显著特征：一是集中于生产制造环节，在设计、营销、物流等环节比较落后。二是产业群集聚效应还未充分显现。现有的大部分产业集群数目众多，以家庭作坊或中小企业为主，规模普遍较小，又过于分散，难以形成规模的产业集群，造成耗能较高、污染较重，对环境与资源构成较大压力。三是产业集群处于价值链的底部，具有明显的高碳特征。产业集群竞争力主要集中在依靠廉价劳动力、低工资的“低成本竞争优势”上，缺乏依靠研发、设计、品牌等“差异型竞争优势”，长期处于“微笑曲线”的低部。

3.能源消费结构不够合理。主要表现：一是在一次能源消费结构中，煤、油、其他(核能、太阳能、水力、风力、潮汐能等)比重分别从2005年的73.0%、26.7%、0.3%调整为2010年的77%、22.2%、0.8%。虽然能源消费结构不断得到优化，但太阳能、风能、生物质能等可再生能源的消费比例偏低，与国家“十二五”能源发展规划提出的非化石能源在一次能源消费中所占比重达到11.4%的要求相差甚远。二是部门能源消费结构不合理。在2010年终端能源消费结构中，第一产业占3.9%，第二产业占66.8%，第三产业占16.7%，生活消费占12.6%。以工业为主的第二产业的能耗比例过大，而居民生活用能比例过小，用能结构比例不协调，在短时期内能源消费结构性矛盾仍无法改变。

(三)机会分析(Opportunities)

1.《珠三角发展规划纲要》带来机遇。2008年底，国务院通过了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》。《纲要》赋予珠三角新的战略定位：探索科学发展模式的试验区、深化改革的先行区、扩大开放的重要国际门户、世界先进制造业和现代服务业基地、全国重要的经济中心。《纲要》规定以广东省的广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、惠州、江门、肇庆为主体，辐射泛珠江三角洲区域，并将与港澳紧密合作的相关内容纳入规划。把江门定位为“打造先进制造业重点发展区”，明确江门在日后发展总体思路和目标，以转变发展方式为主线，以大力发展先进制造业和生产性服务业为抓手，为江门发展低碳经济提供良好的机遇。

2.三大新兴产业有助于产业结构调整。新兴产业是指随着新的科研成果和新兴技术的发明产业化、市场化而出现的新兴部门和行业，主要有电子、信息、生物、新材料、新能源、海洋、空间等新兴产业部门。遏制高耗能、高污染行业过快增长，大力发展新兴产业是江门推进新型工业化、建设低碳城市的必由之路。江门正在积极进行产业结构调整，确立LED为代表的绿色光源，核电、风电、气电等清洁能源为代表的新能源，以及轨道交通车辆修造为代表的高端装备制造业为三大新兴支柱产业。三大新兴产业产将为控制新建高耗能项目、积极进行产业结构调整、建设低碳城市起到示范与推动作用。

(四)威胁分析(Threats)

路径依赖理论是新制度经济学关于制度变迁的一个重要分析工具，其类似于物理学中的“惯性”，即一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。[5]诺斯指出制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，其既定方向会在以后的发展中得到自我强化。江门传统经济发展模式的路径依赖性已成为发展低碳经济的障碍，主要表现在：

1.对传统经济增长模式的依赖。随着工业化、城市化、市场化的发展，江门必然会承接发达国家和地区的产业转移，而以化石能源为基础的重化产业不可避免地具有高能耗、高污染、高排放的弊端。

2.对现有产业结构的依赖。摩托车、纺织服装、食品、造纸及纸制品、电子信息、建材、五金卫浴是江门经济的支柱产业，也是传统产业。但这些传统制造业属于劳动密集型产业，主要依赖自然资源和劳动力优势，科技含量少、产业附加值低，缺乏创新和应变能力。发展低碳经济势必要对这些传统工业产业进行技术改造和结构调整，有可能提高企业成本，收益减少。

3.对化石能源的依赖。目前江门经济仍是高碳结构，2010年化石能源占一次能源消费结构99.2%，其中高碳排放的煤炭占了77%，油占22.2%。以化石能源为主的消费模式在未来一段时期内仍将延续下去，致使经济在未来一段时期“高碳”特征仍会明显，也使节能减排的任务十分艰巨。

4.对“低价能源”的依赖。江门很多企业属于劳动密集型，处于商品价值链的低端，产品附加值较低，主要靠人力的扭曲生产要素价格生存。资源性产品长期价格扭曲，不能反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本，往往会在无形中助长高耗能，加剧能源供需矛盾，同时这种低价格“锁定效应”的经济增长方式并不具有可持续性。[6]

三、低碳经济下政府职能优化措施

(一)厘清政府职能定位

1.以政府为主导，制定和完善低碳法律法规。要保障低碳经济健康发展，必须把低碳经济建设纳入法治化轨道。要加快低碳经济立法，制定《江门市发展低碳经济规划》、《江门市节能环保产业发展规划》、《江门市新型能源产业发展规划》等法规；严格执法，任何单位和个人一旦违法，都应按照法律法规严肃处理；通过必要的法律手段加快淘汰落后产能、抑制高耗能高排放行业过快增长。

2.克服低碳产业集群发展中的政府短视行为。低碳产业集群发展中，政府角色既不能缺位，也不能越位、错位，要防止政府事无巨细地直接参与市场经济活动，影响市场配置资源基础性作用的发挥。要遵循产业集群形成的内在规律，因势利导，善于从专业化分工和市场细分中发现机遇，避免采取简单行政手段直接介入到行业具体业务管理之中。

3.加强企业激励机制建设。江门的传统工业主要有摩托车、纺织服装、食品、造纸及纸制品等，发展低碳经济势必要对这些传统工业产业进行技术改造和结构调整，这就有可能提高企业成本、增加企业运营风险、影响企业整体利益。企业发展低碳经济具有非常明显的外部效应，其生产创造的经济收益不可能完全归企业所有，相当一部分转变为社会收益而溢出。因此企业生产收益和社会收益经常不一致，致使企业对发展低碳经济积极性不高。建议设立专项发展资金用于项目配套建设，对重大、关键技术研发及产业化进行支持，激励企业进行低碳科技创新；对节能减排工作实施较好的企业给予一定资金奖励，运用财政补贴手段对企业的低碳产品提供补偿，降低企业生产低碳产品成本，提高低碳产品的市场竞争力。

4.深化能源价格改革。我国目前能源价格机制的改革相对滞后，原油和煤炭价格已基本实现市场化，但成品油和电价仍由政府制定。当前江门市能源价格不合理的问题仍比较突出，现有的能源价格体系并不能体现能源的稀缺性，应积极稳妥地推进能源价格改革，逐步实现市场定价。同时完善能源市场价格监控机制，采用灵活的税收制度来调节市场，充分发挥价格基础性调节作用。

(二)制定低碳经济发展战略

1.确立合理的经济指标，包括GDP增长率、万元GDP能耗、CO2排放增速、碳生产率等。江门正处于工业化、城市化快速发展的阶段，CO2排放总量在相当长的时间内将保持增长趋势，不可能立即采取大规模减少温室气体排放行动。要摆脱高增长依赖症，逐步容忍和适应经济增速的放缓，提高经济增长的质量。[7]依据国家“十二五”能源发展规划与城市产业发展情况和人民生活水平提高等因素，制定出的合理工业增加值能耗、单位GDP能耗、单位GDP碳排放等低碳指标。

2.加大对新兴产业扶持力度。新兴产业形成与发展的路径包括三个方面：市场自发形成、政府扶持培育以及市场选择与政府扶持共同作用。江门的绿色光源、清洁能源、高端装备制造业等新兴低碳产业，如果单靠市场自发形成和培育，其发展速度速度比较缓慢，并且具有一定程度盲目性、波动性，易受经济系统本身不确定性的强烈影响，因此，必须采取政府培育的发展路径，通过技术扶持、资金投入、政策优惠等措施，使之逐渐成长和发展，成为区域的主导产业。当前应继续加大新能源产业发展的政府资金投入力度，重点培育光伏太阳能、风能、地源热能等新能源产业项目建设。

3.制定争创国家级低碳城市示范点战略方案。低碳城市是通过经济发展方式、消费理念和生活方式的转变，实现经济发展过程中的代价最小以及城市的良性可持续性发展。鉴于江门工业化、城市化迅速发展的现实，江门要积极制定争创国家级低碳城市的战略方案：强化推广低碳建筑，要求开发商、建筑商必须按照节能要求和建筑节能强制性标准对工程项目进行设计、建造，鼓励太阳能、空气能、地热能等可再生能源在建筑上的开发利用。大力发展低碳交通，实行公交优先，严格控制汽车尾气排放，鼓励使用更高排放标准的机动车和小排量机动车，鼓励电动汽车技术在公共交通应用。借鉴北京、杭州、厦门等城市经验，在江门城区逐步建立自行车、电动汽车租借服务体系。强化低碳理念宣传，增强全民低碳意识。要充分利用广播、电视、网络、报刊等媒体，加大低碳生活宣传力度，引导市民形成良好的低碳生活方式。

4.大力发展现代服务业，尤其是生产性服务业。生产性服务业本身并不向消费者提供直接、独立的服务效用，而是以人力资本和知识资本作为主要投入品，具有知识智力密集度高、产出附加值大、资源消耗低、环境污染少等特性，在未来服务业发展中扮演着越来越重要的角色。现代服务业是江门发展低碳经济最大的突破口。要不断提升服务业在三次产业中的比重，改造和升级零售、餐饮、生活服务等传统服务业，积极发展金融业、会展业、物流业、信息服务业、科技服务业、商务服务业、外包服务业等资源能源消耗少的现代服务业，使其成为经济增长的重要推动力量。

(三)强化绿色GDP考核机制

从短期来看，节能减排可能会对经济发展造成负面影响，毕竟能源的改进和环境的治理都需要巨额投入，抵御这种短期压力，需要来自当局者的承受决心与改变传统官员考核机制。不可否认，GDP反映了一个地方的经济发展状况，是一个重要的经济指标，但其本身具有很大的局限性，不能反映经济增长所花费的社会成本，如环境污染、资源耗费、生态破坏等。尽管近年来江门市各级政府对经济指标的评估有所弱化，但实际工作中，经济增长经济总量、实力等仍然是评价地方官员最重要的指标。

绿色GDP是一种全新的发展观，也是一种全新的政绩观，它突破传统的GDP的狭隘性，全面深刻地体现科学发展观的要求。今后考核干部时，不应再以考核GDP增长为主，而必须强化绿色GDP考核机制，设立新目标来引导经济发展方式转变和产业结构调整。应把单位生产总值二氧化碳排放、单位生产总值能耗、非化石能源消费比重、城镇生活污水处理率、森林覆盖率、人均公园绿地面积等环境生态指标纳入官员绩效考核，使之成为各市、区政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，并实行问责制和“一票否决”制。

(四)推进低碳经济制度创新

1.引导能源结构优化。一是逐步降低火电比重，加大低碳清洁能源的开发利用。重点发展核电、太阳能、风力发电、地热能等清洁能源产业，推动主要低碳能源的规模化、产业化和商业化发展，构建安全、稳健、经济、清洁的现代能源产业体系；不断提高可再生能源和清洁能源在江门能源结构中的比重，使江门从一个传统化石能源资源紧缺的能源消耗地区变成一个新能源的示范区。二是加大技术研发，利用碳捕获与封存(Carbon Capture and Storage，CCS)技术减少污染和排放。鉴于传统化石能源依存度高的现状，江门必须集约、清洁、高效地利用煤炭，应用二氧化碳捕获、运输、封存技术，减少温室气体排放。三是从整体上提高工业企业的能源使用效率。实行严格的能耗准入管理，严格控制新开工高耗能项目，建立健全产业退出机制，加快关闭、淘汰冶金、电镀、皮革、印染、化工、水泥等行业中能耗高、污染大、效益差的企业。

2.制定低碳财税激励政策。行政手段虽然比较简单、直接，但是执行成本相对比较高昂，可以借鉴发达国家的经验，发挥财税政策的激励、约束作用。财税激励政策主要包括财政投融资、转移支付、税收优惠、绿色采购等方面。对积极研发低碳技术、生产低碳设备的企业实行减税、补助、贴息、利率等多种财政和税收政策；在财政中设立专项资金或由政府带头建立碳基金，在企业的低碳技术研发和低碳设备的建设上提供资金投入；按照能源含碳量和发热量的不同对企业开征不同税率的碳税，低碳能源的税负相对低于高碳能源的税负；扩大政府绿色采购规模，进一步完善政府采购的立法，扩大政府采购范围，利用市场机制对全社会的生产和消费行为进行引导。

3.试点碳交易市场体系。发展低碳经济是实现经济发展与环境资源保护双赢的必然选择。西方发达国家低碳技术和低碳经济的开发利用已取得了一定的成绩，这值得我们研究和借鉴。1997年《京都议定书》把市场机制作为解决温室气体减排问题的新路径，即把二氧化碳排放权作为一种商品，从而形成了二氧化碳排放权的交易，简称碳交易。碳交易实质是通过市场机制以最低的成本降低排放量，使减排者获利，多排放者付出必要的经济代价。欧盟的碳交易市场(EU ETS)早在2005年就已建立，碳市场、碳交易、碳金融的理念已经逐渐被国际社会所认同。2012年国家发改委在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳开展碳排放权交易试点，并提出要在2013年底在试点省市启动碳交易市场，2015年建成全国性市场，逐步形成一种新型交易市场——碳市。鉴于目前国内碳交易市场发展滞后的现实，江门应该借鉴欧盟、美国、日本、新西兰、韩国、澳大利亚等发达国家与地区碳排放交易体制的先进经验，创新体制，构建符合自己特色的碳交易市场。

参考文献：

[1]YUAN Hu, ZHOU Peng, ZHOU Dequn.What Is Low-carbon Development? a Conceptual Analysis[J].Energy Procedia,2011(5):1706-1712.

[2]陈诗一.中国各地区低碳经济转型进程评估[J].经济研究，2012(8)：32-44.

[3]ZHOU Jingkun,ZHANG Qiaomei.Research on the Environmental Protection Performance Management System Structure of Party & Government Leaders at the County and City Levels Based on the Planning of Poyang Lake Ecological Economy Zone[J].Procedia Environmental Sciences,2011(10):2659-2664.

[4]ZHAO Xingang,JIAO Li,LAN Bei.Focus on the Development of Shale Gas in China—based on swot Analysis[J].Renewable and Sustainable Energy Reviews,2013(21):603-613.

[5]BEBCHUK L A,ROE M J.A Theory of Path Dependence in Corporate Ownership and Governance[J].Stanford Law Review,1999(5):127-170.

[6]KARLSSON R.Carbon Lock-in, Rebound Effects and China at the Limits of Statism[J].Energy Policy,2012(5):939-945.

[7]袁富华.低碳经济约束下的中国潜在经济增长[J].经济研究，2010(8)：79-89.