水生态保护中经济手段的运用探析

吴炼石 ，柳 飞 ，郑姝卉

（1.山东省水利勘测设计院，山东 济南 250014；2.北京市市政工程研究院，北京 100037）

党的十八大提出：建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。水利部《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》提出了水生态文明建设的重要意义和主要工作内容，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建设水生态文明可以采用法律、行政、经济、教育、科技等多种手段，其中经济手段必将在水生态保护与水生态修复中起到极其重要的作用。

1 运用经济手段保护水生态理论基础

对水生态造成威胁的水污染问题，从经济学角度来看，是一种市场失灵现象，也就是市场无法有效率地分配商品和劳务以达配置的帕累托最优。企业排污对水生态的破坏是典型的外部负效应问题，是指作为生产主体的企业在生产经营活动过程中，对其他主体造成损害。这种外部负效应实际上是生产过程中的成本外部化，生产单位为追求更多利润或利差，会放任外部负效应的产生与蔓延。而居民对环境生态的漠视，更多地源于环境是一种公共资源，环境生态保护与治理是一种公共服务，可以轻易地利用“搭便车”效应享用公共服务。不仅不能实现整个社会的帕累托最优，还会造成环境保护与治理这种公共服务的严重不足。

针对这种市场失灵，主要有两大观点。一个是“庇古税”，由英国经济学家庇古(Pigou,Arthur Cecil)最先提出，根据污染所造成的危害程度对排污者征税，用税收来弥补排污者生产的私人成本和社会成本之间的差距,使两者相等。另一个是“科斯定理”，由罗纳德·科斯（Ronald Coase）提出，在某些条件下，经济的外部性或曰非效率可以通过当事人的谈判而得到纠正，从而达到社会效益最大化。即只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，实现资源配置的帕雷托最优。

基于庇古理论的经济手段更多地依赖于政府政策的制定与实施。主要体现为对产生负效应的单位征税、收费，如排污费、污水处理费等；对产生正效应的单位给予补贴等。基于科斯理论的经济手段更多地倾向于政府引导下的市场机制发挥作用。建立一个排污交易市场，环境质量由排污许可证的供给来保证，而这种供给是可调节的，特许的排污者可以买入或者售出许可证。

2 经济手段运用的有效性分析

2.1 提高环境主体的约束性与主动性

经济手段利用涉及每个环境主体经济利益的经济杠杆和市场机制，引导行为主体加强对水生态的保护，约束其粗放发展的冲动，提高其建设水生态文明的积极性，使其主动在经济利益和环境保护之间寻求可持续发展的模式。

2.2 提高效率

经济手段的运用给水生态文明建设带来了更多的灵活性和更高的效率。经济手段通过市场调节使各种资源得到合理配置，使每个经济体的资源开发量和污染水平均达到最佳水平，由个体最优实现总体最优，进而提高水生态文明建设工作的效率。

3 经济手段应用现状

目前我国应用于水生态建设的经济手段主要是税和费，处罚性手段远远多于激励性手段。排污许可证制度已经在一些地区试点执行，真正的排污权交易市场还未建立。

3.1 排污费、污水处理费

《中华人民共和国水污染防治法》第二十四条规定：直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照排放水污染物的种类、数量和排污费征收标准缴纳排污费。第四十四条规定：城镇污水集中处理设施的运营单位按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费用，保证污水集中处理设施的正常运行。同时，规定了各种违法行为的罚款措施。

3.2 排污许可证交易

《中华人民共和国水污染防治法》规定了重点水污染物排放实施总量控制制度，并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。目前，排污许可证的交易仅在某些城市进行试点。

3.3 绿色贸易

2006年开始，我国已采取了通过取消部分商品的出口退税等贸易政策来限制高污染、高能耗产品的出口。

3.4 绿色信贷

2007-06，原国家环保总局、中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，要求银行拒绝或推迟对环境违法企业的贷款。

3.5 绿色证券

2008年，原国家环保总局出台了《关于加强上市公司环保监管工作的指导意见》。该指导意见以上市公司环保核查制度和环境信息披露制度为核心。如果说，绿色信贷是针对企业直接融资（向信贷部门借贷）的一项经济约束性政策，那么绿色证券则是针对企业间接融资 （向市场融资）的一项经济约束性政策。 与绿色信贷和环境污染责任保险两项政策的情况相比，在以对上市公司加强环保监管为核心的绿色证券政策方面，中国的相关技术基础比较好。

2007年前后，一系列新的经济手段相继出台，除了上述的绿色贸易、绿色信贷、绿色证券；还有一些如生态补偿、环境污染、责任保险等，旨在摸索或是一般性的原则要求的指导意见。

4 存在问题及改进方向

4.1 价格制定与实际费用的差距

市场价格的高低可以反映出资源的稀缺程度,经济资源在价格的作用下在各个经济主体间不断地流动,最终实现其真正的价值。当经济资源的市场价格偏离了其真正的价值,必然会导致资源的配置不当。以排污收费手段为例，排污收费制度在我国已实施多年，由于目前执行的收费标准偏低，排污收费标准与污染治理成本相差很大。排污收费制度远低于污染的边际治理费用，这种背离边际治理费用的收费制度将导致企业宁愿支付排污费而不愿或消极治理污染。

4.2 经济手段有效性的保障

地方政府在建设生态文明的同时，往往更加关注GDP的增长。具体体现为监管不严、以罚代管等，经济手段不能有效地发挥作用。近年来，关于绿色GDP核算的呼声越来越高，但对环境成本的核算及实施的适宜性均处于研究探索阶段，还有很长的路要走。

4.3 经济手段的灵活运用

任何一种经济手段都不是完美的。税费制度与财政制度的运用会引起国家财力的增减变化,而遏制甚至扭转水污染状况所需的费用是高昂的,因此会面临资金短缺的困境。水生态项目建设直接效益不明显，公益性大于其经济性，可以采用补贴等激励手段鼓励企业的参与。污染权交易制度的理论前提是交易成本为零或者很低，而在实际操作当中交易费用往往会比较高，绿色证券、绿色贸易只对特定的企业起到约束。确定目标的多种经济手段灵活应用才能达到最佳效果。