民国时期江宁县存废争论探析(1927—1934)

朱彦同 齐春风

(南京师范大学社会发展学院，江苏南京 210097)

江宁县地处长江下游南部，位于秦淮河、长江交汇处，宁沪、宁芜铁路从境内穿过，水陆交通便利，“江宁县依山控江，屏障南京城”，江宁县幅员辽阔，从东、南、西三面环绕南京，“南京市所以称为我国著名的历史文化名城和十代古都，与江宁县的山川形势、人文、经济活动密不可分。”［1］(P.1)并且南京市简称宁，也足以反映与江宁县密不可分的关系。［2］(P.44)历史上江宁与南京在建制上也是分分合合，关系复杂。从总体上看，江宁与南京的关系“从古至今可分‘合—交错—分’三个层次的关系”，并且“江宁常服从南京的需要而起相应的变化，但又不等于单纯的应变关系，而实质上是一种相互制约的交错关系。”［3］(P.45)直到 1927 年“划(江宁)外廓以内地为南京市”，“外廓以外地为江宁县”［4］(P.32)，江宁县与南京市方得以同时存在。正因为如此，随着时间的推移，也就有了江宁与南京的历史纠葛，也就产生了江宁县存与废的争论。

一、江宁县存废纠纷的历史背景

1926年7月以蒋介石为总司令的国民革命军在广州举行北伐誓师阅兵典礼，国民革命军开始北伐。到1927年在北伐顺利进行之时，经过四一二政变，蒋介石开始着手建立新的国民政府，意欲与武汉国民政府相对抗，再加之1927年发生了震惊中外的“南京事件”①南京事件又称宁案。1927年3月24日北伐军先头部队入城，城内发生抢劫外国领事馆、侨民以及外人伤亡事件，而当时停靠在南京下关江面的美英等国军舰以此为借口炮击南京居民区，市民财物被毁、民众及北伐军士兵被杀伤，史称“南京事件”。南京事件是当时影响极为广泛的大事件，国民政府对此极为重视。，当时江苏曾有六十县的公民代表会请愿称:“宁案正在开始交涉，必须中央最高机关坐镇其间，庶可以翕服中外，而获交涉之胜利。”［5］到1927年4月15日，蒋在南京召开会议，秉承总理遗志，决定定都南京并决议“取消武汉中央党部及政府”，4月17日蒋又在南京召开国民党中央政治会议，决定“国民政府于本月18日开始在南京办公，同时举行庆祝典礼”［6］(P.2688)。并且发表《国民政府定都南京宣言》，宣称，“南京地位在党务上、政治上、军事上、地理上均较武汉重要，定都以后，本政府所负领导国民革命与建设民国之责任愈益重大。”［7］(P.1)从此，南京又在其历史上开启了新的一页。

1927年4月18日国民政府定都南京，此时的南京是在江宁县的基础上“划外廓以内地为南京市，设市政府，直隶国民政府行政院，外廓以外地为江宁县，隶属江苏省政府”［4］(P.32)。从此，江宁与南京市县分治，城厢区域定为南京，城厢以外5或 10 里属于江宁县。［8］(P.10)这是江宁县有史以来第一次退出城区。但是在这样划分地界后，因为江苏省与南京市划界拖延不决，原本在城区的江宁县治所在相当长的一段时间内并没有迁出城区，继续留在南京今长乐路西段，直到1934年才迁往东山镇。［2］(P.45)南京与江宁同城而治，各自为政，如此一来，也就埋下了南京与江宁关于地界、权限纠纷的种子，因为毕竟两个政府同城而治“小之有叠床架屋之嫌，大之有侵权掣肘之患”［9］。就这样，市县界线问题成为南京市府与江宁县府之间争论的焦点。

1927年在南京特别市成立典礼上南京市财政局长周雍仁曾言:“南京既为首都之地，亟应求政治之改良，工商业之发展，造成庄严灿烂之中华国都”［10］。然而南京市当局及时评则认为首都成立十个月以来，南京市内之设施并不符其“首善之名”，究其原由，“其最大原因乃在区域之缕更也，权限之不清也，经费之不定也”［11］。于是，江苏省与南京市之间围绕市县权限问题展开讨论。比如，1927年7月2日省市双方就市县界线问题召开联席会议。［12］到7月29日又召开省市专员会议，这次会议为解决省市权限问题、针对各方意见反复讨论达六小时之久。［13］在以后的时间里围绕着这一问题还有一系列划分权限的会议。

在南京被定为国都后，南京市政的发展成为国民政府的重点工作，孙科在1929年制定的《首都计划》序言中曾言:“良以首都之于一国，固不唯发号施令之中枢，实亦文化精华之所荟萃。”［14］(P.1)但是市政的发展要有明确的区域，南京市府认为“首都为中外观瞻所系之也，绝不应因一江宁县，建设之始即任其因陋就简耳。”［15］而江宁县政府认为“县为自治单位”，县方也提出诸多理由反对市界扩大，双方相持不下、争论不休，并最终引发废除江宁县治的动议。

自南京特别市成立以来，省市之间、市县之间权限纠纷不断，将江宁县划入市区曾经中央政治会议议决，将江宁县划出市区也是经议决过的，如此反反复复，在国民政府定都南京后的半年时间里，江宁县已经四度变更，两度划入而又两度划出①江宁县的四度变更分别为:1927年5月25日第97次中央政治会议议决市区暂以江宁县所属之地区为行政范围，6月6日公布的《南京特别市暂行条例》规定本市区域暂以南京城厢内外及浦口之原有区域为南京特别市行政范围，8月8日的第120次中央政治会议议决江宁县划归市辖，而10月10日国府会议又议决江宁县仍归省辖。，但此时江宁仍然作为一个县而单独存在，直到1928年废县决议的出台。

二、废县决议出台及江宁县民众反对废县的请愿运动

南京国民政府初期省市之间就界线问题争执不下。当时的南京，首都地位刚刚确立，应该说是百业待兴，如果仅仅对于区域的划定就如此反反复复，何谈首都的建设呢?正如民国时的教育家、报人、时任国民党南京市党部指导员的马元放所言:“南京区域之大小姑置不论，而迭次变更，实足以表示全国对于首都无一定之认识”［11］。于是在以后的很长一段时间内，主张市界扩大者与反对将江宁县划入市区者各执其词，对于市县界线双方大会小会不断，而且往往“在法理上虽划分如是清楚，而在事实上则常常发生纠葛”，以致“市与江苏省既时生权限之争议，而市与江宁县亦时生权限之争议”［16］。

综观这一时期的划界讨论会议，国民政府高层的声音均倾向于扩大南京区域，因为毕竟首都“系乎中外观瞻”，“自当立远大之规模，所有区域，更当格外扩大，使得充分发展。”［11］比如1928年8月在国民党二届五中全会即将召开之际刘纪文曾拟具首都建设五项呈请国府核转五中全会，提出“首都以内，不能有两个相等的管辖机关”［17］(P.1)，在五中全会召开之际“希望在这个会议里面把首都的区域问题确定下来”，因为“(首都)以南京城厢内外原有区域及八卦洲为范围，这样小小的面积如何配做首都的区域”，所以刘市长在首都建设委员会特地提议扩大首都区域，经议决“将江宁府属之江宁、江浦、句容、溧水、高淳、六合六县划入市区”［18］。由此可见，在当时无论是国民党高层还是二届五中全会都对扩大首都区域无异议，以致到1928年11月直接做出了废除江宁县治的决议。

1928年11月21日中央政治会议举行第一六四次会议，出席代表胡汉民、蔡元培、薛笃弼、叶楚伧、宋子文、孔祥熙、孙科、何应钦、陈果夫、赵戴文等，会议由胡汉民主席。会议经过讨论形成的决议事项中的第四条为:“废江宁县，江宁县境及浦口商埠全部划入京特别市区域”［19］(P.1004)。这是一项由诸多国民党党政要员参加的中央政治会议决议案，决议并经第八次国务会议通过。此项决议一出，就曾被盛赞为“高瞻远瞩”之举，称决议“确定首都建设之基础，于首都建设之前途实有无穷之希望”［20］(P.1)，“从此远大计划，崇宏建设，此残破不完之南京，不难一跃而为庄严灿烂以与大伦敦、大柏林、大巴黎媲美也”［21］(P.1)。可见时人对废除江宁县而带来的南京市区的扩大抱有无限的希望，他们对建设一个新南京、一个新中国充满着信心。

但是，这样一个废县决议在江宁县民众及当局之间却引起强烈反响。

废县的决议在江宁县民众中引来诸多反对的声音，甚至引起民众的惊慌。江宁民众反对废县的方式之一就是组织民众请愿团前赴中央聚众请愿，“日必数起，要求中央收回成命。”［22］(P.1)据《申报》1928年11月29日报道:“江宁县江东秣陵等十五区人民千余人28日赴中央请愿收回废县成命，并请改江宁为模范县。”［23］至12月14日又报道说:“引起各方注意之江宁县废除、全县划归南京特别市政府问题，前日国府令下后，江宁民众顿起恐慌，又推秦冀良、张兴汉等赴内政部请愿。”［24］并且江宁县民众的态度也异常强硬，对于江宁县民众的提议，江宁县请愿代表声称:“如三日无批示，即与市不相往来，停止运输柴米灰粪。”［25］由此可见，江宁县民众对国民政府废县的决议反响是十分强烈的，如果不是某项政策损害了自身的利益，又何必如此大动干戈呢?正如时人曰:“(江宁县民众)今天到中央党部请愿，明天到国民政府请愿，忙的不亦乐乎!”［26］(P.2)

江宁县民众对废县的决议反应激烈，但观其请愿的内容并不仅仅是要求中央收回废县成命，而且要求改江宁为模范县，直隶于省政府，并受内政部监督。当中央政治会议举行第一六七次会议时，“(江宁)各乡民众各执旗帜向中央党部门首作有秩序之请愿，共到千余人”，并推“张振铎、谢翰臣、秦冀良入内请愿”，并且呈文提出了自己的意见，试图干预中央的决议，内容分三点:(1)请照予取消废县成案;(2)请改江宁为模范县;(3)请饬令南京特别市政府停止执行原案。［24］江宁县民众的这一呈文旋经内政部提出大会，确实达到了请愿的预期目标①江宁民众代表赴代理内政部长赵戴文私邸请愿，赵答应将民众提议提出中政会，务使促成江宁模范县;在第一六七次中政会上，大会决议江宁县暂缓撤废，指派古应芬、赵戴文、陈果夫、刘纪文等负责审查。，但对于模范县的隶属问题仍不满意。当接见江宁民众请愿代表的代理内政部长赵戴文表示对于模范县属省属部有不同意见时，“(江宁县)各代表当即与辞而出，商定日内举行二十万人之大请愿，不达目的不止，意志异常坚决。”［27］江宁县民众的这一举动“在表面上看来，真是不知道有什么和天大的事一样，但问其实际呢，到底是为公或是为私，还是一个莫名其妙。”［26］(P.2)

对于市区扩大问题，县区民众请愿表示极力反对，而且发动声势浩大的反对废县运动，其间必有一定的原因，其中也必有一定的利益存在。正如江宁县民众在其反对废县请愿时所言，县民之所以始终反对废县，不愿将县区划归南京者，并非对于南京市有何仇隙，亦非对于南京市之雄建首都，有何疑意，更非固守县城做封建之观，而是有实实在在的原因的。［28］那么江宁县民众不顾一切代价极力反对废县的原因到底为何呢?

江宁民众在请愿时不仅仅表达了诸如要求中央收回废县成命、请改江宁县为模范县的政治诉求，同时也表达了他们反对废县的理由。比如在中央政治会议议决废江宁县、以全县县境为特别市区域后，江宁民众即表达了不满。江宁民众认为“南京市府门禁森严，不顾人民之痛苦，断不能如县政府对于一般农民可以随意出入，直接入县长办公室而不须传达，报告一切，无论何事可以随时当面解决”，而如果将来归并市区“除吸取赋税外，绝对不肯为乡民谋利益”［29］。并且在江宁县所提出的反对废县的理由中还有诸如:“县”为总理所定的自治单位，因而江宁县不可废;南京市府居于城区，对于边远的江宁县恐会鞭长莫及;［26］(P.2)担心市府不能专注于乡村之事，县民以农村生活尚俭、不事奢华，都市生活不适于农民;［30］担心划入市区后会加重乡民的负担;等等。

另外，很重要的一点，就是江宁县长周浩涉嫌唆使民意。据南京市公安局呈报，南京市府于(1928年)12月18日得到报告称有人在南四区双桥门观音真武禅林秘密集会，市公安局迅即派探前往该处侦查，查明确有人在那里秘密集会。公安局派员在菜圃桑园之间的一块极其幽僻的地方找到具体的集会地点，并搜集到大量能证明江宁县长周浩涉嫌唆使民意的证据，诸如盖有“江宁县全县反对废县民众代表团”戳记、“江宁县长周浩手谕”、“县长训词”、“工作纪要”等。［31］只不过查出江宁县长唆使、制造民意是在中央做出暂缓江宁县撤废的决议之后。

三、江宁县暂缓撤废，江宁自治实验县设立

在中央做出决议决定废除江宁县、将江宁县划入市区后，江宁县民众发动大规模的请愿运动，要求中央收回成命，并改江宁为模范县，而且态度极为强硬，竟以与市断绝关系为后盾。在这样一个背景下，1928年12月12日中央执行委员会政治会议召开第一六七次会议。对于江宁县各团体请复江宁县并改江宁县为模范县一案，会议指定古应芬、叶楚伧、缪斌、赵戴文、陈果夫五委员及江苏省主席钮永建、南京市长刘纪文负责审查。［32］(P.60)审查会由古应芬委员负责召集，12 月13日召开第一次会议。

审查结果主要是拟定两项办法:第一，确定暂不加税，不改变村区自治组织，以安慰县民，不必变更原议;第二，扩大市区将总理陵园及其他有关首都规模之地划入市区，重行由内政部督同省市两政府勘定区域后，将原江宁县政府迁出市区外。［33］此次会议虽没有直接提及江宁县治存废的问题，只是提出市区必须扩大，并且要将与首都有关之地划入市区，要进行市县重新划界，并指出对原议不必变更，但是无形中迫于民众压力已经决定暂缓江宁县撤废。这个决议后来又提出第一六八次中政会议，正是这次会议做出了“江宁县治暂缓撤废”的决议。

第一六八次中政会于1928年12月19日召开，出席委员有丁超五、林森、孔祥熙、胡汉民、蔡元培、孙科、何应钦、蒋中正、陈果夫、薛笃弼、赵戴文等26人，主席为蒋中正。关于江宁县的存废问题，会议决议:由内政部会同江苏省政府及南京特别市政府，勘定南京特别市区域;江宁县暂缓撤废，待第二期扩充市区时再决定撤废日期。［19］(P.1208－1209)会议决议后即提出国民政府第十二次国务会议令其照办，并训令江苏省政府遵照办理。［34］(P.10)

对于这样一个暂缓废县的决议，江宁县民众极为满意，在一六七次会议做出“饬令南京特别市政府停止执行废县原案”时，江宁县请愿民众“欢呼如狂”，并大呼“中华民国万岁”、“江宁模范县万岁”等口号而散去。［24］到此次会议止，南京市与江宁县区域又经历第六次变更，江宁县再次经历出而入、入而出的变故。其实，决议中所说的“待第二期扩充市区时再决定撤废日期”只不过是为了最大限度地维护政府的威信、对决议的突然变更找一个台阶下罢了。以后的事实证明，当江宁模范县设立后，再想议决江宁县治的撤废已经是不可能的了。在此后的时间里，南京市与江宁县展开的是长时间的界线纷争。

最终，至1933年2月，江苏省政府议决以江宁为自治实验县，并委梅思平为县长。［35］(P.92)江宁县成为全国第一个自治实验县，直隶于江苏省政府。从此，江宁县开始走上探索不同于以往知识分子主导的又一种农村改良模式的道路。［36］(P.138)到1934年江宁县政府迁往东山镇，并且1934年南京市与江苏省(主要是与江宁县)进行了划界交割，南京市辖区扩大，使“四郊之地，尽入市区”［4］(P.47)。

江宁县被设立为自治实验县，江苏省政府的理由是:“江宁地近首都，国际观瞻所系……则一切政治建设当以该县先行试办为要务，概不独予外人以良好印象，并易引起国内之注意、鉴仿。”［37］(P.529)到1934 年1 月，国民党江苏省政府委员会第六二五次会议通过《江苏省江宁县自治实验县组织规程》，该规程规定:设置江宁自治实验县的目的在于“改善县政，推行自治”，其实验期以四年为限。［38］(P.1)江宁被设立为自治实验县后，在民政、财政、公安等诸方面展开自治建设，内容涉及经济、政治、文化、社会生活等各方面，采取了不少行之有效的措施，开展了较为成功的治理活动。江宁县的自治实验“在涤除污染、改良行政、振兴水利、发展生产等建设工作则可为各县所模仿。”［39］(P.43)江宁自治实验运动轰轰烈烈、声势浩大，在一定程度上有力推动了江宁的近代化进程，可谓是江宁历史上近代化的起点，江宁也成为当时可供外界参观的模范县。［36］(P.139)应该说，江宁自治实验县的设立，掀开了江宁县历史新的一页。

四、结语

江宁县的存废问题是一个复杂的问题，也是一个在当时影响颇大的问题，“迩来江宁县存废问题甚嚣尘上，请存请废，皆若持之有故、言之成理，杂见报章，莫衷一是”［40］(P.4)。从 1928 年废县动议，到1933年设江宁县为自治实验县，江宁县存与废的争论告一段落。虽然后来曾查出江宁县长制造民意，但江宁县民众却认为周县长是切实为人民谋利益的，以致在周县长去职时，江宁县民众不仅发起请愿运动，赴国民政府请求收回撤换江宁县长周浩的成命，［41］而且发表公电声称，如果真的撤换周县长，“在我民众方面必激成绝大之变端。”［42］因此，江宁县的存废问题，归根结底，反应的是民国时期在都市发展进程中城乡关系的发展状况，也反应出民众及公众舆论对政府决策的影响。

江宁县民众发动大规模的请愿运动反对划入市区，其实，江宁民众的担心不是没有根据。在20世纪30年代就有学者对城市与农村关系进行研究后指出:近代中国“都市的发展，其反面就是农村的崩溃，使农村加速崩溃的种种事实，同时就是使都市发展的事实。……总而言之，中国近几十年都市发展的事实，恰恰是破坏农村的。农村加速的崩溃，便促成了都市的发展。”［43］(P.181)因此江宁民众对于属市还是属县，倒更愿意归于“注重乡村建设”江宁县。

在中国，自城市产生以来就被赋予了双重功能，即“城市在经济上剥削农村，在政治上统治农村”［44］(P.436)。近代中国的城乡关系不是基于与农村进行分工，互通有无，相互促进的关系，而是如毛泽东所言，是“外国帝国主义和本国买办大资产阶级所统治的城市极野蛮地掠夺农村”的关系。［45］(P.310)在农民的眼里，城市是资本家、是剥削者的大本营，在他们看来，“产业界根本的变动，件件是发展都市的”［43］(P.84)。于是也就有了江宁县民众轰轰烈烈的反对废县运动，也就有了江宁县民众反对市界扩大、反对废县的强硬态度。

而这种城乡关系的发展，其实也正是一种城市化的过程。在城市化进程中，乡村民众有所顾忌，反对划入城区，而城区又以种种理由力主扩大市界，这也正体现城乡之间在对立层面之外的那一种不可分割的关系。“近代以来城乡商品经济的发展、社会分工的扩大和近代交通运输业的发展，拆除了城乡隔绝的篱笆，强化了二者之间的依存和联系。”［46］(P.33)因此，近代中国城乡之间的关系最终表现为普遍联系、相互依存、相互制约的对立统一的关系，而这种关系发展到一定程度，即转化为“城市化”和“被城市化”的问题。这个问题直到现在依然存在于我国城市与乡村现代化的进程中。

另外，江宁县民众发动声势浩大的反对废县运动，也体现着民众力量对政府决策的重大影响。一方面江宁县民众提出种种理由反对废县，迫使中央变更会议决议，应该说，民国时期国民政府缺乏一种作为中央政府本该有的威信与影响力。比如当关于江宁县存废争执不下时，就有人对此质询说:“一切政治上的设施中央和国府是不是有决定的权能，中央和国府的议决案能不能轻率地推翻?……假使江宁民众一意孤行，好像有点藐视中央和国府的威信吧。”［22］(P.1)这一点也正如王奇生所言:“国民党始终未能建立一个具有严密渗透性和强大内聚力的政党组织体系。……国民党是一个弱势独裁政党。”［47］(P.405、409)

另一方面也可以看出，在民国时期民众及公众舆论在国民政府的决策中是一股不容忽视的重要力量。有学者认为，“民国时期，民众以空前高涨的热情关注和参与外交事务，对外交问题表达意愿、对重大涉外事件及外交关系发生作用和影响，超过历史上任何一个时段”［48］(P.2)。而政府对于民众的反应和舆论也是在意和重视的，因为国民政府认识到，在对外交涉中，如果政府无视民众因素的存在，剥夺民众的知情权，粗暴打压民众参政、议政的热情，其结果只会令政府在外交活动中陷入更被动的地步。［48］(P.315、323)因此，民众及公众舆论在国民政府的决策中扮演着重要的角色。

民众及公众舆论的力量在外交领域如是，那么在其它一般性的事务中更是如此。一般认为，公共或者公众舆论在社会生活中主要承载着两个最基本的功能:一是汇集和表达社会成员的公共意志;二是监督和制约公共政策的制定。［49］(PP.75－76)可以说，发生于 1928 年的江宁县民众的反对废县运动，是民众及公众舆论力量左右政府决策一个最典型的表现，是公共舆论反应民众意志的最好例证。

应该说，在民国时期，民众表现出一种极高的参政、议政热情，这也正是国民党放松对民众运动控制的一种体现。到1928年，国民党认识到:“民众运动既为本党今后所必需，……所以本党今日急当注意的，是民众运动方针如何确立的问题，并不是民众组织应否存在的问题。”［50］(P.2)因而，才有了在废县决议做出后江宁县民众的积极请愿，从而影响到政府的决策及大政方针的制定。

研究历史是为了更好地面向未来，民国时期在城市化进程中所表现出的城乡之间的关系依然存在于现今社会之中;并且，或许在江宁县存与废的争执中所表现出的民众对政府决策的极大影响力，表现出的政府与民众的关系，可以为当今群众路线的贯彻与执行提供有益的借鉴。

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［9］苏省政府迁镇之建议［N］.申报，1927－06－22(09).

［10］南京市政府成立记［N］.申报，1927－06－03(10).

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［19］中华民国史事纪要编辑委员会.中华民国史事纪要(1928年 7月—12月)(初稿)［M］.台北:正中书局，1982.

［20］饮冰.市区扩大以后［J］.首都市政公报(“言论”)，1928(25).

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［23］江宁人民请复县治［N］.申报，1928－11－29(06).

［24］江宁民众再请改为模范县［N］.申报，1928－12－14(09).

［25］江宁农民反对废除江宁县［N］.益世报，1928－11－28(03).

［26］饮冰.江宁县的存废问题［J］.首都市政公报(“言论”)，1928(26).

［27］江宁废县令下后［N］.益世报，1928－12－19(06).

［28］江宁民众护县运动十分坚决［N］.益世报，1929－02－25(04).

［29］万二千人之大请愿［N］.益世报，1928－12－04(06).

［30］首都县市划界在内部开议，江宁县政府发表意见［N］.申报，1929－06－12(07).

［31］江宁民众反对废县内幕大暴露［N］.首都市政周刊(第50期).申报，1928－12－24.

［32］一六七次中政会议［J］.生活周刊(第 4 卷)，1928—1929(7).

［33］扩大市区已奉明令［N］.首都市政周刊(第49期).申报，1928－12－17.

［34］令知江宁县治存废最后办法［J］.江苏省政府公报(“特载”)，1929(74).

［35］各省市政讯［J］.时事月报(第8卷)，1933(3).

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