构建现代化税收征管质量评价体系的思考

◆王文波

一、税收征管质量考核（评价）的沿革和面临的问题

税收征管质量评价是对纳税人纳税遵从状况和税务机关服务水平、执法能力的全面反映。目前我国税收征管改革的目标取向已经由单纯追求税收收入转为在确保收入的前提下提高征管质量和征管效率。而随着全社会法律意识的不断提高，纳税人强烈要求行政机关转变工作作风，提高行政效率。在这种情况下，建立科学、合理、公平的征管质量评价制度，以准确衡量并有效促进税收征管质量和征管效率的提高，是一个迫切需要解决的课题。

1994年税收征管改革以后，税收征管绩效考核工作走过了从平均主义思想下的赏罚调剂、德能勤绩的评价向量化考核、目标考核不断演进的历程。1999年国家税务总局出台了《国家税务总局关于开展征管质量考核工作的通知》，其中规定征管质量用登记率、申报率、入库率、滞纳金加收率、欠税增减率、立案率、申报准确率、结案率、处罚率、复议变更率10个指标来衡量。2000年，出台的《税收征管质量考核暂行办法》保留了其中的7条作为考核指标，立案、结案率和复议变更率被删除。2003年起开始执行《税收征管质量考核办法》，办法中规定以登记率、申报率、入库率、滞纳金加收、率欠税率和处罚率作为评估的指标，2003年6月,国家税务总局修订印发了《税收征管质量考核办法》,改按登记率、申报率、入库率、滞纳金加收率、欠税增减率和处罚率即征管“六率”考核税收征管质量。

以往这些以绩效考核为主要方式的评价机制在管理理念、机制设计、具体运作等方面都存在一些问题，并已经成为税收征管发展的制约因素，具体表现为：考核指标设计落后，指标过少无法形成体系，不能全面准确地反映税收征管的实际状况；混淆纳税人和税务机关的义务和责任，将应由纳税人担责的“申报率”、“亏损率”简单考核税务机关，造成基层数据造假和强制纳税人修改申报表等后果；忽视税务机关的自我评价，更缺乏社会、公众对税收征管工作的管理与控制；征管质量评价从内容到形式都不规范，存在很大的随意性，因而评价结果很难做到客观公正，甚至完全流于形式等。再从理论研究来看，我国现阶段有关税收征管质量评价理论的研究，明显滞后于税收理论、税收信息化和征管改革实践，征管质量评价迫切需要理论指导。

进入二十一世纪以来，针对税源管理面临的新形势和新问题，总局提出了信息管税的新思路，并研究提出了以风险管理为导向，开展税源专业化管理的指导意见。这些新的工作要求，迫切需要我们的税收征管质量评价机制与其相适应，从而真实、准确地评价税收征管改革带来的变化，评价我们的税收征管工作中的成绩、不足以及改进的问题，尤其是要能客观评价纳税人自我遵从状况和税务机关征管工作主观努力带来的绩效变化。我们可以形象地将征管质量评价机制形容为税务部门的“体检表”。这张体检表，能够客观真实地反映一个地区、一个部门税收征管工作的实际情况，能够科学评价各地税务机关税收征管的主观努力程度，形成指导各地税务机关强化税收征管工作的“指挥棒”。因此，与时俱进的征管质量评价体系具有非常重要的战略意义。

二、现代化税收征管质量评价体系的架构设计

（一）构建现代化税收征管质量评价体系的原则

构建一个科学的现代化税收征管质量评价体系，需要从税收征管工作的定位入手，以税务部门的发展战略为指导，设计统一关联、方向一致、全面覆盖、关键突出的征管质量评价指标链。

首先，税收征管的价值定位。在市场经济条件下，我国税收征管的价值定位更多的应该是公共服务的提供，提升税收遵从度，为经济发展提供稳定的税源保障。其工作的着力点应该是提升社会和公民需求的满足以及税务机关管理征纳遵从行为的能力。

其次，总局近年来提出了以“两个提高、两个降低”（提高税法遵从度、提高纳税人满意度、降低税收流失率、降低征纳成本）为目标的现代化征管体系，规划了在未来一段时期内税收征管的美好愿景。国家税务总局宋兰副局长在2012年全国税务系统深化税收征管改革工作会议上提出“要完善税收征管质量评价机制，要围绕‘两提高、两降低’的目标，探索建立包含税法遵从度、纳税人满意度、税收流失率、征纳成本等在内的税收征管质量评价指标体系，客观评价税收征管工作成效和纳税人税法遵从程度”，已经对征管质量评价办法提出了比较明确的要求。

综上所述，为构建适应现代化税收征管形势的征管质量评价体系，我们需要把握以下几个原则：

第一，将考核改为评价。考核是运用特定的标准和指标对过去的行为进行评定，考核结果往往与利益深度挂钩，相对刚性。而评价是对对象判断的过程，是一个综合计算、观察和咨询等方法的复合分析过程。评价不一定设定特定的标准，有些评价的事物不一定能量化，评价的结果主要用来分析和指导工作，结果的运用相对综合和柔性。

第二，将税收征管工作作为整体进行评价。要把税收遵从度、纳税人满意度、税收流失率以及征纳成本共同纳入税收征管质量评价的整体内容。税收遵从度以及纳税人满意度互为补充，是税务机关税收征管的内在要求和外在表现，税收流失率是税收征管的客观效果，征纳成本反映税务机关与纳税人的投入产出，四个类别分别从内部、外部、成本、效果方面进行全面的衡量与分析，为税务机关改进完善征管工作提供科学有效的衡量标尺。

第三，对征管工作效能以及征管流程规范的评价应该成为税收征管绩效评价的关键。2014年全国税收工作会议召开以后，新的税收征管模式和工作任务都对我们的机构设置和工作程序提出了新的要求，不断进行制度创新和体制创新，全面提高税务部门工作效率，是当前和今后的一项重要工作。通过对税收征管关键环节、关键业务的征管工作效能以及工作流程进行评价，在横向上与同级税务机关比较、在纵向上与本单位历年来的结果进行比较，对税务机关自身的征管能力，进行周期性的全面体检，有利于为征管质量绩效的持续改进提供一个科学客观的参照值，也是促进我们各项税收工作程序的简化和工作效率提高的标尺。

第四，建立适应评价工作需要的多种评价方式。对税法遵从的评价主要采取能量化的手段，科学设计税法遵从度的衡量指标，建立有效的评价标准；采取委托第三方机构、网络征集、问卷调查、座谈调研等方式，开展纳税人满意度调查；对税收流失率进行研究，运用多种计算方式进行测算；征税成本通过人、财、物的核算，纳税成本通过抽样统计途径，形成比较准确的税收征纳成本数据。

（二）构建现代化税收征管评价体系的方法

1.“3E”评价法

“3E”评价法就是经济性、效率性、效果性并重的评价方法，从单一的维度扩展到多维度。所谓“经济”是指投入成本的降低程度；“效率”维度反映所获得的工作成果与工作过程中的资源消耗之间的对比关系；“效益”维度通常用来描述政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府的目标，并满足了公众的需求。从三个维度的内涵可以看出，“3E”评价法更强调以经济的成本投入取得最大的效益，对事物的评价更全面更均衡。将这一法则具体运用到构建税收征管质量评价体系中，可从完全不同的角度对现行的征管行为进行评价，如关注税务机关在税源管理中投入的成本及取得的实际效果，对“信息采集有效性”、“查找非正常户成功”、“特定业务征管监控效果”、“整体税收风险变化”以及征纳成本评价的诸多方面充分考虑并运用“3E”评价法。

2.平衡记分卡法

平衡记分卡首次提出了政府短期目标与长期目标、组织战略与评估指标体系相结合的要求。在评估的四个纬度中，顾客和财务的角度注重组织的现状，而内部业务角度和创新与学习角度则关注组织的长远发展，因为这两个方面是组织发展的内在动力，只有这两个方面保证了，才能保证组织未来的顾客满意和财务优化。所以在本评价体系中，将税务工作者对纳税申报、税款征收、发票管理等方面的满意作为满意度评价的一个重要方面纳入体系之中。就是希望税务机关能够不仅关注税收征管的表面指标，也要关注真正对税收征管起内在作用的因素——人，关注人的成长、关注税务干部素质的提高和自身职业发展。

3.360度绩效考评方法

360度绩效考评法是一种由上司、同事、下属和客户等多方面人员对员工进行全方位绩效考评的方法。我们运用360评价的原理，在评价体系中从多个维度进行考虑，包括纳税人角度、税务机关角度、其他社会 第三方的角度等进行评价。

4.关键评价指标（KPI法）

税收征管工作涉及方方面面，我们的质量评价工作如果平均用力，不区分重点，就会陷入主次不分、头绪繁杂而成效不佳的境地。为此，必须引入KPI法，围绕税务部门的战略目标，厘清对这些战略目标影响较大的主要指标，从而使主要的测量指标能够准确反映战略目标的完成情况。这样有利于抓住问题的主要矛盾，分析问题，解决问题。如下面的鱼骨图所示：

（三）构建现代化税收征管质量评价体系的框架和流程

以“两个提高、两个降低”为目标，国家税务总局提出了在未来一段时期内税收征管工作的愿景。税务部门作为一个组织，其愿景的表达，应该作为我们开展评价工作的基础出发点和着眼点，据此整个评价体系要分为四大部分：一是对提高税法遵从度的评价；二是对纳税人满意度评价；三是降低税收流失率测算评价；四是运用“投入—产出”法对征纳成本进行评价。

基于以上认识，我们对税收征管质量评价的基本流程确定为“分析、调查、评价、改进”。在分析、调查的基础上，根据各方面评价量表和底稿，形成评价报告，对税收征管质量进行趋势分析，对改进征管工作提出建议。

“分析”要采用人机结合的方式，提高数据质量，开展信息分析，对征管运行中的问题进行收集梳理，把握总体征管状况，找准影响征管质量和存在税收风险的重点领域、关键环节，为调查实证提供指导，提高评价的效率和针对性。信息分析主要为后续环节提供可能性、趋势性参考，未经充分调查实证或无法保证数据来源真实性、完整性的信息分析内容不能直接用作评价结论。

“调查”要以事实为依据，以法律法规为准绳，依托信息分析的支持，根据调查资源的实际情况，在确保公正性、可比性、代表性的前提下，对各被评价单位进行全面实地核查或部分核查、随机抽样，为征管质量评价提供具体、真实、客观的依据。

“评价”要在分析或调查取得真凭实据的基础上，全面、客观地作出结论，并总结原因和趋势，提出进一步提高征管质量的措施。要正确区分评价与考核，如需选取评价体系中的内容用于考核各级税务机关，必须针对税务机关的行为、责任，厘清征纳双方的法律地位和责任义务，确保激励的目的性和有效性，不能混淆纳税人、税务机关的责任和义务。

“改进”要以评价结论和措施建议为标尺和指导，针对征管薄弱环节，夯实征管基础，切实创新完善体制机制。

三、四个维度的税收征管质量评价体系内容

（一）第一个维度：税法遵从度评价

提高税法遵从度是税务机关与纳税人共同的责任和义务，表现为：一是纳税人依法诚信纳税的意识越来越强，自行申报纳税的质量越来越高；二是税务机关加强对税收遵从的管理能力，依法行使国家赋予的税收管理权力，促进税法得到公正执行；三是税务机关执法规范度的水平。据此提高税法遵从度的评价分为：纳税遵从度评价、征税遵从度评价以及执法规范度评价。

1.纳税人的遵从度评价

纳税遵从度指的是在现行税法框架下，纳税人对税法遵从的自愿性和倾向性。根据欧盟国家纳税遵从风险管理理论，将纳税人遵从风险分为四部分：（1）登记风险（不及时登记）、（2）申请风险（不及时申报）、（3）申报风险（不如实申报）、（4）支付风险（不及时缴纳税款）。我们借鉴这四种分类，并加入具有中国特色的发票问题，将纳税遵从度评价从及时登记、及时申报、如实申报、及时入库和发票方面五部分进行评价。

对纳税遵从度评价主要评价的是纳税人的主观能动性，主体是纳税人，不能作为直接考核税务部门工作的依据，只能客观的评价此区域内纳税人的遵从度状况，间接地反映税务部门提高纳税人遵从的成效。

2.税务机关遵从风险管理能力评价

主要评价税务机关的主观努力程度，反映该地区税务机关的遵从管理能力和管理效果。包括税务机关办税服务厅的服务承载能力、采集纳税人办税需求、纳税提醒告知、政策主动宣传、问题解答能力的评价，还包括以风险管理流程为主导的税务机关遵从管理能力，包括信息采集、风险分析、外部信息应用、风险应对能力以及对遵从风险的评价反馈等内容，侧重于反映税务机关对遵从问题的挖掘和处理能力。如对“未申报恢复申报”的评价，侧重于评价税务机关查找未申报纳税人并督促其恢复申报的情况，由过去评价纳税人的申报率转向评价纳税人的恢复申报率，是对税务机关管理纳税遵从能力的体现。

3.执法规范度的评价

执法行为是否规范从一定程度上体现征管质量的优劣，体现基层税务干部的素质与能力，体现执法风险的防范程度等。对执法规范度的评价主要是针对“申报纳税、税收评定、税务稽查、强制征收、法律救济”征管基本流程环节，侧重于在申报纳税、税收评定、行政处罚、法律救济等流程中，对税收执法程序以及税收执法文书进行评价。

在执法规范度评价指标的选择上，一是指标选取要有关键性和代表性，如在税收评定流程中，应选取纳税评估、个体定期定额、核定征收等关键业务环节；二是要有明确的规范标准，要对照现行税收法规，对每个指标的要求作出规范；三是特别注意执法程序合法合规性的评价，多年来税务机关容易形成一个观念上的误区，就是只要事实认定清楚，执法程序往往得不到重视。在本评价体系中，要针对这一突出问题设计指标，进行评价。

（二）第二个维度：纳税人满意度评价

纳税人满意度的评价在某些地区的税务部门已经作为评价税务机关服务的手段，但是一直没有纳入征管工作质量评价的整体中来，根据总局的整体思路，在本次的评价体系中，将纳税人满意度的评价作为一项重要的内容纳入其中，从而形成完整的征管质量评价体系。

对纳税人满意度评价从客观事实（通过各种方式取得的纳税人满意度）和主观条件（影响纳税人满意的税务机关主观因素）两个角度进行评价。通过三种方式实现：一是税务机关日常调查；二是纳税人角度评价；三是社会第三方角度评价。

1.纳税人满意度客观结果评价

（1）税务机关日常调查。即税务机关在日常征管工作中通过各种途径得到的包括纳税人和其他社会第三方对满意度的评价。包括工作过程中的调查、举报等方式取得的相关信息。

（2）纳税人角度评价。纳税人角度的评价又包括两个方面：一是纳税人对税务机关服务质量和效率的评价；二是纳税人对税务机关执法满意度的评价。服务质效评价包括宣传辅导、服务设施、办税质量和效率、权益维护、持续改进、精神面貌、服务技能等方面。执法满意度的评价包括执法的公平公正、执法依据的准确性、执法程序的规范性等方面。

（3）社会角度评价。通过社会第三方的角度对税务部门服务及执法的满意度评价，调查的对象包括人大代表、政协代表、企业代表、兼职监察员、市民代表等，从税务机关和纳税人以外的第三者的角度审视税务机关的服务及执法。

2.纳税人满意度主观条件评价

此类评价内容关注的是税务人员的满意、创新、提高和学习的能力，与税务机关的价值直接相连，可用人员整体成长指数，税务人员满意度和信息系统使用能力等指标表示。在这一层面，人员满意度反映的是人员工作的主观能动性；创新和学习反映的是税务人员素质的提高，这是税务机关可持续稳定发展的基础。只有人员满意了，不断创新与学习，才能使税务机关的整体管理水平得到提高，使税务机关具备前进发展的动力。

（1）对组织环境以及协作的评价。通过问卷调查的方式，评价税务员工对工作环境、群体协作以及工作强度的满意度。

（2）对税务机关教育培训的评价。通过问卷调查的方式评价税务员工对培训内容针对性、税务员工经验积累推广程度以及税务员工参与培训的机会。

（3）对税务机关创新能力的评价。通过内部网站合理化建议渠道查询税务员工的合理化建议提报数以及采纳数。

（三）第三个维度：税收流失率评价

征管目标之一是降低税收流失率，就是要缩小税收实征数和法定应征数之间的差距，提高税收征收率，确保税收收入随着经济发展实现平稳较快增长。这既体现了纳税人履行纳税义务、遵从税法的程度，也反映了税务机关服务和管理的水平。所以税收流失率水平的测算对于评价征管质量意义重大。税收流失率的测算通过三种方式：

1.根据风险监控分析测算

评估入库税款比例、稽查入库税款比例、反避税入库税款比例三项内容通过成果从侧面反映税收流失率。另外，宏观税负分析、微观税负分析、重点税源企业税负分析和零负申报等也作为测算税收流失率的工具运用在评价体系中。

2.随机抽样方式进行评估检查

运用第三方的力量（如税务代理或事务所等），采用随机抽样的方式抽取抽样对象，通过对抽样对象的检查得出抽样范围内的税收流失率，从而测算整个税收流失率。即通过第三方的力量，客观的测算税收流失率情况。

3.根据流失模型测算税收流失

运用总局的税收流失测算模型在遵从风险识别阶段所使用的风险特征、主指标、辅助指标、指标阈值的基础上，通过设定各个指标的赋分和调节系数（主要体现规模、同时段频率等方面的差异），计算纳税遵从风险积分。运用这个积分作为税收流失率测算的结果。

（四）第四个维度：征纳成本评价

征纳成本包括纳税人的遵从成本和税务机关的征收成本。要通过加强税法宣传、优化办税服务、简化办税程序、公正公平执法等途径，减轻纳税人负担，降低纳税人遵从成本；通过整合管理资源、压缩管理层级、加强信息共享等途径，提高行政效能，降低税务机关征收成本。为了评价该项工作，主要运用“3E”评价法，从经济、效率、效益三个维度对以下两方面进行评价：

1.征税成本投入产出评价

征税成本的投入是税务部门为取得税收收入所付出的一切人力、财力、物力，包括人员经费、公用经费、财产购置费和其他费用支出。在我们的征管质量评价体系中，将分别运用由财务部门和人事部门提供的数据进行测算。其中，财务的数据运用投入产出率进行测算，包括行政管理费用、信息化经费投入，人力的数据运用人力资源成本的投入进行测算，而征管成本率主要是年征税成本/年税收收入的数据。

由于纳税成本无法直接控制并且难以准确核算，降低征纳成本的着力点应该重点放在降低征税成本上。然而，征税成本过高的实际，既有历史的原因，也有现实因素，在当前情况下，简单地通过压缩税务经费来降低税收成本，非但不会提高税收效率，相反可能会导致税收流失。必须把降低征税成本作为一项系统性、综合性工程，进一步转变观念、提高效率、科技兴税，才能取得实效。首先，要对征税成本进行测算和评价，转变只考核收入不考核成本的传统观念，树立“收入-成本=效益”的正确观念；其次，尽快建立规范系统的征税成本核算制度，对各基层局的税收成本进行监控和分析；第三，简化程序，实现信息共享，实施科技兴税，实现信息管税；最后，践行风险管理，将有限的征管资源最大限度地运用到高风险的税收领域中，实现税收征管资源的集约化配置。

2.纳税成本评价

纳税成本是纳税人为履行纳税义务所付出的费用和代价，包括直接成本和间接成本。直接纳税成本是指纳税人为履行纳税义务而发生的人、财、物的耗费，比如纳税人按照税法进行税务登记、核算、申报、缴纳税款、账务处理、发票管理等费用。间接纳税成本是指纳税人在履行纳税义务过程中所承受的精神负担、心理压力等。

上述文中已提到，纳税成本中的许多内容，不但难以衡量，也难以计算清楚，税务部门能够做的就是尽可能地提供好的纳税服务、方便纳税人办理各项纳税事宜，并尽量不在税收审批、纳税评估、税务稽查等环节增加纳税人的负担。即评价重点转向纳税人的成本，包括纳税人办理涉税事宜花费时间成本、费用成本、多缴税金资金占用成本以及纳税成本变动率上。此评价可通过三种方式实现，一是税务机关测算；二是纳税人意见；三是第三方对纳税人的调查。

四、以“两高两低”为目标的税收征管质量评价体系的重要意义

国家税务总局王军局长在2013年7月的一次会议讲话中强调，要让绩效管理在激发干部动力活力、促进税收工作持续改进中发挥“机制”作用，为税收事业发展提供有力保障。而构建科学有效的征管质量评价体系是税收征管现代化的必要措施，是征管质量得以持续改进的现实途径。对于客观真实反映税收征管状况和有效提升征管质量意义重大：

1.以科学创新的评价方法形成税收征管工作的“体检表”。本评价体系借鉴了公共部门绩效管理（PM）理论，对税收征管资源进行规划、组织、使用，以科学的绩效评价体系，形成税收征管工作的一套“体检表”。通过定期“体检”，对被评价对象在提高纳税人遵从度方面的努力和成效、纳税人满意度状况、税收流失率状况、征税成本和纳税成本的变化情况等做出评价，从而达到查找问题、指导工作的目的。

2.关键指标形成评价体系，成为指导各地税务机关强化税收征管工作的“指挥棒”。本评价体系以风险管理为导向，从税法遵从度、纳税人满意度、税收流失率、征纳成本四个维度，参照KPI法选取关键指标，避免平均用力，各关键指标综合后形成评价指标体系。对每项工作的评价都采用信息分析和实地核实相结合的方式，首先通过信息分析找出工作中的薄弱环节，然后通过重点抽样的方式进行实地核实，以确保评价更加客观和公正。在纳税人满意度的评价、税收流失率的测算等方面引入第三方的机构帮助测算，以期达到结果更加客观、专业的目的。

3.评价结果运用得当，对税收征管工作具有激励效应和持续改进效果。

通过机制设置，对税收征管质量评价的结果进行有效管理，兑现奖励，实施处罚，解决干好干坏一个样的逆向选择问题，使各地税务机关的主观努力能够得到认可，使对各地税收工作的考核有据可依。科学合理的评价体系，还可以激发干部队伍正能量，实现“能者上、平者让、庸者下”的合理机制，让干部切实感受到“干与不干、干好干坏”不一样，让潜心工作、埋头苦干、实绩突出的干部有出路、有盼头。最终实现税收事业与个人发展共赢，达到最优组织绩效的目标。

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