《旅游法》中的几个问题探讨

刘蜀凤 刘 婧 郭 燕

(四川旅游学院，四川 成都 610100)

1 《旅游法》的出台背景

2013年4月25日《中华人民共和国旅游法》正式出台，于10月1日起实施。《旅游法》是早在改革开放初期就被启动的一个立法项目，曾列入七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划，但由于当时我国旅游业还处于起步阶段，有关方面对立法涉及的一些重要问题认识不尽一致，因此这部法律草案未能提请审议。近年来，随着我国旅游业快速发展，旅游市场中不正当竞争问题日趋严重，这不仅损害了旅游者的合法权益，也影响了正规旅游经营者合法权益，形成了“劣币驱良币”的局面，严重地偏离旅游的本质。虽然我国已经有一些旅游方面的法律规范，但由于立法层次不高，无法有效地保障旅游活动领域中各主体的合法权益。因此，迫切需要国家最高的立法机关全国人大及常委会制定并颁布旅游法，明确一些基本法律规范和旅游合同特殊规定，建立和改进旅游与相关行业管理的协调机制。

2 《旅游法》的主要问题讨论

《旅游法》共设10章112条，除总则、法律责任和附则外，分别对旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、监督管理、旅游纠纷的处理等作了规定［1］，其内容全面、科学、指导性强，促进了我国旅游业的全面协调可持续发展。笔者将从旅行社、旅游者、旅游景区、导游人员等方面分析其具体影响。

2.1 旅行社

在《旅游法》实施前夕，全国各地旅游政府部门组织各大旅行社认真学习《旅游法》内容，领会《旅游法》的精神，并且主动调整自身的业务内容。业界主要讨论焦点集中在零负团费和旅游合同内容等。

2.1.1 “零负团费导致强迫购物或参与自费项目”非法

“零负团费和强迫购物”是近年来旅行社行业的潜规则，其给旅游活动领域中各主体带来了极大的危害。一是游客在参加旅行社组织的低包价旅游活动中轮番经历着各种消费陷阱;二是导游工作非常艰辛;三是旅行社主动或被动地进行恶性竞争，导致整体旅行社业的利润很低，以2012年的数据为例，全国2万多家的旅行社平均利润仅11万元，净资产利润率5% ～8%，一些投资者纷纷抽离出旅游市场。

《旅游法》实施后，其第三十五条和第九十八条明确规定了零负团费导致强迫购物或参加自费项目属于违法，并且违法成本很高。在刚刚过去的2013年国庆黄金周期间，市场主体有了明显的反应。一方面，各大旅行社大幅度提高旅游产品报价，尤其是零负团费的重灾区云南、海南、香港、泰国等旅游线路报价涨幅一倍多。另一方面，选择包价旅游产品的旅游者数量大幅下降，据相关统计，参与团队游和散客游的人数比例已经达到3∶7。散客出游人数比例已经占出游总人数的绝大部分。这个3∶7现象还要归因于其他一些因素。如旅游电子商务网站携程网、亚航网、去哪儿网和途牛网等如火如荼地发展，为散客出游提供诸多便利，游客能够价格便宜并随时在线预定机票、住宿、景点门票等。此外，还有自驾游迅猛发展和旅游者的旅游经验日益丰富。因此，散客出游成为今后旅游发展的主要形式。

传统的旅行社正面临严峻挑战，必须进行旅游产品升级。旅行社可以根据自己的优势进行市场细分，或者考虑与旅游电子商务网站以各自的优势合作等形式，为游客提供自由行和半自由行产品。最终依托自身的品牌和服务，真正地为游客提供品质游和个性游，赢得市场的认可，实现旅游本质的回归。

2.1.2 旅游合同的内容大幅度增加

《旅游法》规定旅游者与旅行社签订的旅游合同包括契约合同、旅游行程单和附件三个部分。与以往的合同内容相比，合同内容增加。第一，酒店具体名称的标注要清楚。原先只要说几星级酒店或者同级酒店就可以了，由于国外一些饭店没有评星标准的，要明确写出酒店名称，如“欧洲14日游”的行程单上，有可能会列出100多个酒店来。第二，增加了游客安全事项的告知，提示了出游安全和文明礼仪，当地风土人情也在合同中列明。第三，每个行程的行程单上都会标注导游服务费。第四，调整了对游客购物的提醒，建议游客要慎重选择、索取小票等，并且明确列出“旅游者的购物行为为自身行为，非本社组织，本社不承担责任”。旅游法实施以前，旅游行程单只要给客人看一下就可以了;旅游法实施后，合同、行程单和告知附件都是一式两份，盖上骑缝章后旅行社和游客各留一份，要求游客签收确认，表明已经告知游客。对于具体旅游行程安排，从法律上保证了游客的知情权。

2.2 旅游者义务的增加

《旅游法》第三十五条规定了零负团费导致强迫购物或参加自费项目属于非法，从法律上保证了游客的合法权益。而我国游客出游普遍存在着“不守规则，文明素质差”的问题，如随地吐痰、非吸烟处吸烟、扔垃圾、高声喧哗、不排队等。《旅游法》第十三条规定旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。第六十六条规定旅游者从事严重影响其他旅游者权益的活动，且不听劝阻、不能制止的，旅行社可以解除合同。另外，《旅游法》实施前，在旅游者与旅行社发生纠纷时，旅游者存在着大量的过度维权现象，增加了旅行社的工作难度和经济损失，其合法权益得不到相应的法律保障。第六十七条规定不可抗力发生或旅行社已尽合理注意义务仍不能避免的事件，影响旅游行程的，造成旅游者滞留的，旅行社应当采取相应的安置措施。为此而增加的食宿费用，由旅游者承担，增加的返程费用，由旅行社与旅游者分担。因此，旅游者也要通过各种渠道学习《旅游法》知识，熟悉自身权益的同时，也要了解自身的相应义务，对自己的出游行为加以限制，做到遵纪守法，文明出游，否则要承担相应的法律责任。［2］

2.3 景区门票和承载量的问题

我国绝大多数景区长期以来依赖门票经济，一味地提高景区门票，尤其是景区申遗或创4A等成功后，门票价格更是大幅度地攀升。历年的黄金周，各大景区人山人海、拥挤不堪、景区管理难度大和安全隐患多，虽然景区门票价格上涨，但是旅游者的旅游体验并不好。近年来，旅游者、相关媒体和学者对景区的性质、门票贵和景区拥堵提出了诸多质疑。《旅游法》实施后，第四十三条、第四十四条明确规定，景区拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。景区提高门票价格应当提前6个月公布。景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的，应当公示并相应减少收费。第四十五条规定，景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。因此，景区应当突破传统的经营模式，结合自身的特色，向国内西湖等以及国外景区成功开发的模式吸取经验，对旅游产品升级，延伸旅游产业链，进而丰富旅游者的旅游体验。［3］

2.4 导游队伍的变化

《旅游法》颁布之前，带购物旅游团的导游在带团之前需要向旅行社缴纳一定的人头费，导游上团后，千方百计地诱骗甚至强迫旅游者购物。近几年，导游与旅游者发生言语或肢体上冲突的案例日趋增多，旅行社没有为导游提供基本工资和保险费用，其工资收入的80% ～90%来自于回扣佣金。这样造成了整个导游队伍的社会声誉非常差，导游的身心遭受着巨大的压力，其中一些优秀的导游人员纷纷选择了转行。《旅游法》第三十八条规定，旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用。为导游安排团队旅游提供服务时，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。《旅游法》实施后，据相关资料显示，一些资深导游仍然选择了转行，其主要原因是导游通过欺骗或胁迫旅游者购物和参加自费项目，从而获得高额的回扣和佣金的潜规则被打破了，他们对工资前景感到了担忧。在旅游旺季，导游月平均工资八九千元，一些经验丰富的导游甚至能拿到一万多元，在较高工资的吸引下，不同背景的人员充斥着导游队伍。笔者认为资深导游的转行为旅游专业的大学生毕业后进入导游行业带来了契机。在新的法律环境下，这些导游人员能心无旁骛地为游客提供讲解、向导等专业服务，扭转以前不好的口碑，赢得社会的理解和尊重。当然，新局面也依赖于旅行社、导游、游客等主体之间的良性互动，应通过建立健全导游薪酬体制，使那些真正具有专业素养和职业能力的导游员在旅游行业中成长起来。

3 《旅游法》出台后的展望

《旅游法》出台后中国旅游业将全面进入有法可依、依法治旅的新时代，这将成为我国旅游业发展史上的一个里程碑。然而，《旅游法》的出台，要真正发挥其作用，关键在于实施。相关政府部门不仅应严肃地履行监督管理职能，而且应对游客进行宣传与教育，同时旅游企业也必须加强自律。只有各利益主体遵纪守法，才能保障旅游活动中各主体的合法权益，最终实现旅游本质的回归，即游客体面出游、旅行社专注于自身的品牌和服务、导游做好讲解与引领服务等，共同铸就我国旅游业健康发展的新局面。

［1］中华人民共和国旅游法［EB/OL］.［2013-04-25］.http://www.gov.cn/flfg/2013-04/25/content_2390945.htm.

［2］韩玉灵.旅游法教程［M］.北京:高等教育出版社，2003.

［3］孙子文.旅游法规教程［M］.大连:东北财经大学出版社，2011.