论我国高级人民法院的职能——以行政审判为视角

廖希飞

高级人民法院(以下简称“高院”)在法院组织体系中具有特殊重要的地位，作为最高人民法院(以下简称“最高法院”)第一层级的下级法院和地方最高层级的法院，起着承上启下的枢纽作用。在我国，由于没有严格的法院职能分层设计，各级法院在职能上严重趋同。在司法改革的背景下，如何科学设计我国法院组织体系的职能分层，正确定位高院职能是一项重大的研究课题。同时，法院的权力监督职能主要由行政审判承担。在现行体制下，高院如何发挥行政审判对行政权的监督职能是一大难题。此外，法院虽是国家的法院，但又身处地方。高院如何在中央与地方关系中发挥调节作用，也亟待进一步研究。鉴于本文的研究范围和作者的研究旨趣，下面将主要围绕高院的行政审判职能展开论述。

一、高院职能梳理

职能必存在于一定关系中。在实行司法独立的国家，法院运作环境相对单纯，法院的职能定位主要解决各级法院之间的专业分工问题。我国目前还缺乏司法独立的外部环境，法院职能的政治色彩相对浓厚。高院处于复杂的政治、社会关系之中，很难单纯用西方的分析框架去解释和解决中国问题。我国高院具体负有何种职能，应当置于其身处的四大主要关系中去观察。

(一)司法与政治关系中的高院

司法与政治的关系，主要是司法独立与党的领导的关系。在这一关系框架下，高院不但要处理法律与党的政策的关系，还要处理依法独立审判与党的领导的关系，既要实现法律正确，又要确保政治正确。

1.作为独立审判者的高院。根据《宪法》第126条的规定，高院依法独立行使审判权。作为地方最高层级的法院，高院承担着在辖区内确立规则之治的重要职能，通过依法裁判，宣示法律规则。

2.作为被领导者的高院。《宪法》第126条确立的司法独立原则，只是有限的司法独立，即中国语境下的依法独立审判。作为被领导者的高院，为了确保政治正确，要自觉接受党的领导，执行党的政策。

(二)中央与地方关系中的高院

在中央与地方这一纵向关系框架下，高院扮演着法制统一捍卫者和地方利益保护者的双重角色。

1.作为法制统一捍卫者的高院。司法权属于中央事权。高院作为国家的省级司法机关，其重要职能在于维护国家法制统一，即在地方统一法律适用，确立规则之治。

2.作为地方利益保护者的高院。高院被深深地嵌入地方权力结构中，其生存发展所依赖的资源——人财物都受制于地方党政。因此，服务地方工作大局，为地方经济社会发展保驾护航，成为高院的中心工作。

(三)司法权与行政权关系中的高院

法院、行政机关(被告)、行政相对人(原告)是行政诉讼中的三方主体，法院与行政机关以及法院与行政相对人的关系是一体两面。在此，我们集中考察法院与行政机关，即司法权与行政权关系下的高院职能。

1.作为政府监督者的高院。《行政诉讼法》第1条规定的行政诉讼目的之一即为监督行政机关依法行使行政职权。在行政诉讼中，高院作为审判者，监督作为被审判者的政府依法行政。

2.作为政府维护者的高院。修改前的《行政诉讼法》规定，行政诉讼目的之一在于维护和监督行政机关。在实践中，高院履行此项职能时，监督与维护并非并重，而是侧重维护。

(四)法院组织体系中的高院

根据《宪法》和《人民法院组织法》的相关规定，上下级法院之间是监督与被监督的关系，而不是领导与被领导的关系，但实际上，上下级法院之间并非单纯法律上的监督与被监督关系。

1.作为被监督、指导者的高院。最高法院通过司法解释、司法政策、对请示案件的批复、指导性案例、二审以及审判监督等方式，对高院进行监督指导。高院充当着最高法院政策助手的角色。

2.作为监督者、指导者的高院。高院主要通过绩效考核、对请示案件的答复、参考性案例、法律适用意见、审判业务指导文件、二审以及审判监督等方式，对下级法院进行监督指导。

二、高院职能批判

可见，中国语境下的高院职能并非单纯限于法院组织体系中上下级法院职能分工。高院上述八种职能在四大关系中并非和谐统一的。对于高院职能的考察，不仅要看高院多数时候在做什么，更要看其在不同职能发生内在冲突时作何选择，而选择的结果往往取决于权力对比关系以及现实的利益考量。

(一)高院职能政治化

在我国的特殊国情下，法院并不只是纯粹法治意义上的法院，它还具有中国特色的政治功能。司法工具论在地方党政领导和法院领导中盛行，司法在一定程度上成为协助地方党政机关维稳、保障经济发展和强化社会管理的工具。在实践中，党领导司法的原则在一定程度上被扭曲。地方党委不限于方针、政策的领导，有时会将直接干涉具体案件审理作为党领导司法的重要方式，服务大局则成为地方党政领导干预司法的“合法化”路径。高院要始终坚持政治正确，既要服务大局，又要司法为民。但当“大局”与当事人的具体权益在个案中相遇时，外生于法律规范的情景性因素就会制度性地进入司法过程，法律问题容易被曲解成政治问题。高院审理案件要追求法律效果和政治效果、社会效果的统一，但问题在于政治效果、社会效果往往溢出于法律效果之外，政策的短期效应也往往会突破或扭曲法律。

(二)高院职能地方化

在现行体制下，上下级法院之间的纵向关系要弱于法院与同级党政机关的横向关系。高院被深嵌于地方权力结构中，与地方存在直接的利益关联。高院的人财物受制于地方。控制了资源，也就相当于控制了资源依赖者本身。而维护资源控制者的利益，也就相当于维护自身的利益。“在双重效忠的压力之下，司法权将难以正当地行使，最终的结果大抵上仍是不得不屈从地方权力的意志”。①贺卫方:《司法改革中的上下级法院关系》，《法学》，1998年第9期。高院在某种程度上不再是国家法制统一的捍卫者，而沦为地方利益的保护者。多少地方利益假以“政治”“大局”之名堂而皇之，危及中央权威，法院则曲意逢迎，“保驾护航”，危及国家法制统一。

(三)高院职能异化

在行政审判中，法院主要肩负着权力监督的重要职能。但在地方化和政治化的背景下，高院表现出对行政权极强的依附性，甚至沦为行政权实施的工具。地方政府往往视法院为其职能部门，法院也往往如此自视。作为审判者的高院和作为依附者的高院，在行政审判工作中遭遇身份尴尬，其独立性与公正性得不到根本保障，实践中存在大量“选择性司法”，对行政机关的法治监督是其不能承受之重，尤其是以省级政府为被告的案件很难得到立案和公正审理。存在于审判程序之外的调解和司法与行政互动机制是高院维护行政机关的主要手段。虽然修改前的《行政诉讼法》明确规定，行政诉讼不适用调解，但调解却已成为行政审判先行的主要的案件处理方式。调解主要适用于行政行为存在违法或瑕疵的案件，这也说明高院监督行政机关依法行政的职能虚化。在司法权与行政权关系实践中，各地高院与行政机关纷纷建立了司法与行政互动机制，主要以联席会议的方式研究协调个案处理。应当指出，司法与行政的互动有违司法中立立场，是司法乏力的表现。但问题在于虚弱的司法权无力去界定互动的限度，互动的结果往往是司法与行政共谋规避政府败诉风险，这有将法院矮化为政府的咨询办事机构之嫌，也有将行政审判沦为司法权与行政权共谋对公民合法权益的二次侵犯之嫌。

(四)高院职能行政化

目前，各级法院之间主要是政治和管理的关系，而不是功能和分工的关系。四级法院缺乏科学合理的职能分层设计，职能趋同、混乱。各审级都奉行全面审理原则，即不区分法律审和事实审，对案件法律问题和事实问题进行全面审查。高院也主要承担着审查事实问题，解决个案纠纷的职能。在某种意义上，“我国并没有严格意义上的上诉法院，只有上级法院与下级法院之分”。②何帆:《论上下级法院的职权配置——以四级法院职能定位为视角》，《法律适用》，2012年第8期。高院对下级法院的监督，一方面，法制化监督职能严重虚化。在实践中，上诉率、申诉率高与上诉发改率、生效案件发改率低的现象同时并存，其应有的监督纠错职能没有得到充分有效地发挥。另一方面，行政化监督职能不断强化。高院对下级法院的监督是全方位的监督，行政管理色彩浓厚，严重违反司法规律。这在绩效考核和请示报告方面存在的问题最为突出。高院不单对下级法院的审判指标进行考核，还对其他非审判指标进行考核，而且后者还占有相当比重。此外，高院有时会因下级法院请示或行政机关要求，提前介入下级法院案件审理，而“法官在作出决定前先汇报再请示，就意味着法官之上还有法官”。③徐显明:《司法改革二十题》，《法学》，1999年第9期。

三、高院职能重构

在能动司法的政策背景下，高院职能异化同时伴随着司法权的扩张和权力监督职能的萎缩而背反性地展开。在当前司法权与行政权力量对比结构性失衡的情况下，能动司法不但不能拓展行政审判的空间，而且很可能会将其扼杀。上述弊端已经严重危及行政审判的生存空间，应当不失时机地对高院职能进行重新建构。

(一)当前司法改革对高院职能的影响

当前推行的司法改革举措与高院职能密切相关的主要有四项:省以下地方法院人财物统一管理(以下简称“省统管”)、四级法院职能定位、司法公开以及领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究(以下简称“领导干部干预司法问责”)。

1.省统管。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要改革司法管理体制，推动省统管模式。孟建柱将其解读为，人财物由省一级统一管理，经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。④孟建柱:《深化司法体制改革》，《人民日报》，2013年11月25日第6版。省统管模式在一定程度上有利于减轻市县法院的地方化，但又可能会形成省级政府对市县法院的直接控制，尤其对直辖市法院而言，负面效应更为明显、严重。一旦这一模式在实践中走偏，也极易将高院对下级法院的监督指导关系演变为领导关系，这又势必会加剧高院职能的行政化。同时，批判司法地方化主要是在中央与地方关系框架下进行的，尤其是涉及中央与省的关系。而省统管模式对于高院摆脱地方化助益无多，相反在中央与地方权力博弈过程中，省级政府为加强对市县法院的干预而强化对高院的控制，进而加剧高院地方化。

2.四级法院职能定位。《人民法院第四个五年改革纲要(2014－2018)》提出，要明确四级法院职能定位，建立定位科学、职能明确、监督得力、运行有效的审级制度。其中有两项措施涉及高院的行政审判职能:一是通过提级管辖，规范上下级法院审级监督关系。这将有利于压缩个案请示空间，强化高院的监督职能，确保法律统一适用，但这只是对管辖制度的微调，而并未构建科学合理的上下级法院职能分工。二是改革法院考评机制，废止没有实际效果的考评指标和措施，取消违反司法规律的排名排序做法。这将有利于减轻上下级法院之间的行政化，但其中的效果导向与司法规律未必能和谐一致，尚需科学合理地调适二者之间可能的内在紧张。总之，这两项措施都是很有限的不彻底的改革，对于解决高院职能行政化外的其他问题助益无多。

3.司法公开。最高法院当前推行以司法公开倒逼司法公正的改革路径，各高院也纷纷出台相关举措，努力实现司法公开化、透明化。其实，在大力推行司法公开之前，有的当事人已自行将裁判文书上网，但效果并不如理想中的显著。同时，问题判决往往说理不充分，但说理不充分在表象上只是裁判文书质量和法官业务能力问题而很难归结为违法裁判，而且对于非专业人士而言，很难从不充分的说理中发现裁判的违法性问题。此外，对于确保司法公正而言，仅裁判文书、审判流程、庭审这些形式性的公开是不够的，案件审理报告、合议庭评议意见等展现裁判结果形成过程的实质性公开尚不得实现，而大量的司法腐败和司法不公不是通过公开的而正是通过非公开的方式完成的。尤其在行政审判中，政府和法院往往是在调解以及互动机制等发生于审判程序之外的活动中实现共谋规避政府败诉风险的。总之，司法公开对解决高院职能的地方化、异化等问题具有重要作用，但又作用有限。

4.领导干部干预司法问责。党的十八届四中全会提出要建立领导干部干预司法问责制。中共中央办公厅和国务院办公厅、中央政法委员会、最高法院先后印发文件予以具体落实。这对于排除司法地方化、行政化具有一定作用，但其作用限度则不容乐观。以《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》为例，其虽然确立了法官记录、法院汇总分析、政法委通报的制度，但不能完全排除权力因素对法官记录的影响甚至干预，不能从根本上解决法官不敢记录的问题。因为司法地方化和行政化是司法干预的两条主要管道，司法地方化又要通过司法行政化发挥作用，而目前确立的这种行政化的问责机制会直接影响问责的实效性。可以说，改善司法环境是一个系统工程，需要一系列的配套制度措施。如果没有直击核心根本的釜底抽薪之策，没有其他制度措施相配套，任何试图改善司法环境的外围枝节的单一举措，都可能面临单兵突进、孤军深入、后援匮乏、陷入埋伏的尴尬境地。

(二)高院职能重构原则

改革，意味着在法治理想与现实国情之间的艰难抉择，这也就意味着突破与妥协。高院职能的重构也是如此，既要遵循职能法定原则和司法规律，又要遵循改革的逻辑。

1.遵循职能法定原则。法院的职权来自宪法、法律的授予，其职能当然应遵循宪法、法律的规定。《宪法》第123－130条规定了法院的组织与职权，《人民法院组织法》和《行政诉讼法》也有相关规定。应当说高院职能存在的一些问题是实践运行出现的偏差，单靠严格落实这些法律规定就能解决。在这种意义上，高院职能重构只是回归宪法、法律规定的本来面目。但有些高院职能的重构则意味着改革，意味着对既有法律规定的突破。用突破法律框架的方式推进司法改革，这不能不说是一种悖论。解决这一悖论的路径在于用法治方式推进改革，坚持顶层设计、法制先行，将党领导人民进行改革的意志通过全国人大立法程序予以合法化。应当以《宪法》第5条确立的依法治国原则作为改革总纲，搭建司法改革的整体框架，并通过法治程序将司法改革方案合法化，以此推进改革，包括重构高院职能。

2.遵循司法规律原则。司法的天职在于裁判，其职权行使具有被动性、中立性、独立性等特点。高院司法职能重构应当围绕审判主业这个核心而展开。近年来，推行能动司法，司法深度介入社会活动，表面上延伸、拓展了司法职能，但由于司法权相对党政权威的弱势，为其他社会力量干预司法提供了“合法化”路径。要解决这个问题，根本上就要界定司法与政治的关系。刚刚经历文革的党中央对法治缺失的危害性曾做出过极为深刻和彻底的反思。这种反思主要集中体现在中共中央在文革后作出的第一个关于法治的决议——《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(中发［1979］64号)中。该指示对于我们当前争议或思考的问题都做出了极为精彩的回答，关于党的领导和司法工作的关系的认识，应当统一回归到该指示上来。①该指示指出，党对司法工作的领导主要是方针政策的领导。加强党对司法工作的领导，最重要的就是切实保证司法机关独立行使职权。任何人不尊重法律和司法机关的职权，这首先就是损害党的领导和党的威信。认为服从党的领导就可以违背法律规定的想法是极端错误的，必须坚决纠正。法律是党领导人民通过人大立法程序制定的，法院独立依法办案，就是在根本上坚持党的领导和维护党的威信，而如果屈从于一时的政策和个别领导的指示，则是在根本上以个人意志取代集体意志，以地方或部门利益取代国家或全局利益，也就是在根本上否定党的领导和威信。司法只有回归其原本的角色，放弃泛政治化立场，才能切实履行好宪法赋予的依法独立审判的神圣职责。因此，有必要恢复1954年《宪法》第78条的规定:“人民法院独立进行审判，只服从法律。”

3.遵循改革逻辑原则。由于我国实行法治的条件以及法制本身尚不健全，国家还并未放弃意识形态的社会控制和社会整合功能，②吴英姿:《司法的限度:在司法能动与司法克制之间》，《法学研究》，2009年第5期。国人仍缺乏理性精神，中国所面临的问题是如何确立最低限度的司法独立。③陈瑞华:《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，《法学研究》，2000年第5期。在法治条件尚未完全具备又要保证起码的司法公正的情况下，高院某些非法治的职能具有一定的必要性和合理性。因此，在重构高院职能时，既要照顾中国国情，又要坚守司法底线。有学者提出司法改革的相对合理主义，指出司法的底线是基本的法律原则和法律规范。在一些技术性、非根本性规范上可以做适当变通，对于价值型规范、根本性规范则必须坚守底线。④龙宗智:《论司法改革中的相对合理主义》，《中国社会科学》，1999年第2期。而后者则包括司法之所以成其为司法的自我约束的程序原则，还包括人们共同接受的涉及政治结构和个人权利的基础价值。⑤侯猛:《中国最高人民法院研究——以司法的影响力切入》，法律出版社2007年版，第185页。同时，制度的稳定性和社会条件的变动性之间存在紧张关系，这要求高院职能重构应当适度超前，以适应社会变化发展的可能需要。

(三)重构后的高院职能及其实现路径

高院职能的重构就是要在坚持职能法定、遵循司法规律和改革逻辑的原则的前提下，强化其应有职能，剔除不应由其行使且行使不好的职能。在法院组织体系中，“越靠近塔顶的程序在制定政策和服务于公共目的方面的功能越强，越靠近塔基的程序在直接解决纠纷和服务于私人目的方面的功能越强”。⑥傅郁林:《审级制度的建构原理——从民事程序视角的比较分析》，《中国社会科学》，2002年第4期。高院作为高层级的法院，应当在统一法律适用、确立规则之治以及参与公共政策形成上发挥更重要的作用。下面将从高院承担的主要职能——审判、监督、指导这三个层面具体阐述高院的各项职能及其实现路径。

1.审判——确立规则之治，解决纠纷。(1)法律至上。这就要求高院在行政审判中确立法律至上原则，独立行使职权，只服从法律。要杜绝一切社会力量对高院行政审判的不当干预，取消司法监督之外的任何形式的个案监督。(2)侧重法律审。要区分法律问题和事实问题，在此基础上逐步构建科学的审级职能分工体系。进一步明确《行政诉讼法》关于高院一审案件管辖划分标准里的“重大、复杂”为“重大法律问题”，筛选具有重大法治意义的案件归高院审理，以此改革事实上的圆筒状的法院组织体系，构建理想的金字塔状的审级职能分工体系。(3)限制调解。纠纷解决并不限于更不等于调解。《行政诉讼法》已将调解合法化，但同时严格限制了调解的适用范围与原则。法院解决纠纷应当依据法律，即使承认调解存在的现实合理性，高院作为地方最高层级的司法机关，通过判决统一法律适用、确立规则之治是其主要职能，解决纠纷倒是其次。同时，即使调解，也应当在调解的法定适用范围内依法进行，并确保调解与裁判结果在方向上的一致性，不得违法调解。(4)充分说理与公开。司法权威的重要来源在于判决的思想性，以思想的力量使人信服。而秘密评议加之判决书上没有不同意见的说理，则很大程度上抵消了思想的力量，也不利于激励法官思想活力的迸发。因此，应当在判决书上列明合议庭成员的不同意见，并展开充分说理，或者取消案卷副卷或公开案卷副卷，让展现裁判结果形成过程的实质性材料得以公开面世。

2.监督——强化权力监督，纠正错误。高院的监督职能包括对下级法院的监督和对行政机关的监督。(1)监督下级法院。一是改革审级、审判监督。要分两步走:第一步，用5年左右时间，仍以全面纠错为原则，实行全面监督，逐步提高案件审理质量和司法公正度;第二步，在案件审理质量和司法公正度提高的前提下，高院实行法律审，即除重大、明显的事实错误外，只审查法律问题，纠正法律适用错误。二是限制绩效考核。废止其中和审判主业无关的非审判的行政性指标，以审判指标的上年度全国或本省平均值或中位值为参考性考核指标，促进良性竞争态势的形成。(2)监督行政机关。一是强化司法监督职能。《行政诉讼法》已经将原来的“维护和监督”修改为“监督”行政机关。在与行政权的关系中，法院的职能只在于监督，而非维护。二是限制司法与行政互动。“对审判活动之外的互动要有所节制。……能动司法既不是‘乱动’，也不是‘盲动’，更不是‘妄动’。”①江必新:《拓宽行政审判职能推进社会管理创新——行政审判在社会管理创新中的角色思考》，《法律适用》，2011年第3期。作为中立者，高院要独立行使审判权，限制司法与行政互动，可以继续发挥高院的公共政策功能，在推动普遍性法律问题的制度化解决上保留互动机制，强化司法建议功能，但必须取消法院与行政机关对个案的研究处理。

3.指导——统一法律适用，参与公共政策形成。(1)个案解释全国性法律规范和制定地方性法律规范解释性文件。司法解释是最高法院的专有职能，高院不应染指。但司法本身就内含着对法律的解释，高院负有统一辖区内法律适用的职能，可以对全国性法律规范进行个案具体解释，不能做整体抽象解释。至于在各地统一地方立法适用的职能，则责无旁贷地落到了高院的肩上。尽管如此，为避免司法地方化，应当设置相应机制予以限制，即高院做出的解释应当经高院审委会讨论通过，报最高法院备案，并向全社会公开。最高法院如认为该解释与法律规定或法律精神、原则、目的不符，则有权予以撤销。对于与该解释直接相关的个案，最高法院则有权启动审判监督程序予以纠正。(2)发布参考性案例。仅仅通过最高法院发布指导性案例，无法应对层出不穷的新情况、新问题，高院应当分担部分指导职能，可以发布参考性案例，尤其是关于地方立法适用的参考性案例，但仍须受到最高法院的监督。(3)限制直至取消案件请示。在实践中，案件请示泛滥，请示程序随意。因此，应当限制案件请示的范围与程序。请示应限于法律适用问题，并经请示法院审委会讨论提出倾向性意见。应当指出，案件请示是游离于法定程序之外的。法律适用问题应当通过审级监督和审判监督而不应在法定程序之外去解决。因此，在时机成熟时，要最终取消案件请示制度。