国有资产监管体制改革探索

● 深圳市国资委

深圳改革，确保国资委持续健全“有限、有效、有为”的出资人模式，做到不缺位、不越位、不错位；牢牢把握国有经济基础性、公共性、先导性功能定位，探索完善自身发展模式；探索适应深圳国有企业发展的管理模式。

▲ 深圳机场鸟瞰图

自20世纪90年代以来，深圳市以市场化为导向、以管资本为核心，不断探索创新国有资产监管运营体制，实现了国有经济的快速发展和国有资产的保值增值，积累了有益经验做法。

一、深圳国有资产监管体制改革的探索历程

第一阶段：探索建立三层次国资监管体制。20世纪90年代，深圳市探索“市国资办—资产经营公司—国有企业”三层次的国有资产监管体制，破解了政资不分、政企不分的矛盾，实现了出资人管人、管事与管资产相结合的监管思路，初步构建了一套与政府行政管理系统相分离的独立的国有资产监管体制。

第二阶段：整合构建两层次国资监管体制。2004年，按照国资监管权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合，政资分开、政企分开、所有权和经营权分开的“三统一、三结合、三分开”原则，对市国资办、三家资产经营公司相关职能进行整合，成立市国资委，作为市政府特设机构，负责国有资产监管。通过改革，构建了“市国资委—国有企业”两层次监管体制，同时，针对国有企业改制等需要，设置投控公司作为处理历史遗留问题及企业改制退出、资源整合等辅助履职平台。在这一管理体制下，市国资委直接对重点企业承担出资人职责，直接持股一些上市公司，进一步强化了其出资人的职能；直接行使国有资产收益权，有效延续了由国有资产出资人享有国有资产收益的管理模式；直接向企业派出监事会主席和财务总监，切实强化了出资人的监督权。

第三阶段：创新实施“2+N”国资监管运营体制。2007年围绕“管资本”这一核心，在两层次国资管理体制框架内，深圳市先后两次对内设机构进行调整；成立远致公司作为国资委资本运作平台，行使国有资本运营公司功能；拓展投控公司国有资本投资公司功能，形成了以市国资委直接监管为主、国有资本投资运营公司辅助履职、产业集团专业化运营的“2+N”监管运营新体制，其中，“2”指投控、远致公司；N指多个国资委直接持股的产业集团。“2+N”国资监管运营体制进一步强化了出资人的股东职能，切实提升了“管资本”运营能力。

二、深圳国有资产监管体制的优点和成效

（一）出资人权责边界清晰。深圳的国资监管体制，清晰界定了国有资产的委托代理关系：一是明确深圳市国资委是市属国有资产的监管机构，依法履行国有出资人职责，不行使政府社会公共管理职能；二是明确政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责，厘清了政府、国资、国企的职能边界，实现了政资分开、政企分开；三是国资委直接持股管理企业，较好地解决了国资监管运营中的委托代理问题，降低了交易成本，有力提升了监管运营国有资本的效率。清晰的职能界定和高度授权，一方面将出资人管理职能从公共管理职能中剥离出来，加快推动政府职能转变，另一方面国资部门可以专注于推进国有资产监管统一监管、国有经济布局调整、国有企业现代企业制度建设。2005年底，深圳完成一般竞争性领域劣势企业改制退出和布局结构战略性调整任务；2006年划转行政事业单位经营性资产，实现经营性国有资产监管运营“全覆盖”，成为全国为数不多的实现经营性国有资产统一监管的地方国资委。

（二）出资人权利完整。深圳的国有资产管理体制确保市国资委依照公司法享有较为完整的出资人权利。一是收益权。在体制调整之初，深圳就十分重视国资监管机构收益权的行使，《深圳经济特区国有资产管理条例》、《深圳市属国有企业国有资产收益管理暂行规定》中都明确规定国资监管部门负责国有资产收益的收缴、使用和管理。收益权的行使，大幅提高了国资委发展壮大重点国有企业、推动国有企业改革重组和开展资本运作、优化国资布局、保障社会民生的能力。2004年到2014年这10年间，市属国有企业利润实际上缴比例达30%。虽然2012年因全口径预算要求，国资收益统一纳入公共预算进行管理，但保留了相对独立的预算编制和执行权。二是管理者选择权。除市属金融机构领导班子及部分市属重点企业的董事长（兼党委书记）由市委组织部直接管理外，其他人员均由市国资委党委统一管理。市国资委推动职业经理人建设，20世纪90年代后期探索财务总监以及总经济师市场化选聘，2004年在天健等4家企业探索总经理市场化选聘；2010年起将直管企业副总选聘权交由企业董事会行使。目前，市属国企财务总监、基金经营团队以及创投、证券等专业岗位全部实现市场化选聘，企业副总经理部分实现市场化选聘。三是企业重大事项决策权。按照公司法及公司章程规定，通过股东会、董事会参与国企重大事项决策。在日常运作中由内部各处室从股东的角度进行业务管理，如资本运作处负责管理企业合并、分立、改制、上市、发债、解散、破产等；企业一处、二处负责管理企业增资、重大投资、大额担保等；统计预算处负责利润分配和使用等；产权管理处负责产权转让等。

（三）出资人履职方式市场化。一是股东行权模式市场化。企业章程明确界定了股东、股东会、董事会和经营班子的权、责、利，市国资委通过股东会、董事会表决的方式行使股东权利。二是监管制度体系市场化。遵循“做市场化的出资人和有效有为的监管者”这一基本原则，先后制定了60余项监管制度，内容涉及产权代表决策、收益管理、企业领导人员选拔任用、投资管理等国资监管运营各个方面，形成了具有深圳自身特色的国资监管制度体系。三是激励约束机制市场化。以构建短、中、长期激励与约束相结合的考核薪酬体系为核心，企业负责人全部建立年度考核与任期考核相结合的考核机制，2014年在竞争性企业中全面推行长效激励改革；按基础公用类和竞争类进行分类考核，分别突出社会效益和经济效益。四是企业管理手段市场化。推行全面预算、风险管理、内部控制、对标管理，持续提升管理精益化水平；逐步将主业投资决策权下放给企业董事会，市国资委仅对主业外投资等五类风险投资项目进行备案，并对投资预算进行审核和评价。五是布局优化和资本运作市场化。充分发挥投控、远致国有资本投资运营公司功能，大力开展布局优化和资本运作，加快构建以基础设施公用事业为主体、金融准金融和战略性新兴产业为两翼的特色产业体系。近年来，“一体两翼”企业的资产和利润占比均接近70%。

科学的国资监管体制，有效推动了深圳国有经济实现了高质量的稳定增长和可持续发展，市属国企经济效益连续6年稳定增长，2014年总资产、净资产、国有净资产和营业收入分别突破7000亿元、3000亿元、2000亿元和1000亿元，利润同比增长28.9%，增速是全国省级监管企业平均水平的3.7倍，总资产利润率等效益指标全国第一。

总的看，在深圳国有资产管理体制改革进程中，深圳党委政府从战略上明确深圳国资国企改革的方向和路线图，为深圳国资监管体制改革指明了方向；同时，鼓励国资部门大胆探索、勇于创新，有力促进了改革深化。深圳的改革始终坚持“三统一、三结合、三分开”的原则，把握出资人监管体制的完整性、连续性和有效性，从而确保国资委持续健全“有限、有效、有为”的出资人模式，做到不缺位、不越位、不错位；确保国资委牢牢把握国有经济基础性、公共性、先导性功能定位，积极服务城市发展大局，探索完善自身发展模式；确保国资委充分尊重企业的市场主体地位，探索适应深圳国有企业发展的管理模式。更重要的是坚持做市场化的出资人，不断推进国资委履职“五大转变”：履职思维从管资产向管资本为主转变，按照“资产资本化、资本证券化”思路，与企业共同作价值的发现者和创造者；履职手段从强调监督向与服务并重转变，以绩效考核为导向，努力提升服务水平；履职模式从单项突破向顶层设计系统规划转变，明晰各类产业市场化发展路径；履职重点从偏重产业发展向与资本运作并重“双轮驱动”转变，强化资本运作的导向和杠杆功能；履职方式从偏重行政手段向更加注重市场化引导转变。国有出资人的市场化的履职水平不断提升，有力地推动了深圳国有经济快速发展。

▲ 援疆项目——喀什深圳城