高校内部控制制度建设探究

文献标识码：A

文章编号：1672－9617（2015）03－0337－04

DOI：10.13888／j.cnki.jsie（ss）.2015.03.012

收稿日期：2014－05－23

作者简介：肇丽颖（1966－），女，辽宁辽中人，高级会计师。

制度，是一个组织和集团共同遵守的规程和准则。高校建设数量和体量的增长，对于高校内部控制制度建设提出了新的挑战。如果没有完善的内部控制制度，仍然沿用过去“小作坊”式的粗放管理，高校就很难在制度保障下到达预计的发展目标。制度要发挥其应有的作用，具体的控制活动很重要，制度再好也需要执行到位。高校内部控制是一个科学体系，包含着从制度的制定到实施，再到执行的一整套程序，从而对高校各项活动的效果和风险实施有效的管控和预防，最终达到在制度保障前提下，运行规范、资产保值增值、资产安全、合理高效使用、账目信息客观完整、杜绝舞弊、防范腐败、提高高校管理效率和效果的目的。

一、健全高校内部控制制度是高校发展的客观需要

高校构建内部控制制度，对防范经济风险，强化高校内部控制规范，推进现代大学制度建设起着非常关键的作用。目前，部分高校内部控制制度体系基本形成，在规范高校经济行为、风险防控方面发挥着重要的作用。我国企业在2006年推动内部控制体系规范建设，2009年实施了《企业内部控制基本规范》，经过长期的运行，内部控制体系已经较成熟，在企业运行过程中起到了规避风险、提高效率等重要作用。行政事业单位内部控制没有系统的管理体系，近年来，行政事业单位屡屡出现问题，国家公布了多起重大案件，可见高校风险管控还存在很多漏洞，因此，行政事业单位急需建立内部控制制度。

二、高校内部控制制度建设存在的问题

（1）高校对内部控制制度建设重要性认识不足。随着高校向现代化的推进，以及硬件建设的不断拓展，绝大多数高校开始加强内部控制制度建设。但是，高层管理者对在内部控制制度中财务管理的重要性还没有给予足够的重视。高校管理活动中，财务部门与其他相关部门很少作为一个整体来共同研究制定高校内部控制制度的诸多框架，更缺乏对内部控制的整体性、系统性培训。在高校管理体系中，内部控制的严密性和执行力更多地体现在财务部门，而其他如基建、管理、后勤、资产纪检等管理部门，常常游离在管理范畴边缘地带，甚至个别部门将管理制度当作形式，按照自己的惯例和内部规定开展活动，各行其事。有的制度甚至一经出台十年不变，极大地消磨了内部控制制度建设的重要性和时效性；高校内部控制制度的宗旨是以人为本，许多高校的内部控制制度没有充分调动教师的积极性，使其成为践行内容控制制度的主体，致使他们对内部控制制度建设不够关心，也不清楚与教学科研项目相关经费及专项资金的执行和使用情况，影响内控制度的推行和效果，无法实现内部控制制度的预期目的；对于高校的管理决策层面，许多高校仍然没能明确内部控制制度建设的责任主体，没有明确分管此项工作的校级领导，没有加大力度在建设、完善和评价三方面构建内部控制制度。由于没有自上而下的强有力的组织重视和组织机构的层级管理作保证，高校内部控制制度建设很难做好。

（2）高校内部控制制度体系建设亟待完善。内部控制制度覆盖范围不广，体系不健全，不仅影响了领导者的决策，同时也增加了财务投资的风险，影响了高校教育事业的发展。由于对内部控制制度建设认识不足，导致内部控制制度设计得不全面，对具体问题缺少针对性，对约束重要经济活动的制度制定得不严谨；因为没有制定明确的内部控制制度的职权划分，没有设立专门的管理部门和监督部门，致使内部控制制度在理论层面缺乏科学依据，在实践层面缺乏丰富的实践经验，使得内部控制制度内容制定空泛，没有与高校发展的实际情况相结合；对预算管理、收支管控、政府采购、资产管理、建设工程项目和经济合同六大业务方面资金管理缺少具体的相关的制度约束，对重点业务、关键环节的控制制度规范得不具体，导致有的业务财务管理处于资金不明状态，出现经济违规问题，这是由高校内部控制管理制度存在缺陷引起的。内部控制制度设计的不全面，造成部分高校经济活动的决策、执行和监督失去功效，丧失了对高校经济活动的全方位控制。

内部控制制度是一个科学的系统工程，是一套完整的体系。内部控制制度的实施涉及高校各个层面，是全员参与的项目，建立健全内部控制制度体系，规范经济运行的各个环节和行为，采用全面控制和重点节点控制相结合，才能完善高校内部控制制度体系，防范经济风险。

（3）高校内部控制制度的执行缺乏监督机制。高校财务监督主要有社会监督、内部监督、群众监督三方面。高校内部控制监督有内部审计、纪检监察部门和教职工的监督。教育部对直属高校进行经济审计时，发现多数高校没有专门的内部控制监督和检查机构。有的高校即使有相关部门，但内部核算体系和管理内容也存在漏洞，内部监督机制没有有效地运作。由于对内部控制制度的重要性认识不足，高校的内部监督机构形同虚设，不履行监察制度中规定的对经济活动开展定期和不定期检查。有的高校没有设立单独的部门，更没有相应的审计办法，即使在其他制度中有少量涉及，但也并未完全落实，基本上没有开展学校内部专门的内部控制制度监督。高校设置的审计部门普遍存在人员不足问题，审计监督也只能局限于常规的小范围内项目，根本无法实现全面监督职能。一些高校管理人员存在对内部控制制度建设的理解误区，错误地认为内部控制制度是对高校内部资金、内部费用和内部资产的安全防范而进行的控制；有的高校个别领导按照个人意志行事，没有审批制度、领导集体决策制度、预算管理制度等，这些因素都制约内部控制制度的制定和设计，阻碍高校内部控制制度的建设和发展。

（4）内部控制制度体系不健全存在风险漏洞。从教育部对直属高校内部控制制度建设情况调查看，虽然直属高校大多已初步建立了内部控制制度体系，但从不同学校情况看，各高校内部控制制度建设发展情况各异。有的高校缺少岗位分工、岗位责任制、不相容职务分离、资金管理、内部牵制制度、内部审计等等方面的内部控制制度；还有一些高校管理规章缺乏明确规范，大多隐含于各种文件中，没有科学论证，正式发布，并形成内部控制制度体系；有的高校内部控制制度甚至存在与国家法规政策不符情况，在资金管理方面控制不严密，存在很多的风险漏洞，包括政府采购、银行对账、对外投资、合同管理、结算支付等诸多方面；有的高校资产管理制度不健全，监督制度缺位，预算、决算缺乏审计监督，增加了高校经济活动的风险。特别是缺乏对重点岗位、重点环节的制度约束。地方高校也存在相同的情况。

三、建立健全高校内部控制制度的几点建议

1.构建全方位立体化的内部控制制度体系

内部控制是一个决策、执行和监督“三位一体”的全过程，只有这样，才能实现对高校活动的完整控制。为此，应构建内部控制组织框架，涵盖设立组织机构、明确职能分工和岗位责任制。首先，成立专门的内部控制管理机构，设立总会计师岗位。财务部门作为学校统一管理财务工作的一级部门，是需要被监督检查的重要部门，不能作为牵头部门负责内部控制。因此，应成立专门内控部门，设立以财务、资产管理、工程项目、政府采购等关键部门、关键人员参与的内部控制组织机构。设立高校总会计师，负责对执行预算、编制财务收支计划、制定资金的筹措和使用方案，以及资金的信贷计划等进行管理，这样就能督促学校节约成本费用，强化二级学院内部控制，保证学校资金的良性运转。其次，建立各部门内部控制职责分工，明确岗位责任制。通过明确责权利，加强高校内部控制专业队伍的建设。要想方设法提升内部控制专业队伍的业务素质和收入水平，建立不同于教师的考核体系，将薪酬与考核结果挂钩，以定期的绩效考核结果为依据，采取优胜劣汰机制，以保障内部控制专业队伍的工作效率和积极性。第三，建立集权管理、分权管理和归口管理的三权分离管理模式。高校根据管理需要，采取一级管理、二级管理、三级管理或归口管理的模式，通过授权对经济事项决策权、审批权、决定权进行管控。目前大多数高校实行二级院校管理，还有的学校多校区办学，在建立内部控制制度管理模式时要充分考虑实际情况，在加强内部控制管理的前提下提高办事效率。

2.建立健全科学合理的内部监督控制评价机制

成立专门的审计部门，对学校日常各项经济活动进行审计监督和评价，审计部门负责制定学校内部控制制度，负责构建监督评价机制。审计部门不执行具体业务，只对日常各项经济活动进行审计监督和评价，以保证内部控制制度与实施部门保持相对的独立性，确保执行到位，确保制度的权威性；一定要将内部监督控制制度作为常规工作，纳入部门年度工作计划，对于内部控制的重要方面要定期检查，也可采用不定期抽查方式，确保每项内部控制制度至少在一届领导班子的任期内能得到重视，并开展周期检查；学校还可聘请具有资质的会计师事务所等专业机构，对学校重点项目进行审计，通过内部监督评价和外部审计两种方式，防范学校重要经济活动的风险；加强对二级学院内部控制制度的监控，因为大多高校都实行二级管理体制，二级学院承担着教学、科研、就业服务等重任，管理着巨额资金，有独立的财务决策权，加强监督控制和评价很有必要。

3.加强内部控制信息的公开、宣传和普及

高校各级领导要充分认识内部控制的重要性，从思想上给予重视，从上到下认真组织落实内部控制。为有效监督高校内部管理制度和机制的建立与执行情况，能及时发现内部控制中存在的经济问题，加强内部宣传和信息公开很有必要。可以将相关的管理制度在网站上公开，在会议上定期通报相关信息，定期发布内部控制评价报告、内部控制审计报告等，自觉接受广大师生的监督。健全内部管理制度，做到制度不流于形式，执行力强，能发挥其真正的作用，可以把内部控制制度用流程的形式诠释出来。为减少和消除人为因素对内部控制的影响，学校可以将内部控制流程图嵌入学校的办公自动化系统，实现内部控制流程的信息化，以确保各关键环节的控制流程能得以实现。

4.构建内部控制业务流程管理以减少运行风险

预算管理是加强学校财务管理，提高经费预算管理水平，增加资金使用效益的重要手段，预算管理亦可避免资金重复和浪费，确保资金流向科学合理。收支管理是财务管理的重要管控目标，应保证收入合法、支出合规。固定资产是高校经济活动的重要方面，制定完整的购建计划很关键，资产的采购流程要透明，要严格执行固定资产的验收登记制度，以确保固定资产身份的有效识别。建立固定资产保管使用制度，明确使用部门和人员的保管使用职责和权限，实行岗位责任制，定期核查资产台账，定期报告资产使用和变动情况，防止因保管不善、使用不当等造成固定资产被盗、挪用或毁坏。高校还应建立固定资产定期清查盘点制度，要核查资产明细、资产总账、固定资产实物等，防止账账、账实不符情况，确保学校固定资产安全。还应建设项目工程公开招投标管理，加强合同管理。

高校经过多年的建设和发展，在内部控制制度建设方面有了一些经验积累。内部控制制度作为贯穿高校决策、执行和监督经济活动的全过程，有的高校将财务工作与廉政建设联系起来，由纪委监察部门监督，对资金流失起着防范作用；有的高校成立法律事务部门，对重大的经济活动经由法律事务部审核，并加以确认之后，再交由校长签署，从而防范合同风险；也可以实行高校领导干部经济责任制，加强高校财务的决策管理，严格实行收支管理，加大力度保证内部审计制度的推行，将财务工作作为高校廉政建设的一个有机组成部分，紧密联系起来，杜绝贪污腐败的萌生。高校建立健全内部控制制度要借鉴好的经验，并结合每个高校自身的实际情况，着力研究建立完善一套既符合国家法律法规，又体现本校工作特色的内部控制制度，从而在日趋激烈的教育竞争中，保持活力，健康、高速发展。