把权力关进制度笼子的逻辑与对策

〔摘要〕 把权力关进制度笼子的逻辑可以从治理腐败的两大要素——制度和人及其关系出发，主要结论有二：仅仅诉诸于人，权力垄断就无法打破，只有依靠制度，才能管住权力;用制度管住权力的思路或方法分为两种情况。第一种情况是用制度替代人，即人们常说的“把权力交给制度”，在存在好制度的情况下，这是优先选项;第二种是在制度不能完全替代人的情况下，就不得不在人和制度间进行分权。人只能行使倡议权，而必须要把终裁权交给制度。三个不同领域的案例对于把权力关进制度笼子的逻辑进行了解释和验证。在传统的中国权力体系中，普遍地存在着个人垄断权力的现象，这可以解释腐败广泛存在的现象。解决对策就是要在任务权的配置上，按照前述两种情况实现革命性的变革;在任务权之外，还要设置监督权，并通过创新实现监督权的有效。

〔关键词〕 权力，制度，腐败，反腐败，任务权，监督权

〔中图分类号〕D26    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2015）06-0043-05

在治理腐败方面，人们已经形成了一些重要的共识。第一个共识是：反腐败的一个理想境界是实现“三不”，即做到让人们“不敢腐、不能腐、不想腐”。虽然“三不”都很重要，缺一不可，但人们普遍认为，可否实现“不能腐”是个关键。只有做到“不能”，才算是消除了制度上滋生腐败的土壤，因此，可以说它是最终战胜腐败的关键措施。第二个共识是：实现“不能腐”的主导措施或出路是“把权力关进制度的笼子”。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上的讲话中也明确讲了这个观点。

围绕这些共识，将引申出一些重要的问题：1.为什么能够管住权力的笼子是由制度而不是其他要素构成？难道靠人不行吗？2.构成制度笼子的制度到底是什么样的制度呢？3.这些制度又如何才能变成可以管住权力的笼子？如果回答不了第一个问题，人们就不大会接受制度重要性的观点。如果回答不了后面两个问题，人们就不知道如何编织可以管住权力的制度笼子，这意味着“把权力关进制度的笼子”将始终是一个墙上画饼。

事实上，对于上述三个问题，在人们的认识上或反腐败制度实践中，一直有很多质疑。例如，不少人坚持认为人比制度更重要。典型的观点如：制度是由人制定的，再好的制度也要由人来执行，所以，还是人重要。如果不能推翻这类观点，制度重要的观点就不可能成立。我国在过去多年的反腐败实践中，已经形成了大量的、越来越多的制度，不是说制度能管住权力吗？为什么中国不能？难道是制度也不行？本文的主要目的就是要对上述问题予以理论或逻辑上的回答，之后再就如何把权力关进制度笼子提出一些具体的思路和对策。

一、把权力关进制度笼子的逻辑

治理腐败的两大基本要素不外乎是制度和人。下面关于把权力关进制度笼子的理论和逻辑分析主要就是围绕制度和人这两个基本要素及其配置关系而展开。

权力腐败理论虽然带有很强的政治学和经济学学科色彩①， 但其解释力是十分广泛的，因此，其影响力也是最大的。政治学和经济学关于权力腐败的理论几乎已经成为公理了，这就是：权力容易腐败，绝对的权力导致绝对的腐败②。政治学中所讲的绝对权力，在经济学看来，就是垄断，即个人对于权力的完全垄断。美国兰德研究生院前院长克里特加尔德（Robert Klitgaard）曾提出一个著名的腐败方程式：腐败=垄断-问责+自由裁量权③。该方程式也强调了垄断是滋生腐败的基本原因。垄断（Monopoly，也译作独占）是一个广泛存在的现象，不仅存在于政治或政府领域，例如政治权力或各种公共权力中的垄断现象;也存在于经济领域，例如一个寡头企业或少数企业对特定市场的控制;甚至也存在于各种社会事务之中。

基于这些见解，假定全部依靠人来管住权力，那就难以跳出人对权力垄断的窠臼，最终将难以管住权力。所以，剩下的唯一可能就是诉诸于制度。可是，制度就能包打天下吗？也不行。原因有三：1.制度并非天然就有的，制度演进也需要一个过程，人类的制度文明一定是一个长期的过程。这就好比工具、技术、机器的进步过程一样。在一定的时期，制度发展总是有局限性的。而现实的情况是：在全部的制度集合中，还有好的制度（能实现并高效地实现人类目的的制度）和不好的或蹩脚的制度。2.即使有很多好的制度，在人类文明的一个相当长的时期内，制度都很难完全替代人。这就好比用工具、技术、机器替代劳动力一样。人在人类文明的一个相当长的时期内，甚至在全部的人类文明史中，都有其独特的作用，例如人的智慧、人的道德本性等，都很难由制度替代。3.在人的作用难以彻底被制度替代的很多情况下，为了激励人以及为了让人很好地发挥作用，还必须要授予人权力，甚至要较为充分地授权。例如，当下我国不少领导干部普遍地存在着不敢担当的问题。习近平总书记给广大干部所提的基本要求就是六个字：忠诚、干净、担当。其中，就把敢于担当和敢于负责放在十分重要的位置。然而在革命时期，在革命党内却不是这个情况，广大干部普遍地勇于负责。当然，在革命时期的国民党集团内，同样存在着不敢担当、推诿责任的严重问题。为什么是这样的？原因可能比较复杂，但领导科学理论中有一个解释，那就是授权不足。理想的状况是“向下授权、向上负责”，而对立的情况是“向上集权、向下负责”。人们对革命时期国民党集团内的情况应该是印象深刻的：就连一线军事指挥权都集中在一个人手中，而一旦作战不利、发生失败，往往又会找下级将领承担责任。在这种情况下，还有哪个将领敢担当呢？都听上面的就成为下级的理性选择。再比如，我国反腐败机构的独立性和权威性不足，这是制约它们发挥作用的一个主要因素。为此，习近平总书记在中央纪委三次全会的讲话中就明确指出，要“保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性”。

这样，在制度设计或权力运行配置环节，就只有两种选择：1.在有好的制度的情况下，可以用制度完全替代人。这就是过去一些年间我国预防腐败实践中的主要经验之一，即“把权力交给制度”。这类预防腐败实践主要运用于：（1）公共工程建设领域，主要是推行工程建设招标投标制度;（2）国有土地使用权出让领域，主要是推行招标拍卖挂牌出让制度，控制划拨用地和协议出让土地的范围;（3）国有产权交易领域，主要是实行市场挂牌交易办法;（4）政府采购领域，主要是实行政府采购制度。在工程建设领域和政府采购领域，国家还分别颁布了正式的法律以建立相关的制度。2.在制度不能完全替代人的情况下，就必须要处理好制度和人的配置关系。

在第二种选择下，如何处理好人和制度的关系呢？由权力腐败理论得出的一个基本原则就是：不能让人对权力形成垄断。因此，处理二者关系的一个基本思路就是：授予人倡议权，而一定要把终裁权交给制度。任何一项权力，此处指完成一项任务的所有权力（简称任务权），可以划分为前段和后段两个部分：前段部分权力即为倡议权，而后段部分权力则被称为终裁权。把倡议权交给人，可以充分发挥人的主动性、智慧、经验甚至道德人性的作用。只要不把终裁权交给人，人就不可能对一项权力形成垄断。反之，一旦把终裁权交给人，不论前段权力如何设计，此人都可以通过各种办法对该项权力形成垄断。

其实，为了把权力关进制度的笼子，人类还在任务权之外，设计了额外的制度或权力，以用来监督任务权。监督任务权的权力可以称为监督权。人类的监督权就是由各种的权力监督制度以及透明公开制度所赋予相关主体的权力。本质上，透明公开也是监督类制度设计，只是监督主体更多而已。〔1 〕164

二、把权力关进制度笼子的案例说明

上一部分所得出的关于把权力关进制度笼子的逻辑还是有一些抽象。另外，这些逻辑结论是否能够成立，也需要佐证。为此，下面用三个案例予以说明。这三个案例分别选自于政界、宗教界和学界。

案例一：官员任用。古今中外，都有官员任用的问题。腐败也常常发生于其中。有各种描述用人腐败的词汇，例如任人唯亲、裙带关系、卖官鬻爵、一人得道鸡犬升天、买官卖官等等。之所以会导致官员任用腐败，主要是把选人用人权赋予了个人，致使个人垄断了官员任用的权力。中国古代的门阀举士、近代一些西方国家的政党分肥等，都是以人选人，会导致大面积的用人腐败。作者曾把典型的以人选人、少数人选人制度称为“伯乐相马”制度④，对应地，则把依靠制度规则选人的制度称为“规则赛马”制度。〔2 〕

在美国，也存在官员任用的腐败问题。2008年年底，美国就发生了一起震惊全美的州长“卖出”该州联邦参议员职位的卖官腐败案件。现任美国总统奥巴马原是代表伊利诺伊州的参议员，他当选总统后，空缺的参议员职位就需要其他人填补。根据伊州法律，州长有权在属于本州的联邦参议员席位出现空缺后指定补缺人选。时任州长罗德·布拉戈耶维奇就充分利用了这项权力，于2008年12月30日宣布，指定该州前总检察长罗兰·伯里斯为联邦参议员。根据媒体披露的信息，伯里斯一直是布拉戈耶维奇的政治捐款者之一，近年来为后者的竞选工作提供过数万美元政治资金。 〔3 〕实际上，州长对于参议员的任命权力并非是垄断性的，相当于是推荐权或提名权。

古今中外治理官员任用腐败的办法就是全部或部分地用制度替代人。全部用制度替代人的制度实践有很多，例如中国隋朝就发明并持续了约1300年的科举制度，今日中国的初级公务员“凡进必考”制度，当今世界很多国家或地区都使用的通过人才市场公开招聘公务员的制度，以及通过民主选举制度决定政务官和议员的选拔任用等。用制度部分替代人的办法也有不少，很典型的就是不少国家或地区实行的政务官提名制度。以美国为例，联邦总统经由民主选举产生后，可以提名国务卿、各部部长等，参议院批准后再由总统任命。在这种制度安排中，总统只掌握提名权，也就是倡议权，其提名的官员能否获得任命，批准权或终裁权在参议院。总统不可能对其内阁成员的任命权形成垄断。在这种制度安排下，总统会不会选择滥用其提名权，例如“卖官”呢？或许有这种可能，但可能性大大降低。如果总统想一人得道鸡犬升天，提名了有问题的或不适当的人，媒体很可能挖掘出该人士的问题信息，最终很可能被参议院否决。一旦出现否决结果，总统的声誉会严重受损，甚至会“摊上大事”。因此，总统的理性选择是提名既和自己有着共同理念的阁员，也符合“德才兼备”诸条件的候选人。这就是为什么这么多年来多任美国总统都没有发生过滥用政务官提名权的原因。不是说美国总统思想先进、觉悟高，乃制度使然。

案例二：活佛转世。活佛转世是藏传佛教在演进过程中逐渐形成的一个既十分独特又普遍采用的传承方式⑤。可是历史上，围绕活佛转世就曾发生过严重的舞弊或腐败问题。哪个人能成为转世活佛，在旧西藏实行政教合一制度的条件下，背后的现实利益和利益群体是很大的，这就是一个很大的诱惑。活佛转世过程虽有其复杂的宗教仪轨和历史定制，但可大致划分为灵童寻访和灵童认定这两个阶段。早期，灵童认定由一类叫作“吹忠”⑥的人通过传达“神谕”来决定。结果一些有钱有势的贵族家庭就通过贿赂“吹忠”来操纵灵童认定的结果。在贿赂最严重的情况下，甚至出现过几个大活佛都出自一个家庭的极端案例。

而由清朝乾隆皇帝所一手主导的制度创新就是用“金瓶掣签”来取代“吹忠”的决定。按照“金瓶掣签”制度，通常要寻访三个灵童，将他们的姓名信息写下来，放入皇帝御赐的金瓶之中，最后通过抽签来决定。 这时，纵使皇帝本人也不能决定。灵童认定环节由此交给了制度。在该制度下，即使还有人想操纵活佛转世，难度会大大增加，可能性会大大降低，从而，想动歪脑筋的人就会大大减少。

案例三：博士文凭获取。在当下中国大学，不时有买卖博士文凭的丑闻曝光。所涉及大学是卖“真的假文凭”，也有博导涉及其中。有人把这类腐败归于“雅贿”之列。2015年7月刚被查处的某省原省委书记，就曾在担任中央政法委秘书长期间，仅用一年时间就从某985大学的法学院获得了一个法学博士学位。这种通常看来近乎不可能的“奇迹”的背后，恐怕在很大可能性上是那所大学和该高官之间在买卖博士文凭。或许，该高官并没有用钱买，只是稍微施加了一下他手中权力的影响力而已。

之所以会出现博士文凭腐败，和国内大学普遍采用的博士论文评审制度安排有关。一个博士研究生的论文是否达到博士论文水平，论文将送给哪些专家来评阅，答辩委员会由什么人组成，基本上都由人来决定，博导在其中又发挥着很大的作用。在这种权力由少数人主导的情况下，博士论文“放水”甚至完全卖文凭就都不难了。仅此一项权力设置，就不难理解为什么博导也容易腐败。

近年来，国内个别大学的个别学院开始实行新的制度，即博士论文匿名评审制度。可以评阅博士论文的专家库由这些院系的博导共同推荐形成。博士论文送审稿完成，经匿名处理后，由教务部门工作人员从专家库中抽取评阅专家。评阅结果将决定博士论文能否进入答辩程序。变化之后，博导在博士研究生的招生、培养过程中，依然有重要的权力或责任，但是，博士学位最终能否获得，决定权或终裁权却交给了制度。在该制度下，相关人员的行为就会发生一些重要的改变：博导在博士研究生招生、培养环节，就会尽可能选好的、有潜力能拿到博士学位的人，认真负责地指导博士研究生的学习和研究工作;有权有钱者很可能打消谋取博士学位的念头。

像挑选博士研究生、博士研究生培养、博士论文评阅这样的复杂工作，迄今为止，人们还找不到什么机器或人工智能的办法来替代，还必须要由一个学科领域的大专家来承担。但是，由于匿名评审制度的引入，虽然具体的论文评阅工作也都是由一个个具体的人来完成，但每个个体都不可能再支配博士学位的授予，而变成了制度机制的作用。

上述三个案例从不同方面论证了把权力关进制度笼子的逻辑。一些结论是肯定的：1.一旦形成权力垄断，只要该权力背后的利益足够大，不论涉及什么样的权力，甚至包括神秘的宗教事务以及崇尚科学的博士学位获取，都一样会腐败;2.要想实现不能腐，或要想把权力关进制度的笼子，出路就只有一个：依靠制度。第一选择是把权力彻底交给好的制度。在不能把权力全部交给制度的情况下，第二选择就是在人和制度之间形成分权模式，人只能享有倡议权，而必须把终裁权交给制度。

三、把权力关进制度笼子的建议

我国传统权力体系的一个基本特征就是权力个人垄断现象很普遍。权力个人垄断现象被很多人称为权力个人化。从顶层到中层甚至到执行层，都存在这种现象。在顶层，正式制度安排是“实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”。从实际的权力分工制度安排来看，当然是“一把手”权力很大，但副职和班子成员在其分工负责的范围内，也大致是一个人说了算。这就解释了为什么不仅“一把手”容易腐败，副职和班子成员也容易腐败的现象。

个人垄断权力的现象在政府各个部门也普遍存在。2013年广东省科技系统揭发出了贪腐窝案，涉案的科技系统官员超过50人，包括厅长、副厅长和一批处长都在其中。科技系统一向被人们看作是“清水衙门”，为什么会发生如此腐败窝案呢？他们的腐败主要围绕科技扶持资金的审批而展开。对于企业来说，这些资金就像天上掉下来的馅饼一样，不拿白不拿。而在科技系统，这些资金的审批权就分解在一个个官员的手中，官大分得多，官小分得少，于是乎，权力寻租就遍地开花。其实，广东科技系统的这种权力配置现象并非特例，而是具有共性。权力个人化现象不仅在党政机关存在，在国有企事业单位也是一个普遍现象。国企中的高管、中层经理，大学中的校长、处长、院长、博导等在权力体系中的位置都差不多。这就解释了，为什么腐败会在政府、企业和社会普遍发生。

针对我国权力体系的普遍特点，要想实现不能腐，一个总的建议就是要进行一场权力体系的革命。从任务权配置或权力运行维度来看，第一选择就是要尽可能多地把权力交给制度;在制度无法全部替代人的情况下，第二选择就是要实现制度和人的分权，且必须把终裁权交给制度。在实现了任务权配置上的革命性变革之后，所有任务权在运行过程中都天然地具备了内在的制约，人们要么没有权力，要么即使有一定的权力也不可能垄断或支配权力，腐败的发生率就会大为下降。

但是，仅有任务权配置上的革命性变革还不完全保险，还有必要另外配置监督权，包括专门监督机关、人民大众、媒体以及透明公开机制安排。显然，我国也早有监督权的设置，只是由于普遍缺乏独立性和权威性，也缺乏对监督权的监督设计，专业性不足，导致监督权要么不能有效发挥监督作用，要么存在乱作为、乱监督现象。因此，监督权也需要切实得到改革。改革的目的是使监督权同时具备独立、权威、廉洁、专业这四大特征。

为推动权力体系的革命性变革，有必要先解决认识上的问题。在认识问题解决之后，还要找到克服变革阻力的办法，否则变革将难以实现。认识问题的一个重点就是透彻分析权力个人化的弊端。从国家和社会的层面讲，权力个人化导致腐败丛生，腐蚀国家和社会，这里就不重复了。从个人层面讲，在权力个人化的情况下，权力就真变成了一把双刃剑。从一个方面看，有权力的人表面上很风光，神通广大、呼风唤雨;但从另一个方面看，掌握权力的人其实内心很纠结，很难做人，以至于不得不走上腐败犯罪的不归路，最终害人害己。比如，在伯乐相马的情形下，潜在的竞争者会使出浑身解数，各种“糖衣炮弹”或“围猎”手段也都是常用选项，很多中间人会打招呼。对于掌控用人权的领导来说，恐怕最难办、最棘手的是其上司甚至多个上司打招呼，且目标人选还不一致。为了“摆平”如此复杂、棘手的关系，不少领导甚至发现公开选拔和竞争上岗其实可以作为一个不错的“挡箭牌”。同样，在少数人可以支配博士学位授予的情况下，有权有钱者纷至沓来，各色人等充当中介，甚至包括校长和院长，博导一定不好当。当然，也会有博导乐此不疲，整天忙于关系，孜孜以求的不是攀附权贵，就是傍上大款。原本博导应当把心思都用在科学探索和传道授业上的。如果个人没有了这些决定力，就变得轻松自在了，可以把聪明才智都用于干好工作，而不是浪费于毫无意义的关系之中，自己最后也因为腐败而身败名裂。

当然，由于权力的巨大诱惑，靠自觉、靠觉悟，人们往往是不愿意失去对权力的支配力的，不情愿把权力交给制度。一些可以完全交给制度的权力，往往都留下了“机关”或漏洞，结果权力依然操控在个人手中。例如，我国的工程招投标制度、政府采购制度、领导干部的公开选拔和竞争上岗，都有类似的缺陷。个别高校的博士论文匿名评审制度推行伊始就留下“机关”。笔者就有一个亲身经历。刚收到一本要求匿名评审的博士论文，论文作者就挂电话过来确认并打招呼。一旦制度因操纵被架空，不仅彻底丧失打破绝对权力的功能，还会为腐败行为背书。这类制度表面上有很大的不同，其实质都一样，都是市场经济制度，或者更一般地说都属于竞争性制度。竞争性制度可以说是人类最大的制度发明，也是使用最为广泛的制度。竞争性制度在良好运行的情况下，可以实现优胜劣汰，可以使资源配置有效率，被无数的实践证明是好的制度。

即使实现了权力配置体系的革命性变革，且清除了制度上的大部分明显存在的“机关”和漏洞，破坏制度的情况也难以彻底避免。最常见的就是用腐败手段破坏制度。典型的如市场经济条件下的商业贿赂，民主选举中的贿选舞弊等。也有个别情况是利用残存的漏洞操纵制度。例如，在初级公务员“凡进必考”上，就有人利用体检上的垄断性安排，通过篡改体检结果造成了不少的“宋江明们”⑦。所以，设计监督制度是必须的。在监督制度的职能中，有一项很重要，就是对腐败行为实施严惩，对机会主义者形成震慑。也就是说，“不能腐”还需要“不敢腐”提供可靠的、持续的支撑。从这个意义上说，我国正在实施的“高压反腐”不仅不能一阵风，还要长期保持，甚至永远都不能放松。

注释：

①尤其以政治学的公共权力腐败理论影响最为广泛。之所以说在权力腐败理论上，经济学也有重要的影响，是因为经济学主张以委托权力（基于经济学的委托-代理理论框架）替代公共权力。

②原话是由英国历史学家阿克顿勋爵（Lord Acton）于1887年在其著作《自由与权力》中说的：Power tends to corruption and absolute power corrupts absolutely.

③原方程式为：Corruption = monopoly - accountability + discretion

④严格地说，“伯乐相马”的基本特征是以人选人，不应该称作制度。

⑤一开始，藏传佛教各教派主要使用师徒传承或家族传承等方式，后来均被活佛转世（或转世传承）方式所取代。

⑥在藏语中，“吹忠”的原意是护法神，实际上相当于巫师。

⑦宋江明是山西长治的一个年轻人，在报考公务员过程中，本来合格的体检结果被人篡改而遭淘汰。

参考文献：

〔1〕任建明.腐败与反腐败：理论、模型和方法〔M〕.北京：清华大学出版社，2009.

〔2〕任建明.领导干部选拔制度模式比较研究〔J〕.清华大学学报（哲学社会科学版），2003（1）.

〔3〕“卖官”州长任命参议员 全美震惊称“不能接受”〔N〕.深圳晚报，2008-12-31.

责任编辑 陈 鹃