加强纪委对同级党委的监督

〔摘要〕 加强纪委对同级党委的监督，首先要厘清纪委与党委的关系，明确纪委对同级党委监督的权力来源，保证纪委的监督职责落到实处，这是前提;其次要改革现有的组织人事制度，改变现有的组织人事关系，保证纪委的相对独立性和权威性，使纪委能够硬起腰板、板起脸来开展监督，这是关键;再次要健全相关的监督制度，保证监督的规范性和严肃性，保证纪委监督同级党委有章可循、具有刚性，这是重点。

〔关键词〕 纪委，同级党委，监督

〔中图分类号〕D26    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2015）06-0048-05

随着党的纪律检查体制机制改革的深化，如何强化纪委的监督职能，特别是如何加强纪委对同级党委（包括党委班子和班子成员，下同）的监督，日益成为人们关注的焦点。“加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用” 〔1 〕，既是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的要求，也是现实中纪委履行监督职责的重点难点。笔者日前对在榕五所高校开展纪检工作调研，各高校纪检部门的同志普遍认为，对同级党委的监督难以开展。① 那么，如何化解这个难题，加强纪委对同级党委的监督？本文仅就此谈一点个人的拙见，以求教于学界同仁。

一、厘清关系，明确监督

党的地方各级纪检工作，目前实行的是双重领导体制，即在同级党委和上级纪委双重领导下开展工作的体制。从这个体制的名称上看，纪委对同级党委的监督，很容易被理解为被领导者对领导者的监督。若果真如此，则该监督的难题无解。因为，任何的监督权力，不可能来自于被监督者的授受。被领导者监督领导者本身就是逻辑上的悖论。人民之所以能够监督政府，不是因为人民是被领导者，而是因为人民是主权者。政府的权力是人民授予的，人民有权力监督政府。这种监督，既可以是直接的，也可以是间接的，即委托某个机构监督政府。同理，纪委有权监督同级党委，不是因为纪委是被领导者，领导者授权被领导者监督自己，而是另有权力来源途径。所以，要解决纪委监督同级党委的难题，首先要正确解读“双重领导”的含义，厘清纪委与同级党委的关系，明确纪委的权力来源。

笔者认为，纪检工作双重领导体制，是由纪检工作的双重职责所决定的。根据现行党章和相关党内法规，纪委的主要任务或工作职责可以归纳为两个方面：一是履行监督职责，“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”，其重点是对“党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”的监督，或者说“对同级党委特别是常委会成员的监督”;二是履行协助职责，“协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作”，其核心是当好参谋和助手，提出工作建议、协助组织协调和督促检查。②在这里，纪委要对同级党委开展监督，就不能受制于同级党委，必须实行垂直领导;③纪委要履行“协助职责”，又要求纪委同时要接受同级党委的领导。这就决定了纪检工作的双重领导体制。

双重职责、双重领导，决定了纪委与同级党委的双重关系。就监督职责来讲，其重点是监督同级党委特别是常委会成员，从而形成了纪委与同级党委之间的监督与被监督关系。在这一层意义上，纪委不是同级党委的被领导者，其监督权力不是来自于同级党委的授予。纪委是党内监督专门机关，其监督权力来自于党的代表大会的授予。各级纪委由各级党的代表大会选举产生，从根本上讲是受同级党的代表大会领导的，由同级党的代表大会授权履行监督职责，并对同级党的代表大会负责。由于我国未实行党的代表大会常任制，所以，在党的代表大会闭会期间，就履行监督职责而言，纪委首先必须接受上级纪委的领导，对上级纪委负责。由于监督是纪委的主职、主责，因此，监督与被监督关系，是纪委与同级党委的主要关系。就协助职责来讲，纪委要协助党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作，当好党委的参谋和助手，自然要接受同级党委的领导。这又产生了同级党委对纪委的领导关系。但是，必须说明，这种领导关系不是上下级之间的，也不是系统内部的领导机关与其职能部门之间的领导与被领导关系。纪委不是党委的下级，也不是党委内部的职能部门，而是履行对包括同级党委在内的党的组织和党员个人监督职责的党内监督专门机关，因此，党委对纪委的领导不是全面领导，仅是特定领域内的专项工作的领导。党委不能分配纪委做该专项工作以外的工作，即党委对纪委的领导不能超越党风廉政建设和反腐败工作的范畴。④因此，党委与纪委的关系，不是一般意义上的领导与被领导关系，而是特定工作范围内的领导与协助关系，即在党风廉政建设和反腐败工作中的领导与协助关系。同时，还必须说明，即使是党风廉政建设和反腐败工作，纪委也负有对党委的监督职责，即监督党委开展好这项工作。在党风廉政建设和反腐败工作上，纪委是既协助又监督，党委不能以领导者的身份把这项工作完全推给纪委。正如《决定》所指出的：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。” 〔1 〕

明确了上述职责，厘清了上述关系，说明了纪委监督的权力来源，我们就有了设计党的纪律检查体制机制的理论前提和制度依据，也就有了深化党的纪律检查体制机制改革的目标方向。

二、深化改革，强化监督

党的纪检工作双重领导体制，是党的十二大通过的《中国共产党章程》明确规定的。从党的十二大至今，党的纪检工作一直在双重领导的框架下运行。这一体制是具有中国特色的党内监督工作领导体制。其突出优势是：既保证了全党意志的集中统一，中央委员会及地方各级党的委员会作为党的代表大会闭会期间的决议执行机构和工作领导机构，统一领导党的工作，贯彻党的意志;又保证了党内监督机关的相对独立，党的地方各级纪律检查委员会有权监督同级党的委员会行使权力，保证党的路线方针政策的贯彻落实，维护党的纪律和党员权利，防范和查处党内腐败分子。〔2 〕 在这一体制下，我们党自觉地强化党风廉政建设和反腐败斗争，取得了重大成绩，应该肯定。但是，我们同时也必须看到，这一体制还很不完善，还存在很多问题和不足，以致影响了其优越性的更好发挥。其突出问题是，缺乏对双重领导体制的具体化，党的十二大前的体制机制几乎不变。即各级纪委从组织人事关系，到事权、财权等各方面实际上仍掌握在同级党委手里。各级纪委实际上仍是在同级党委的领导下开展工作，上级纪委的领导作用非常有限。因此，纪委对同级党委的监督职能难以有效展开。“各级纪委对同级党委的监督顾忌太多，无论是地方纪委、派驻机构还是企业纪检机构，很少有发现和报告同级党委问题的。“ 〔3 〕 因此，党的十八届三中全会《决定》提出了“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化”的改革任务，〔1 〕 把纪检工作体制机制改革提到了全面深化改革的议事日程上来。

以上述的理论分析和现实问题为导向，党的纪检体制改革的目的应当是完善纪检工作双重领导体制，强化上级纪委对下级纪委的领导，强化各级纪委对同级党委的监督职能;核心是改革组织人事体制，改变组织人事关系，保证纪委的相对独立性和权威性。为此，党的十八届三中全会《决定》明确提出了“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的改革设想。〔1 〕 2015年4月，经中央全面深化改革领导小组会议审议，中共中央办公厅印发了《省（自治区、直辖市）纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》《中管企业纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》，对三中全会提出的改革设想进行了细化，迈出了可喜的一步。但是，笔者认为，仅此还不够，如果不改变目前的组织人事关系，就还不能从根本上解决问题。第一，虽然纪委书记、副书记的提名考察以上级纪委会同组织部门为主，但他们的组织人事关系仍隶属于同级党委和所在单位，他们对同级党委的监督仍然会有所顾虑。目前很多单位的纪委书记已经属于“空降”，但仍没有改变现状就是例证。第二，纪委工作不仅仅是纪委书记、副书记们的，需要纪委全体工作人员的共同努力，如果仅仅是书记、副书记的提名考察方式改变了，而其他工作人员的考察方式不变，他们仍难以有效履行对同级党委的监督职责。因此，要有效发挥纪委对同级党委的监督职能，必须彻底改变目前纪检工作人员的组织人事关系。建议成立由同级党的代表大会选举产生，在党的代表大会闭会期间以上级纪委领导为主的地方各级纪检工作机构。

具体建议是：第一，纪委书记、副书记及纪检员的考察以上级纪委会同组织部门为主，在考察合格的基础上，提交同级党的代表大会选举产生;纪委书记、副书记及纪检员在任期内一般不变动岗位，确需变动的，由上级纪委会同组织部门提出，报上级党委批准，并以同样的方式任命新的相关人选;纪检机关其他工作人员以同级纪委会同组织部门考察为主，报上级纪委审批任命。第二，在日常工作中，纪委工作以上级纪委领导为主，组织人事关系单列，考评、晋级、工资、福利等与所在单位脱钩，归上级纪委，纪检工作人员可以在该上级纪委所辖的单位之间协调使用。第三，各级纪委履行对所在单位的监督职责，尤其是对所在单位党委及其主要负责人的监督职责;同时协助所在单位党委开展党风廉政建设和组织协调反腐败工作。在开展党风廉政建设和反腐败工作方面，受同级党委领导，同时也监督同级党委开展党风廉政建设和反腐败工作，即党委负主体责任，纪委负监督责任。组织人事关系理顺了，其他问题也就容易解决了。

三、健全制度，规范监督

组织人事关系的改革为纪委监督同级党委提供了必要的组织保障，但是，仅此还不够，还要有必要的制度保障。组织和制度在纪委监督工作中犹如车之两轮，鸟之双翼，共同保证着监督工作有效开展。对同级党委的监督更是如此。

各级党委及其成员是所在单位的领导机关和领导干部，其身份、地位、作用均区别于一般的党组织和党员干部，是习近平总书记多次强调的管党治党中要着重抓好的“关键少数”。因此，纪委对同级党委的监督，既具重要性，又有特殊性，有必要根据这一群体的特点制定专门的监督规范。这既能使地方各级纪委在履行对同级党委的监督职责时理直气壮，又能防止地方各级纪委的监督越权或脱轨。为此，笔者建议，根据《中国共产党章程》第四十四条第二款，各级纪委“对党员领导干部行使权力进行监督”的规定和《中国共产党党内监督条例（试行）》第三条，“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”的规定，以及党的十八届三中全会《决定》提出的，“加强对同级党委特别是常委会成员的监督”的决定，制定《中国共产党地方各级纪委监督同级党委实施细则》（以下简称《实施细则》）。

《实施细则》应针对纪委监督同级党委的特殊性而作出具体的可操作的规定，其中应特别注意在监督权力、监督内容、监督方式和监督对象等方面的特点，并在这些方面做出明确具体的规定。

就监督权力而言，纪委监督同级党委实质上是一种受限制的监督。纪委对其下各级党组织（包括党的领导班子、班子成员以及全体党员，下同）的监督为上级组织对下级组织及其党员的监督，具有充分的监督权，而纪委对同级党委的监督，则不是上级组织对下级组织的监督，甚至不是同一级别组织之间的监督。从我国目前党内体制看，纪委与党委虽然都是由同级党的代表大会选举产生，对同级党的代表大会负责，但是在行政级别上纪委比同级党委低半级，在特定领域或特定工作上纪委受同级党委领导。虽然我们现在强调强化上级纪委对下级纪委的领导，加强纪委对同级党委的监督，但是这种双重领导体制不变。在这种体制下，纪委对同级党委的监督权力必然会受到一定的限制，纪委对同级党委的监督权力必然有别于对其下各级党组织的监督权力。在这种体制下，纪委对同级党委的监督，拥有哪些权力，以及如何行使这些权力，《实施细则》要有明确具体的规定。否则，纪委监督同级党委就可能因缺乏刚性规定而陷入“柔性”监督状态。

就监督内容而言，纪委监督同级党委的重点是对决策的监督。⑤纪委对其下各级党组织的监督一般是对执行的监督，即监督其下各级党组织、各职能部门及其党员干部是否切实执行了党委的决定、决议，是否依法依规依纪履行职责，而纪委对同级党委的监督则更多的是对决策的监督，即对领导决策、制度规定、选人用人、项目建设和经费使用等重要问题的决定、决议的监督。这些决定、决议，虽然相对于上级组织的决定、决议也是执行，但是相对于下级组织的执行来讲则是决策。就某一级特定的纪委来讲，在它监督的范围内，对同级党委的监督和对其下各级党组织的监督就存在着这一相对区别。决策相对于执行而言，具有方向性、根本性，是对党的事业、人民利益、单位发展更具重大影响的权力，也是更容易以权谋私、产生腐败的权力，因此，应该成为纪委监督同级党委的重点。这是对同级党委监督区别于对其下各级党组织监督的又一重要特点，是制定《实施细则》时必须考虑到的，是在《实施细则》中必须明示的。

就监督方式而言，纪委监督同级党委必然包括参与式监督。根据“三转”要求，纪委书记、副书记或其他纪检工作人员应该从与党风廉政建设和反腐败斗争无关的一些兼职工作中抽身出来，这也就意味着纪检监督也要相应地改变方式，即要改变过去那种在参与中监督、全过程监督的监督方式。这从纪检监督的总体上讲是可行的，也是有利的，但对同级党委的监督来讲，则需要进一步探讨。从目前的体制看，纪委书记是同级党委班子成员，自然参与党委会议，参与党委决策，实际上形成了在参与中监督、全过程监督的监督方式。客观地分析，这种监督方式有利有弊。参加了，有助于过程把关，防患于未然，但也容易把监督者与决策者、执行者混为一体，这又是监督之大忌;⑥不参加，以第三者的身份开展监督，有助于纪检监督的公正性，发现问题可以理直气壮地纠正，甚至查处，但毕竟错误已经发生。正是基于这种利弊分析，所以我们在强调纪委从参与式监督中抽身出来后，同时强调职能部门自身要完善内部监督机制，以职能部门内部的“执行监督”来解决“错误已经发生”的问题。但是，对同级党委的监督主要是对决策的监督，决策一旦失误对党和人民的事业、对单位发展的影响是重大的，所以，对决策的监督有必要加强过程监督，更要强调防患于未然。根据我国目前的制度设计，纪委书记作为党委班子成员，实际上就赋予了纪委在参与中监督，加强过程监督的职责。这是纪委对同级党委的监督区别于对其下各级党组织监督的形式特点。这样，如何解决好监督者与决策者混为一体，如何发挥好纪委书记的监督作用，就值得我们认真研究了。比如，纪委书记作为党委班子成员，在重要问题决定中是作为一般的一票，还是具有否决权的一票？如果党委的决策是违法违纪的，或是错误的，纪委书记在讨论时没有提出反对意见，是否意味着监督失职？如果纪委书记提出了反对意见，党委仍以少数服从多数的形式强行通过，纪委书记是否应该向上级纪委报告？这些都需要在《实施细则》中作出明确规定。

就监督对象而言，纪委监督同级党委有必要包括非中共党员的行政一把手。在我国目前的体制下，各单位的行政一把手一般为中共党员，并为党委班子成员，把其纳入监督对象自然没有问题。但如果是非中共党员的行政一把手，是否可作为纪委的监督对象？笔者认为，可以并且应该。行政决策是党委决策在行政领域的贯彻落实，也是带有方向性、根本性的，应该成为纪委监督的重点之一，而行政领导人对行政决策负有不可推卸的责任，行政领导人既然应该接受党的领导，自然也应该接受党的监督。作为党的专门监督机关的纪委，有权力也有责任监督本单位的行政一把手。这一点，在我们目前实行纪委与监察合署办公的情况下应该不成问题。当然，对他们的监督，不能以党纪党规为标准，而要以政纪法规为标准，以同级党委和上级组织的决定、决议为标准。在具体行文上，可规定：对非中共党员的行政一把手的监督参照本规定执行，以行政监察机关的名义开展监督活动。

综上所述，加强纪委对同级党委的监督，首先要厘清纪委与党委的关系，明确纪委对同级党委监督的权力来源，保证纪委的监督职责落到实处，这是前提;其次要改革现有的组织人事制度，改变现有的组织人事关系，保证纪委的相对独立性和权威性，使纪委能够硬起腰板、板起脸来开展监督，这是关键;再次要健全相关的监督制度，保证监督的规范性和严肃性，保证纪委监督同级党委有章可循、具有刚性，这是重点。

注释：

①在这个问题上，有的同志表达得比较婉转：“对同级党委的监督没办法刚性，只能是柔性的。这就是要看方法，个人方法很重要，既要达到监督提醒的目的，又要能够团结同志。如果上级能够发一个如何监督的可操作性的文件最好。”有的同志则讲得很直白：“在目前体制下，监督同级党委有困难，甚至遇到问题都很难提醒。如果党委书记看你不顺眼，随时可以让你走人。”有的同志则干脆回避这个问题，回答是：“同级监督无思考。”

②现行党章第44条明确规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003年12月中共中央发布）第3条规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”党的十八届三中全会决定第36条强调，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。”“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用。”《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定（试行）》（2005年7月11日中央纪委常委会讨论通过）第2条指出：“纪委协助党委组织协调反腐败工作，是指纪委在同级党委的领导下，按照同级党委和上级纪委的总体部署和要求，协助同级党委研究、部署、协调、督促检查反腐败各项工作。”该规定第5条指出：“根据同级党委的要求和实际情况，研究反腐败工作的重要问题，及时向同级党委提出意见和建议。”根据上述党章和其他党内法规的规定，笔者作出党的纪检工作的两个方面职责的归纳。

③ 有的学者认为：“党章并没有明确赋予各级纪委对同级党委特别是常委会成员进行监督的权力”。（参见李景治：《加强和改进对党政“一把手”行使权力的制约监督》，《党政研究》2014年第4期）笔者认为，这种理解不对。正是在通过实行党的纪检工作双重领导体制的党的十二大上，党的十二大报告明确指出：“党的各级纪律检查委员会对中央以下的同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督，对中央委员会成员违犯党纪的行为可以向中央委员会检举。”由此可见，党章规定的纪委对“党的组织和党员”的监督是包括同级党委及其成员的。后来，从2002年11月党的十六大开始的历次党章中又加上了一句：“对党员领导干部行使权力进行监督”，在2003年12月通过的《中国共产党党内监督条例（试行）》中进一步强调，“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”这里所说的“各级领导机关和领导干部”，也应该是包括同级党委及其班子成员的。正如党的十八届三中全会《决定》所强调的，“加强对同级党委特别是常委会成员的监督”。所以，笔者认为，正是基于对同级党委及其成员监督的需要，党的十二大才通过党章规定，实行党的纪检工作双重领导体制。

④王岐山在中纪委十八届三次会议报告中指出：“纪检组长在党组中不分管其他业务工作。”中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》指出：“进一步明确纪检监察工作职责定位，强化对监管者的监督。转职能、转方式、转作风，把不该牵头或参与的协调工作交还给主管责任部门，集中精力抓好党风廉政建设和反腐败工作。”

⑤这是针对纪委对同级党委的监督与对其下各级党组织的监督的区别而言的，不排除纪委对同级党委的其他方面内容的重点监督。比如，对领导干部的遵纪守法、遵守规矩，特别是遵守政治纪律、组织纪律、生活纪律的监督，也当然是纪委对同级党委监督的重点。

⑥这样做的结果：第一，纪委本身已经参与到决策或执行中，如果该决策或执行发生问题，纪委也难以摆脱“干系”。这势必影响纪委的监督力度;第二，纪委实际上集决策、执行、监督三权于一身，自身成为了腐败的根源。这正是目前屡屡发生纪委工作人员腐败的重要原因之一。

参考文献：

〔1〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔J〕.求是，2013（22）.

〔2〕黄晓辉.党内监督工作领导体制的历史演变与新发展〔J〕.福建师范大学学报（哲学社会科学版），2014（6）.

〔3〕认真落实三个提名考察办法，打造忠诚干净担当的纪检干部队伍——专访纪律检查体制改革专项小组负责人〔N〕.光明日报，2015-04-28.

责任编辑 陈 鹃