习近平法治思想与我国基层行政执法问题研究

赵扬

[摘 要]法治作为国家大事，历来受到党和政府的高度重视。习近平关于法治的思想和论述，对党和政府的法治建设和工作有重大影响。近年来，法治建设取得重大成果的同时，仍存在一些法治问题，尤其是基层行政执法的问题。基层行政执法对于国家法治的重要性不言而喻，因而对于目前的基层行政执法存在的问题进行分析和探索是很有必要的。学习和分析习近平的法治思想和论述，并用其来探究基层行政执法中存在的问题、原因及建议，不仅有着重要的法制意义，更有着重大的社会意义。

[关键词]习近平；法治思想；基层行政执法

[中图分类号]D920.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）06 — 0007 — 02

一、习近平法治思想概述

习近平关于法治的思想和论述主要是在各次会议、调研、访谈等活动中，通过报告、发言、谈话等方式体现出来。其法治思想理念新颖、内容丰富，大概可概括为四个方面内容。

（一）树立法的权威的思想

“法有权威则治，法无权威则乱”。毫无疑问，法的权威是法律制度能够被遵守、被执行的前提。法的权威是习近平法治思想中的极重要一环，也是法治的一个前提。就如他在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中提到“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政〔1〕”，法的权威首先体现在宪法的权威上。宪法是国家的最高法，它的地位和性质就预示了它的至高性和神圣性，就必然显示它的权威性。其次，法律的权威。法律制度是我国能够持续推进法治建设和依法治国的基础，是国家治理和社会管理的保障。因此，必须维护法的权威性，任何人不得有超越宪法和法律的特权。

（二）保证法的执行的思想

“法的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”〔2〕。法律制度的执行关系到我国的法治建设和政府依法执政的实现。宪法和法律的执行，是宪法和法律得以实现其目的的手段，如果没有执行，再好的法律制度都是一纸空文。法的执行在习近平的法治思想中包括许多内容，比较繁杂，毕竟影响法的执行因素很多，譬如制度和机制体系、法治思维、法治方式等。制度和机制体系，主要是指法律执行过程的各部门、各法律法规的协调配合体系。法治思维，就是要求我们的行政人员、人民群众要牢固树立法制意识，要用法治的信念来判断是非、解决问题。法治方式，在实际中更多的体现在执法方式，执法人员应该以更加理性的方式、更加柔性的态度去处理群众的诉求。

（三）推崇法的正义的思想

习近平在中央政法工作会议提出“促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求”〔3〕，也是法治应有的内在价值。法的正义内在的包含两个方面，即法律制定的正义和法律执行的正义，即法律意义上的实体正义和程序正义。实体正义要求制定法律时，尽可能保障人民的利益，在法律制度上保证社会公平正义。程序正义，要求在执法过程中，执法主体必须严格遵照法律规定的程序和步骤进行执法活动，不得损害人民的正当利益，在自由裁量时，应为群众着想。

（四）建设法的队伍的思想

法的队伍，在此是指执法人员。法律的制定和法律的执行，必须要有人的因素才能实现。建立一支合格的法的队伍，不仅是法律的制定、执行的要求，也是中国特色社会主义法治建设的要求。习近平出席中央政法工作会议时，曾讲到“我们的政法队伍主流是好的，是一支听党指挥、服务人民、能打硬仗、不怕牺牲的队伍”〔4〕，这也是所有法律队伍应有的气质。具体而言：在制定法律、执行法律过程中，法的队伍应该坚持党的领导，应该树立法治思维，应该采用法治方式，应该维护社会和谐稳定，应该服务人民群众，应该执行和推进我国的法治建设。

二、我国基层行政执法存在的问题探析

我国的基层行政执法工作经过近些年的建设，目前取得了一定的进步，主要表现为相关法律法规不断完善、执法力量持续加强、执法方式逐渐转变、执法机制连续创新等。但在取得成果同时，我国基层行政执法工作还存在一些问题。

（一）执法队伍法治意识淡薄，执法能力不足

执法队伍，在这里就是指执行基层行政执法工作和任务的公务人员。基层行政执法人员主要的问题有：首先，法治思维淡薄化。“从思想根源上讲……落后、消极的行政思想如权力本位、官本位等思想仍在作祟，深深影响着行政活动”〔5〕。其次，执法方式暴力化。部分基层行政执法人员在行政执法过程中，没有树立服务意识，没有耐心去处理群众的诉求，一旦自己的执法受阻，便诉诸暴力。最后，行政执法利益化。基层行政执法为执法人员自身利益所牵绊，损害群众的正当利益，甚至为了利益影响最终的执法效果。

（二）法律法规不统一，执法体制机制不完善

首先，法律法规不统一。我国地方政府在地方立法执法上可以根据地方需要进行行政立法。由于各地的实际不同就导致各地方行政执法的依据不一样。而且，我国目前还没有一部完整的行政法。其次，执法部门不协调。基层行政执法部门的设置上不够合理，各自的行政执法权限划分不清晰，会导致执法效率、效果不甚理想。最后，执法监督不完善。一般而言，政府的监督体制对于基层行政执法监督力度小；社会新闻媒体、网络等新媒体监督对于基层行政执法还不够重视；基层群众法制意识和思维还有所欠缺。

（三）执法程序违法，自由裁量权滥用

基层行政执法程序的问题，主要有两个：一是程序违法现象较多。在基层行政执法的过程中，由于各地的基层行政执法程序有很大的自主性，而执法人员大多还是重实体、轻程序，就使得程序违法的现象在基层行政执法中比较常见。二是自由裁量权的滥用。自由裁量权本来是法律赋予执法人员在一些特定情况下行使权力的一定程度的自由，但一些基层行政执法人员却为了某些目的和利益滥用自由裁量权，损害执法对象的合法权益。

三、习近平法治思想视角下我国基层行政执法的改进建议

习近平法治思想内容丰富、理论新颖，对我国目前的法治建设具有积极的指导作用。基于我国基层行政执法的问题，可以从习近平的法治思想中汲取营养，得到指导。

（一）树立法的权威

1.执法人员树立法制观念

基层行政执法是有由相关的基层执法人员来实现的，必须保证基层执法人员在头脑里、在心灵中树立起法的权威。因此，一方面必须从基层执法人员的意识出发，具体而言就是要做好基层执法人员的法治意识宣传和教育工作。另一方面，就是由实践出发，就是用行动来树立法的权威。具体来讲就是要求基层行政执法人员必须遵守法律、依法执法，采取奖惩强化的手段，以行动树立法的权威。

2.基层群众树立法治意识

必须加强基层群众的法治意识建设：一方面要让其树立法的权威意识，尊崇法的权威，按照法律行事，而不屈服于个人权威；另一方面要加大法律常识宣传，采取多种形式传授基层群众维权的本领，让其摒弃不合法的维权方式，来用法律方式保护自己的合法权利。

（二）保障法的执行

1.执法者必须保证法的执行

首先，基层行政执法的公务人员在行政执法过程必须采取科学的、恰当的执法方式，以保证执法效果和效率。基于基层行政执法的复杂环境和基层群众的法治观念，需要基层行政执法人员综合考虑人民群众的利益和政府的执法要求，实事求是地选取依法、利民的恰当执法方式。其次，必须重视执法者的自由裁量权。以“要件——效果”的关联性制定裁量基准，简化基层行政执法程序，制定书面执法指南，并保证公开。〔6〕

2.执法机制必须保障法的执行

基层行政执法的一个突出缺点就是执法效率较低。出现这一问题的根源也就是上文提到过的部门权限划分不明晰，从而导致的执法重叠和执法空白。因此要明确地方政府各部门的权限，明确规定某一个行政事件到底归属那个部门处理，减少模糊性，防止推诿扯皮。要建立联动的行政执法机制，同时明确各部门各自的职责，来更好处理涉及多个部门的行政执法事件，提高效率。

（三）坚持法的正义

1.坚持立法正义

立法正义是执法正义的前提。基层人民政府及其部门在制定行政法律法规时，要坚持立法正义，就应当做到：要站在基层人民群众的的立场去制定，争取制定的法律法规在最大程度上便民、惠民、利民；要完善立法机制，保证立法工作和程序的公开性和透明性；要坚持科学立法，扩大立法的社会参与，积极听取立法专业人员的意见和建议，认真收集群众的诉求，提高基层行政立法的民主性和科学性。

2.坚持执法正义

“法律的生命力在于实施”。要保证执法正义应当从三方面入手：一是执法守法，基层行政执法人员要严格遵守现有的行政法律法规、按照法定程序执法；二是执法为民，基层行政执法人员在执法过程中，应当有为人民服务的觉悟，自觉维护人民群众的正当利益，采取柔性、理性的执法方式；三是执法监督，应当完善执法监督机制，建立“执法记录制度”，“明确操作流程”，“执行重大治安决定法制审核制度”。〔7〕同时，充分发挥社会监督，建立行政内部监督、媒体、群众、网络联动监督机制，让基层行政执法在阳光中进行。

（四）锻造法的队伍

1.提高个人素质

为了基层行政执法人员的素质提高，应进行素质建设：必须明确党的领导，必须树立法治思想，必须拥有为人民服务的觉悟。基层人民政府和政法部门应采取多种形式，对行政执法队伍进行上述教育，提高其思想政治素质。再次，“严格实行行政人员持证上岗和资格管理制度”，“推进法治专业队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”。〔8〕最后，在提高自身业务素质时，还应当注重个人道德素质修养。

2.完善管理机制

在寄希望于基层行政执法人员自身素质提高的同时，还必须做好制度、机制保证，内外结合，才能锻造出铁一样的队伍。要完善基层行政执法队伍的管理机制，就必须建立科学的竞争机制、评价机制，就必须建立起科学的奖惩制度、升降制度，就必须完善监督机制。科学的评价机制，应该根据基层执法人员的综合结果，进行评价。在此基础上鼓励基层行政执法人员竞争，通过及时的精神和物质奖励，来提高队伍活力和执法能力，并建立升降制度，使有能力进之，无能力者则退之。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本〔M〕.北京：学习出版社，人民出版社，2014：82.

〔2〕中共中央宣传部.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔M〕.北京：人民出版社.2014：15.

〔3〕坚持严格执法公正司法深化改革促进社会公平正义保障人民安居乐业〔N〕.人民日报.2014-01-09.（01）.

〔4〕习近平：扫除政法领域腐败现象 坚决清除害群之马〔EB/OL〕.人民网.http：//politics.people.com.cn/n/2014/0108/ c70731-24062891.html.2014-01-08/2014-11-25.

〔5〕.丁佳.基层行政执法失范的原因分析〔J〕.法治与社会.2010，（17）：166-167.

〔6〕宋华琳.基层行政执法裁量权研究〔Z〕.

〔7〕党的十八届四中全会《决定》学习辅导百问〔M〕.北京：学习出版社.党建读物出版社.2014：65-66.

〔8〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅助读本〔M〕.北京：人民出版社. 2014.：17-31.

〔责任编辑：谭文富〕