农户宅基地退出的价值、困境与实现路径

吕军书，史梦阳

(河南师范大学 三农法律问题研究中心，河南 新乡 453000)



农户宅基地退出的价值、困境与实现路径

吕军书，史梦阳

(河南师范大学 三农法律问题研究中心，河南 新乡 453000)

农户宅基地退出的价值：它是“土地供给侧结构改革”的具体实践。农户宅基地退出的障碍：面临着政策和法律的限制；面临着动力机制不足的障碍；面临着保障机制不足的障碍。本文以河南省“百村调查”为实证，提出了鼓励农户宅基地退出的实现路径：实施政府权力清单制度；保障农户居住权；建立补偿机制；解除农户后顾之忧；增加农户非农收入等。

供给侧结构改革；农户宅基地退出；百村调研；价值与困境；制度供给

目前，我国正处于城市化、工业化高速发展的进程中，城镇建设用地供应已成为严重“短板”，18亿亩耕地红线保护的压力也越来越大。但与此同时农村集体建设用地(尤其是宅基地)的闲置率却较高，城市建设用地紧张与农村建设用地闲置并存之状况非常显著。在供给侧结构性改革中，应当重新审视我国僵化的土地管理制度(特别是农村宅基地管理制度)，建立城乡统一的土地市场，提高土地供应量。

继2015年初中央发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》后，《深化农村改革综合性实施方案》再次要求“探索农村宅基地有偿使用和有偿退出制度”，2016年中央一号文件进一步强调要积极推进“宅基地制度改革试点工作”，这标志着新形势下我国的“新土改”工作已经全面开始，这是一场没有经验，也没有先例的宏观土地改革。不可置否，中央着力推进的农村宅基地退出旨在通过土地供给侧结构改革，提高土地供应能力，在保障国家粮食安全的同时，缓解城镇化发展中的土地供应压力。在这样的背景下，研究探索农村宅基地有偿退出的实现途径，对于丰富农户宅基地用益物权内容、缓解耕地保护与建设用地供给之间的矛盾、解决土地需求与供给错配问题，提高土地生产要素的供给效率和产出效率，为新常态背景下中国经济健康发展提供持久动力都具有重要意义。

一、农户宅基地退出的价值：土地供给侧结构改革的实践

目前，在影响经济可持续发展的供给侧要素(土地、劳动力、资本、创新等)方面，我国存在着较为严重的供给约束与供给抑制，中央2016年经济工作会议提出了“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”，这无疑是我国经济增长的真正的、最强劲动力。供给侧结构性改革有别于以往刺激需求端，而是强调制度供给、构建发展新体制，通过供给端发力破除增长困境，释放增长红利。[1]所谓“供给侧改革”，就是针对“三驾马车”于缓解经济下行压力已经失灵的现状，创新性地从供给端入手，通过优化生产力要素配置，提高供给效率和供给质量以提升竞争力，促进经济健康发展。

面对我国现行土地管理制度存在供给抑制之问题，供给侧结构性改革对于建设用地的供给同样具有重要的现实意义。目前我国“存量建设用地利用效率低，增量建设用地供应不足”的问题十分突出，[2]在供给侧结构性改革中，应当重新审视我国陈旧的土地管理制度，审慎推进农村宅基地制度的改革与创新，建立城乡统一的土地流通市场，努力提高建设用地的供应总量。

存量建设用地利用效率低的主要表现之一就是农村宅基地大量闲置或超面积使用。城镇化进程中，鉴于我国目前“无偿取得，无偿退出”的宅基地管理制度，“空心村”越来越多，宅基地荒废也越来越严重，宅基地超标准、低效率使用更是屡见不鲜。据统计数据显示，目前我国有农村集体建设用地2.4亿亩，却大约有15%被闲置，甚至有些地区高达60%。[3]我国农村居民点用地达24798万亩，人均214m2，远远超过了人均150m2的国家标准。[4]尽管我国《土地管理法》规定“农村村民宅基地面积不得超过省(自治区、直辖市)规定标准”，但这一政策屡屡被突破，一户多宅、超标准占用宅基地等问题却非常普遍。

增量建设用地供应不足的主要表现之一就是城镇化和工业化发展所需土地缺口较大。有专家依据最近出台的新型城镇化规划测算，要实现城镇化率60%的目标，全国需新增建设用地1.5亿亩。可是，实际的供应能力却只有近3000万亩，缺口很大。[5]另外，土地政策也常被国家用来作为宏观调控的工具，更是加剧了建设用地紧张的局面。例如，在2013年，为抑制房价过快上涨，中央要求地方政府加大房地产用地供应量。结果导致13.82万公顷的住宅用地供应到了全国市场，相当于2008年至2012年5年实际供应量的143%，达到历年最高水平[5]。多种因素叠加的直接后果就是建设用地紧缺，已经成为我国城镇化发展的“枷锁”。

要有效缓解城市建设用地供应矛盾，除了提高存量使用效率，那就是通过土地供给侧结构性改革，进行农村宅基地管理制度改革，建立宅基地退出机制，现实土地发展权转移，在保证18亿亩耕地不减少的同时，实现建设用地增量扩张。据统计，目前我国3.41亿亩城乡建设用地中，有2.84亿亩在农村，是城镇的5倍，[7]具有较大节约集约利用空间。研究表明，农村宅基地长期处于低效率的闲置和浪费状态，而土地供给侧结构改革可以使这些农地的粗放和闲置转变为城镇土地的集约和节约利用，也可为城镇化发展提供土地保证。同时，建设用地的利用效率不高与建设用地供不应求的矛盾也可以得到有效缓解。农户宅基地退出正是土地供给侧结构改革的具体实践。

二、农户宅基地退出的主要障碍

农户通过宅基地交易、宅基地换房、宅基地置换、宅基地回收、征地拆迁等几种形式实现宅基地有偿地退出，并按照规定标准进行宅基地复耕，实现农村建设用地减少和耕地增多，从而缓解城镇建设用地紧张的现状。但是，由于农村宅基地退出的相关法律制度及配套措施不够健全，农户宅基地的退出仍面临着诸多障碍。

(一)农村宅基地退出面临着政策和法律的限制

为了实现国家的粮食安全战略，保护18亿亩耕地红线，我国实施了最严格的耕地保护制度。一是严格控制耕地转为建设用地。《中华人民共和国土地管理法》第31条、43条都明确规定“严禁耕地转为非耕地”，任何单位和个人进行建设需要土地，必须“依法申请”。农户宅基地退出并复垦为耕地后，再根据国家有关城乡建设用地“增减挂钩”政策，置换到城郊用于工业化与城镇化建设，这明显是与《土地管理法》保护耕地的相关规定相悖。若废止了城乡建设用地“增减挂钩”政策，那么地方政府就丧失了引导鼓励农户退出宅基地的积极性，农村建设用地使用效率低下之状况也就得不到有效改善；二是限制农村宅基地的流转。由于现行农村宅基地“使用主体的身份性、权能的限制性、取得和使用的无偿性”的产权特征，我国《宪法》《土地管理法》《物权法》等法律法规都是限制农村宅基地流转的。在宅基地买卖方面，国家法律政策都规定“严禁农户向集体经济组织成员(尤其是城镇居民)出售住房”，为了强化农村宅基地的保障属性，《物权法》还限制农户宅基地抵押、担保。这样就使得农户宅基地通过交易、抵押等方式退出几乎变得不可能，导致农户宅基地退出方式单调。

(二)农村宅基地退出面临着动力机制不足的障碍

由于农村宅基地所具有“无偿取得”的特征，使得退出机制不足，直接引发农村宅基地“只进不出”现象泛滥。[8]一是现行农户宅基管理制度缺乏退出机制。目前，农村宅基地管理主要是由《土地管理法》规范，关于宅基地收回方面却没有明确规定，对于农户自愿腾退宅基地者，集体应当给予鼓励和奖励。但是该法并没有具体规定宅基地的收回程序、补偿标准等实质问题，作为保护私有财产权的《物权法》也对这些问题选择了回避，农户自然也就丧失了退出宅基地的动因；二是农户宅基地权能残缺。我国《物权法》152条规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”，却没有规定宅基地使用权人拥有“收益”的权利。这样，当农户宅基地面临退出补偿时，其宅基地的价值基本得不到体现，无论是实物补偿，抑或货币补偿也只是宅基地上面所建房屋的价值补偿，其补偿价格严重背离了市场。在宅基地退出补偿较低的情况下，作为“理性经济人”的农户只有“用脚投票”。

(三)农村宅基地退出面临着保障机制不足的障碍

近年来，我国城镇化进程不断加快，农村人口在逐渐减少。从国家统计局提供的统计数据可以看出，自2002年至今，我国的城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度在提高，2015年城镇化率已经达到了54.77%。[9]与此相伴的是，我国农村住房空置率的大幅上升。据中国社科院发布的《农村经济绿皮书》显示，农村居民的住房空置率已经高达30%左右，[10](P112)造成资源大量闲置和浪费。这两组数据对比表明：农民两栖占地状况严重(即农民进城就业或城镇居住之后，在农村的宅基地和住房仍未放弃)。造成这种状况的主要原因就是农户不能和城镇居民同样均等享受到社会保障。面对城镇房价高涨、社会保障缺失和城镇户口准入限制，即便到城镇就业和居住的农民也很难做到“安居乐业”。假如一旦遇到诸如2008年金融危机时的“返乡潮”，农民工将无家可归，政府也没能力为他们提供保障性住房。事实证明，作为保障性物权的宅基地，其居住功能不可小视。

三、农户宅基地退出“百村调查”样本分析

本文研究背景和材料主要源于作者主持的国家社科基金年度项目《我国农村宅基地退出与补偿的法律机制研究》课题组的河南“百村调查”。作者近期组织调查组在全国农村改革试验区——新乡市*2012年河南省新乡市被国务院授予“全国农村改革试验区”，国务院要求其在重点领域和关键环节取得重大突破，并建立形成一套规范化制度。这次改革试验的主要内容之一就是“探索粮食安全、耕地保护与土地集约节约利用有效途径”，新乡市政府已经会同土地部门、专家学者等多次进行了调研，并对改革的路径和方案进行了研讨和论证，有些已经付诸实践。把新乡地区作为重点调查样本，对于了解农民宅基地自愿有偿退出的意愿及利益诉求具有一定的代表性和典型性。进行重点调研的同时，利用学校部分本科生、研究生寒假返乡之机，采取多阶段重点调查与随机抽样调查相结合的方式，在河南省18个地市100多个乡村、1000多家农户进行了“农户宅基地利用状况、退出意愿及利益诉求”调查活动，对农户宅基地的占有及利用、退出意愿、补偿诉求、影响因素等问题进行了问卷调查和入户访谈。

关于100多个样本村的选择，我们兼顾了城郊村和远郊村、经济发达村和落后村、纯农区和农副业兼营村等因素。至于1000多家样本农户的选择，我们在随机入户访问的同时，也兼顾到了户主年龄、家庭收入来源、户主文化程度、是否参加社保等因素，先向其发放设计好的调查问卷，并围绕调查主题进行访谈，答疑解惑。相关调查先后发放问卷1300份，收回问卷1240份。其中，无效问卷120份，有效问卷1120份，有效率约为86.2%。具体调查情况及数据如下。

(一)关于农户宅基地的利用状况

对于农户宅基地使用面积，按照国家相关政策法律，不同的省(市、自治区、直辖市)都有不相同的规定。具体到河南省，其《河南省实施〈土地法〉办法》第51条就明确规定了本省农户宅基地使用面积的标准。*《河南省实施〈土地法〉办法》第51条：农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积按下列标准执行：城镇郊区和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地区，每户用地不得超过一百三十四平方米；人均耕地六百六十七平方米以上的平原地区，每户用地不得超过一百六十七平方米。可是，目前违规使用现象比较严重。

我国农村宅基地管理制度明确规定“一户只能拥有一处宅基地”。但现实却是农户“一户多宅”现象比较普遍，占被调查农户的58.7%。另外，农户的宅基地使用面积超过河南省规定要求的也是占到了被调查农户的76.3%，近郊农村的情况还好一些，远郊农村有不少农户宅基地面积甚至超过了1亩。

由于农村缺乏建设规划，新建住宅不断向村庄外围和道路两侧扩展，甚至搬迁新居后老房也不拆，形成了原有宅基地的荒废，“空心村”现象严重。调查中，宅基地全部使用的农户只占被调查农户的30.8%，有近70%农户的宅基地处于部分使用或完全闲置状态。其中，由于年轻人经常外出打工，或者主要在城镇居住，其宅基地的使用效率尤其差，有些甚至成了“鼠窝”。

(二)关于农户宅基地退出的意愿

“一户多宅”、超面积占用只是农户宅基地退出变得可能，而合理的腾退补偿才是农户退出宅基地的直接动因。但是否愿意退出宅基地，作为“小农经济人”的农户自然会审慎决断。

调研中，我们重点对一户多宅、常年进城打工、搬进新型农村社区者进行了访谈，其中58.7的被访农户表示只要补偿合理，愿意退出多余、或者闲置的宅基地。还有不少被访农户选择了“视情况”，主要是指视宅基地补偿多少、补偿是否合理而决定是否意愿退出。这说明宅基地退出对于增加农户财产性收入非常重要，同时也说明决定农户是否愿意退出宅基地的关键是合理的补偿，维持现有的居住标准和生活水平。

农户为什么不愿意退出宅基地呢？对于这个问题，我们设定了多个理由，其中有57.3%的被访农户回答“没有经济能力到城镇(或新农村社区)购置新房”。究其原因，是农户收入较低和城镇房价奇高所致。面对高涨的城镇房价，不少城镇居民也只有“望房兴叹”，何谈动员农户主动退出宅基地进城购房居住呢！所以，即使农民工的农房成为空置“鼠窝”也是不愿意退出。

(三)农户宅基地退出的补偿意愿

农户宅基地及房屋是农民的一项比较大的“资产”，它对于实现“居者有其屋”有着重要的保障作用。农户宅基地能否按照顶层设计的路径顺利退出，关键在于补偿标准是否合理，补偿方式是否得当。

目前，城乡居民房屋拆迁通行的补偿方式主要有“货币补偿”和“安置补偿”两种。在问到“您希望以何种方式获得补偿”时，有49.3%的被访农户希望是两种方式结合使用。即在安置住房的同时，适当给些现金补助。现在的商品房大都是“毛坯房”，必须进行投资装修才能居住。排在第二位的选项则是“安置补偿”，说明农户对于日益上涨的房价心中无数，还是“以物易物”比较踏实。

现实中，货币补偿操作简便，效率较高。可是，按照什么标准进行货币补偿则是关键。在被访问的农户中，有42.9%的农户希望能够“以高于商品性住房的价格”进行补偿，这样可以不至于降低，甚至维持现在生活水平。对于“安置补偿”，因为安置房的位置、面积、楼层、置换比例等问题使得安置补偿变得比较复杂，矛盾较多。在被访问农户中，希望按照1∶1.5甚至更高的比较进行安置置换者达32.8%，这说明农户想在未来的土地增值收益中享有更多的红利。

(四)影响农户宅基地退出的因素调查

现行政策因素下，宅基地退出是农户的自由选择，农户会用市场经济的法则权衡取舍自己的行为。准确了解和掌握影响农户宅基地退出的因素，并进行具有针对性的施政，是推动农户宅基地退出的关键。

2.企业政工队伍建设不到位。政工人员队伍的建设是做好员工思想政治工作的关键，但由于企业的不重视，许多企业政工队伍建设不完善，政工人员结构不合理，素质跟不上时代的发展是主要问题，许多政工人员在思维方式、教育思想等方面还比较落后，这就制约了思想政治工作效果的实现。例如当前许多企业的政工人员知识老化，教育思想和教育方式过于死板，缺乏心理、社会等多方面的综合教育。

农户宅基地退出是宅基地流转的一种特殊形式。被调查农户多数希望(80.3%)国家能够开禁宅基地流转政策，对于国家最近进行的宅基地(房产)可以作为担保物进行信贷的政策持肯定态度，*2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出：在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。2015年8月24日国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔2015〕45号)，标志着农民住房财产权抵押贷款试点工作正式启动。认为这可以一定程度上满足家庭生活和生产对资金的需求，并且希望自己多余的宅基地能够有条件退出，为家庭创业提供资本支持。当然也有14.3%的农户对国家放开宅基地流转政策持谨慎态度，担心有背景的人通过宅基地流转而权力寻租。

在对愿意退出宅基地的农户进行访谈时，我们发现有些因素会直接或间接地影响到农户宅基地退出的意愿和积极性。归纳起来主要有：农户宅基地的区位、户主的年龄、户主受教育的程度、农户是否有社会保险、家庭收入主要来源、房屋利用状况等。调研表明，远郊农户(56.3%)、青年户主(70%)、参保农户(57%)、非农收入农户(62.7%)、宅基地闲置农户(73.4%)的宅基地退出积极性比较高，意愿比较强。

通过以上调研数据分析，可以得出简短结论：第一，农户宅基地超面积占用与闲置浪费情况严重；第二，农户经济收入水平是影响农户宅基地退出的主要因素；第三，安置补偿与货币补偿相结合是农户宅基地退出获得补偿的主要意愿；第四，远郊农户、青年户主、参保农户、非农收入农户、宅基地闲置农户等因素与农户宅基地退出的积极性呈正相关。

四、农户宅基地退出的实现路径

前面分析，宅基地退出既面临着诸多障碍，也面临着重大风险。作者认为，土地供给侧结构性改革背景下，政府应当谨慎推进。

(一)实施政府权力清单制度

城乡建设用地“增减挂钩”模式下，农村宅基地退出是地方政府增加城镇建设用地供给量的重要来源，更是增加财政收入的重要支撑。[11]那么，地方政府通过行政手段强行推行拆村并居也就不足为奇了。政府往往打着“新农村建设”的旗号大肆进行“强拆”“血拆”，其实政府“土地财政”的动机才是本质。政府、集体和农户在宅基地处置及利益分配的博弈中，农户则处于弱势一方，其用益物权经常被侵害，给农村社会发展埋下了诸多隐患。因此必须制定实施政府宅基地管理的权力清单制度，厘清政府与市场的职责，规范政府公权力，管好政府这只“看得见的手”，发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分尊重农民宅基地的主体地位，置农村宅基地退出和补偿于阳光之下，保障农民土地权利。

“安居乐业”，居住权是人权的重要内容。目前城乡居民收入差距已经到了历史最严重的境地，面对日益高涨的城镇房价，刚刚解决了温饱问题不久的农村居民要想改善居住条件，进城(社区)生活简直就是奢望。只有在国家农村宅基地制度改革创新的大背景下，采取“精准”战略，一地一策，适时推行农村宅基地自愿有偿退出制度。绝不能超越现实条件去鼓励(强制)农民退出宅基地而“被上楼”，否则，将会使农民因此而返贫，甚至会造成农民无家可归，影响社会的和谐和稳定。

(三)建立科学补偿机制

作为“理性经济人”的农户，合理科学的补偿是其顺畅退出宅基地的关键。只有用市场准则去引导，用价格杠杆去撬动才能达到农户宅基地退出之目的。在进行农户“货币补偿”时，其补偿价格要与当地商品房房价挂钩；在进行“安置补偿”时，其安置面积不能小于原农户住房面积。在有条件的地方，要尽量把“安置补偿”和“货币补偿”结合起来配套使用。总之，农户退出宅基地后，不能因此而降低原来的生活和居住标准。

(四)解除农户后顾之忧

由于现阶段我国农村的社会保障制度还远未完善，我国的农地物权制度(土地承包经营权和宅基地使用权)兼具有社会保障属性[12]。因此农户对于自己退出宅基地后的生存问题更是要未雨绸缪，包括生活成本问题、土地耕作问题、养老问题等。因此，必须以劳动力转移增加农户收入，以土地流转促进三权分置，以全方位社会保障实现老有所养。

(五)增加农户非农收入

农业收入仍是多数农村家庭的主要经济来源，这也是农户自愿退出宅基地“进城”“上楼”的制约因素。目前来看，农户承包地流转进城务工、集体建设用地入市、农户宅基地市场化是增加农民收入最有效、最直接的捷径。只有当财产性收入成为农户收入的主流，那么农民富裕、乡村文明才真正有希望成为现实，《深化农村改革综合性实施方案》中所设计的“农户宅基地退出机制”的形成才会成为可能。

[1]冯俏彬.供给侧改革：核心是制度创新与制度供给[N].中国经济时报，2016-03-18.

[2]郑淯心.农村宅基地退出机制试点工作悄然推开两年半完成[N].经济观察报，2015-1-31.[3]范必.提高土地供应能力[N].21世纪经济报道，2016-01-28.

[4]徐绍史.落实节约优先战略加强资源节约和管理[N].中国国土资源报，2010-12-07.

[5]唐健.“供给侧改革”，土地政策已发力[N].中国国土资源报，2015-12-04.

[7]刘德炳,姚冬琴.让农民捧上金饭碗[J].中国经济周刊,2013,(45).

[8]吕军书，贾娟.提高我国农村宅基地使用效率的途径分析[J].求实,2012,(2).

[9]国家统计局：2014年中国城镇化率达到54.77%[N].http://politics.people.com.cn/n/2015/0120/c70731-26417968.html

[10]楚德江.农地承包权与宅基地使用权退出机制创新研究[M].北京：中国出版集团，2015.[11]姜和忠.统筹城乡建设用地中的农民土地权益保障——以浙江省宁波市为例[J].宁波大学学报(人文科学版),2010,(5).

[12]吕军书.论社会保障性物权立法的价值取向及改革走向[J].理论与改革，2015,(5).

〔责任编辑：左安嵩〕

The Value, Dilemma and Realization Path of Farmers’ Homestead Exit

LV Jun-shu, SHI Meng-yang

(Research Center of Legal Issues of Agriculture, Farmers, and Rural Areas, Henan Normal University, Xinxiang 453000, Henan, China)

The farmers’ homestead exit is the concrete practice of the reform of the land supply side structure. However, there are some barriers to it, such as the limitation of policy and law, lack of impetus mechanism, and insufficient security mechanism. Based on the empirical “100 Villages Survey” in Henan Province, we propose the following path to encourage the exit of farmers’ homestead: the implementation of the list of government power system; the protection of farmers’ right of habitation; the establishment of compensation mechanism; the relief of farmers’ worries; and the increase of famers’ non-agricultural income.

supply side structure reform; farmers’ homestead exit; village survey; value and difficulty; system supply

国家社科基金年度项目(15BFX108);河南省法学研究课题2016年度研究课题(HNLS2016A36)

吕军书(1963— )，男，河南新乡人，河南师范大学法学院教授、硕士生导师，主要从事“三农”经济发展与法制建设研究; 史梦阳(1990— )，男，河南驻马店人，河南师范大学法学院研究生，主要从事经济法研究。

C912.82

A

1006-723X(2016)12-0045-05