公共物品有效供给的PPP模式研究

朱俊奇，费保升

(安徽理工大学 人文社会科学学院，安徽 淮南　232001)



公共物品有效供给的PPP模式研究

朱俊奇，费保升

(安徽理工大学 人文社会科学学院，安徽 淮南232001)

在提倡供给侧改革的今天，如何处理好政府和市场的关系，实现公共物品有效供给，提高公共服务共建能力和共享水平成为当下政府关注的焦点之一。公共基础设施建设和公用事业发展的PPP模式，对提高我国公共物品供给效率与效力具有非常重要的意义。考虑PPP模式的适用情景，政府有必要在PPP模式驱动设计方面综合考虑准入机制、奖惩机制、融资机制、价格机制、风险机制等多种因素，保证公共物品的供给效率和分配公平。

公共物品；供给侧改革；PPP模式

党的十八届五中全会指出，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力，增加公共服务供给，提高公共服务共建能力和共享水平。这为私营部门进入公共物品领域提供了更大的空间，也为加快中国民营资本投资结构进一步转变提供了契机。在这样的背景下，借鉴西方国家用于公共基础设施建设和公用事业发展而兴盛起来的PPP模式，对提高我国公共物品供给效率与效力具有非常重要的意义。

一　概念辨析

1.公共物品及其供给困境。

公共物品(Public Goods)是指那些私人无力提供或者不愿意提供，在消费时具有非排他性、每个人又都需要的产品或服务。[1]340尽管政府基于成本利益分析(Cost-Benefit Analysis)确定了其应该在公共物品供给中的地位，但是现实中这样的分析是很困难的，政府不可能通过简单的直接询问方式而轻易决定提供哪些公共物品以及提供多少。其背后隐藏的逻辑是，那些需要这个公共物品的人有夸大他们所得利益的激励，而那些因此受损害的人则有夸大其成本的激励。因此，有效率地提供公共物品比提供私人物品更困难。私人物品进入市场，通过收费来显示其价值，即价格，我们可以很清楚地知道未来究竟还需要配置多少资源来生产这类物品，相反，公共物品“有价无市”，无法提供任何价格信号。从时间过程来看，当市场信号显示什么物品更有价值时，资源的配置才能更有效率。如果不能确定提供多少公共物品是合适的，或者说无法确定均衡，那么“公地悲剧(Tragedy of the Commons)”就无可避免。一个很简单的逻辑，“一件事物为越多的人共有，人们对他的关心就会越少。人们最关心的是自己的事物，对公共事物则很少顾及。或者说，对于公共的一切，他们至多只关心其中与个人利益相关的事物。即使没有其他的原因，若是人们认为某一事物已有他人来管理，便会更多地倾向于忽略这一事物”。[2]101虽然私营部门可以利用市场信号充分配置公共资源，但是它却不愿或无力提供公共物品，而政府虽然不能确保有效率地提供公共物品，但它具有提供公共物品的规模优势。为实现两者的优势互补，公共物品供给的PPP模式应运而生。

2.PPP模式释义。

PPP(Public-Private Partnerships)，也即公私伙伴关系，抑或称之为公私合伙制、公私合作制或公私协力关系。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营部门签订长期协议，授权私方代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。截至目前，PPP尚没有准确统一的定义，而是“因地制宜”。正如德国学者Ivorber Portz认为，“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎毫无意义，它没有固定的定义，并且也很难考证其词源，PPP的确切含义要根据不同案例来确定”。[3]78-82欧盟委员会认为，PPP是指公私部门之间的一种合作模式，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共产品和服务；[4]美国PPP国家委员会认为，PPP是介乎外包和私有化之间并结合二者特点的一种公共产品供给方式，它充分利用私人资源进行设计、加工、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求；[5]联合国培训研究院认为，PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是为了解决当地或区域内的某些复杂问题。[6]

一般而言，PPP模式有广义和狭义之分。广义的PPP模式是指公共部门和私人部门通过签订项目融资协议共同提供公共产品和服务的合作过程，狭义上则指政府在公用事业建设上引入社会资本，公私合作，共同设计，共同建设，共担风险，共享收益的公共服务融资模式的总称。不管如何界定PPP模式，PPP模式都是公私双方为追求双赢而达成的一种长期合同安排形式。[7]343-362在该模式下，私营部门不仅是公共部门的有益补充，而且因其与公共部门的合作关系使其有能力更好地承担项目设计、开发、融资、建设、运营以及维护等公共服务，同时自担风险。因此，PPP模式通过在公共物品供给项目中引入社会资本、多元投资、公私合作，能够实现公共物品的供求平衡，即有效供给。

二　PPP模式适用的情境分析

虽然PPP模式在实现公共物品的有效供给中具有很大的优势，但Eduardo和Engel等人发现，由于私人资金的获得成本高于公共资金的获得成本，所以由私人资金支持的公共服务的成本自然高于由政府公债提供资金支持的成本。[8]40-69可见，PPP模式也有其局限性，其成功运行必须一定的情景支撑，具体包括以下几个方面：

1.专门的法律或规范。

清晰、完整、明确的法律法规是PPP模式有效运行的重要保证。PPP模式既不同于传统的政府采购模式，也不同于完全私有化即公共产品和服务完全交由私人部门来给付，它是独立于公共部门和私人部门之外的第三条道路，是政府和私营部门之间达成的一种长期的合作契约模式，必然符合两方利益。因此，面对日益复杂的市场环境，需要明确的法律规范协调公私双方的利益矛盾。如果私人部门无法预期政府行为及相关政策，当自身利益无法得到法律保护时，它必然下调回报预期，进而减少投入，最终影响其参与PPP项目合作的积极性和持久力。[9]19-25这就相当于“产权”无法得到界定，长此以往，私人部门必然远离公共领域。当然，专门的法律规范，不一定仅仅是指单独的成文法律。PPP模式肇始于英国，但是英国政府并没有制定专门的PPP法律，而是以契约文本的方式确立PPP契约的基本内容和效力。

2.专业的机构。

众所周知，PPP模式是政府与私营企业为求双赢而形成的合作方式，政府以实现公共利益为己任，私营企业则是以追求自身利益最大化为目标，政府不可能抛弃公共利益而去实现私人利益，私营部门也不会以公共利益为最高追求。不管由哪一方来负责合作项目的运行，都不能保证公平，所以PPP模式的推进需要长时间评估和复杂的合同谈判，以实现合理的风险分担和有效监管来防微杜渐。[10]59-62这一切决定了PPP模式必须要有一个独立的专门机构来负责提供专业的知识和专门的人才，以提高整个项目生命周期的效率，确保公平公正。

3.诚信的基石。

“诚信者，天下之结也。”PPP模式是公私双方进行合作的契约合同安排，如果私营部门一方违约，那么政府公共部门可以凭借其天然的合法性优势追究私方责任。但如果反过来呢？私方能追究到公方吗？这个问题如果不解决，政府必然陷入“塔西佗陷阱(Tacitus Trap)”，失去公信力，如此一来，私营部门就会慎入甚至远离公共产品和公共服务领域。实际上，政府与私人部门之间也正如人与人之间一样，“人之所助者，信也”，诚信也是相互作用的，私人一方不能抛开质量和服务水平进行恶性价格竞争，政府部门一方也不能利用管理者的身份获取强势谈判地位。[10]59-62“合则两利，分则两害”，公私双方精诚合作，互帮互助，不仅有利于节约成本，而且有利于项目的顺利进行和双方的共同利益，更重要的是，“以实待人，非惟益人，益己尤人”，双方的各自利益都能得到满足。

三　驱动程序：PPP模式如何实现公共物品有效供给

虽然PPP模式理论上可以将政府和私人部门有效结合在一起，通过一种长期的契约安排实现公共物品的有效供给，达到双方的互利共赢，但PPP模式中的政府与私人部门的关系终究还是一种委托代理关系，不可避免地会产生“逆向选择”和“道德风险”问题。在利用PPP模式提供公共物品的实践过程中，“逆向选择”问题是指，招标阶段不合格的企业通过隐瞒真实信息，伪装成实力足够的竞标者而获得项目的特许经营权。“道德风险”问题主要包括质量和价格两个方面，质量方面的道德风险是指私营企业利用信息不对称，偷工减料或虚报产品质量。价格方面的道德风险则是指私营企业利用信息不对称，虚报成本获得超额利润。[11]113-115因此，如何设计相应的激励机制应对“逆向选择”和“道德风险”问题成为PPP模式下的公共物品有效供给的关键。

1.准入机制。

所谓准入机制，是一项限制性手段。众所周知，为了搞活PPP模式，政府需要进一步放宽私营部门进入公共产品和公共服务领域的准入限制，改善私营部门的市场准入环境，放宽私营企业投融资领域、登记事项、前置审批等市场准入领域的限制，甚至出台优惠的特许权支持政策。[12]28-30这些都没有错，但是不能排除某些不合格的企业采取一些机会主义手段，伪装成合格的经营者参与竞标，利用自身的信息优势，误导政府做出错误的决策，引发劣者驱逐优者的“逆向选择”问题。所以，政府应该这样设计合理的准入条件：合格经营者参与项目的期望效用大于其不参与的保留效用，不合格经营者伪装成合格经营者的期望收益小于其不伪装的期望收益。另外，既是信息不对称引发的问题，政府应该将PPP项目的相关信息及时公示和披露，为各个竞争主体营造一个公平竞争的信息环境。

2.奖惩机制。

经济学原理告诉我们：人们会对激励做出反应。而奖励和惩罚无疑是最为直接有效的激励手段。在PPP项目实施过程中，如果遇到不合格的企业虚报信息，就加大处罚力度，当然这涉及到法律体系的构建。“以刑去刑，虽重刑可也”，让不合格企业感受到“切肤之痛”，就不会“以身试法”了。此外，如果私营部门交付的公共物品达到或者超过最初的合同标准，则可以获得一定比例的奖励。相反，如果低于合同标准，政府将对其进行惩罚，削减支付额，甚至终止该项目，由政府亲自接管或者进行再招标。[10]59-62不管哪一种情形，只要涉及私营部门利润最大化的目标，它就有完全的主动性或激励去修正偏离目标的行为。

3.融资机制。

PPP模式也是一种公私双方就具体项目的融资概念，它引入社会资本，公私合作。假想PPP模式中的公私部门这样合作：政府公共部门提供全额资本，私人部门承建完成后交付政府，之后公共项目的运营是否顺利或盈利，跟私人部门没有直接关系。这种情况下，道德风险最易滋生，比方说质量方面的道德风险，私人部门完全可以偷工减料，因为最终债务偿还是由政府而不是私人部门本身。

显然，上述合作方式根本不牢固。但是这个融资如何设置呢？一些学者认为，可以由各利益相关方联合起来组成一个联合体或特殊目的公司(SUV)，要求各方持一定比例的股份，并通过一定方式融资。这样一来，在特许经营期间，公共物品的收入就与私营部门的收益相挂钩，而公共物品的质量直接与其运营收入相挂钩，某种程度上，这也是一种利益分配机制，以至于私营部门从一开始就关注合作项目在整个生命周期的运营效果，一旦发现偏差，及时修正，从而保证公共物品的有效供给。

4.价格机制。

为什么讨论价格？如果是私人物品，它的价格就可由市场来均衡，不需要或不能由人为规定，因为那样最有效率。但是公共物品不同，通过PPP模式提供公共物品所要实现的是公平和效率的双重收益。私营部门有虚报价格的激励，存在价格方面的道德风险，所以需要政府来管制，由政府定价，但要保证私人部门的正当利益，重视生产经营企业的投资效益，使其获得合理的投资回报率，如此私人部门才有激励去做好项目。此外，政府也要考虑社会大众的消费能力，保护消费者利益。正如查勇和梁云凤所认为，对公共物品价格进行管制，需要满足三个目标：改善社会分配、提高企业生产率、维护企业发展潜力。[9]19-25但是，定价并不是一成不变的，而是一种动态的价格机制，根据市场情况实时调整，否则仍达不到公共物品有效供给的目标。

5.风险机制。

Garvin和Bosso这样定义PPP：公共部门和私营部门为求双赢而达成的一种长期合同安排，但是项目最终由私人部门运营并且自担风险。[7]343-362这里的“风险自担”是指私人部门承担与之行使职能相对应的风险，而非承担所有风险，否则它将因风险压力而不愿参与项目合作。同理，风险也不能全部转移政府身上，不然政府何必找私人合作呢？不就为了分担风险吗？任何单独一方承担项目风险，都不利于项目成功实施。而且风险也不能过多地集中于某一方，否则风险一旦发生，过多承担风险的一方因无力承担风险，而造成整个项目失败。[10]59-62所以如何设计风险分担机制是个亟待思考的问题。

风险分担要实现“多方协作共赢”，PPP项目旨在通过风险分担实现物有所值(Value for Money)，其成功的关键是公平合理地在项目各参与主体之间分摊项目风险，合理的风险分摊是政府与私人部门成功签订合同的一个必要条件。[13]PPP模式下，政府承担公共物品供给责任，保障公共利益，同时制定合理风险分担机制，既要避免私人部门因风险软约束而造成公共物品生产经营的低效率，又要保障其一定的盈利能力，提高其参与公共项目的积极性。总的来说，合理的风险转移应当遵循“四挂钩”：风险与能力挂钩、风险与控制力挂钩、风险与报酬挂钩以及风险与损失挂钩。

公共物品作为公共性质的存在，它决定了公共物品的所有权属于国家，公共利益乃是PPP模式运行的最高利益考量。对于公共产品和公共服务领域而言，发挥市场在资源配置中的作用，其实质是利用多元投资向社会提供更多的公共物品，克服公共领域因缺乏竞争机制或自然垄断而形成的低效率问题。[14]75-83在私有化语境中，私人主体只会关注自己通过开发或提供公共物品而获得的利益，它不会考虑公共利益。所以，PPP模式必须服从公共利益的安排，政府保留在协议安排方面起实质性作用的角色和在项目上发挥控制和监督作用。尽管由于机会主义的存在，利己主体选择自己的占优策略，可能致于合作的双方陷入“囚徒困境(Prisoner’s Dilemma)”，但在多次重复博弈中，政府和私营部门能够达成合作均衡，从而实现公共物品的有效供给。然而，对于一个公众急需的公共物品而言，有多少时间经得起双方重复博弈呢？因此，在整个PPP模式运行周期中，PPP运行在保证供给效率的同时，也要“在实质上和程序上都要符合公共利益”，符合公平正义的价值观。[15]48

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Class No.:F062.6Document Mark：A

(责任编辑：宋瑞斌)

PPP Model of Effective Supply of Public Goods

Zhu Junqi，Fei Baosheng

(School of Humanities and Social Science, Anhui University of Science and Technology, Huainan, Anhui 232001，China)

Under the background of reform of the supply side, how to deal with the relationship between government and the market, and to increase effective supply of public goods and sharing the public service has become one of the focus of government’s attention. The PPP model of public infrastructure construction and the development of public utility is an important and effective way. Given the application of PPP model, government should consider the problems , such as the access , the incentive and financing mechanism, the pricing and risk mechanism of the PPP model in order to ensure the efficiency and fair distribution of public goods supply.

public goods; reform of the supply side; PPP model

朱俊奇，讲师，安徽理工大学人文社会科学学院。研究方向：公共管理。

2015年度安徽省哲学社会科学规划项目(AHSKQ2015D47)阶段性成果和安徽理工大学中青年学术骨干计划阶段性成果。

1672-6758(2016)10-0058-4

F062.6

A

费保升，学生，安徽理工大学政治学与行政学专业。