海宁要素改革：去产能的制度供给

安蔚

海宁要素配置改革完成了一次高明的、巧妙的制度供给，这座小城堪称供给侧结构性改革的“先试者”。

“海宁不产牛，却是皮革之城，因此即使我们的资源禀赋不丰富，也要发挥人的创造力，进行要素市场化配置综合配套改革。”浙江省海宁市发展和改革局副局长许明华十分坚定的告诉《决策》。在海宁，许明华被称为要素市场化配置改革的“设计师”，他口中的这场改革，正在引发层层涟漪。

要素配置改革被称为“经济源头改革”，自2013年9月浙江省政府正式批复海宁市开展要素改革试点以来，两年多时间里，带来诸多红利，得到浙江决策层的充分肯定，目前已在浙江近30个经济发达县市全面推广。一时之间，各地前往海宁“取经”的队伍络绎不绝。

众所周知，中国的产能过剩背后是被扭曲的要素配置，因此不得不说，海宁的要素配置改革完成了一次高明的、巧妙的制度供给，而这座小城也堪称供给侧结构性改革的“先试者”。海宁正在做的，恰恰是将来其他地区将要做的。

难以为继的倒逼

海宁，作为浙江北部的一个江南小城，面积约700平方公里，土地成为发展的制约因素。“2012年，海宁市的土地开发强度已经达到28%，而发达国家还不到20%”，许明华在谈到海宁的发展时说，“我们土地资源太紧张了”。

与土地资源缺乏相对应的是能源的利用。据海宁市发改局统计，海宁近十年GDP增长了一倍左右，然而用能、排污等也增加了近一倍，经济发展速度与环境、能源的耗费相近，这对海宁市的经济发展方式提出了疑问。

“海宁市整个经济总量在嘉兴一直是第一，总量很大，但是单位产出又处在中游，土地、能源、环境资源等利用十分粗放。”许明华告诉《决策》。

土地以及各种要素资源大部分都集中在传统企业，在初次分配时，一些企业拿到了大量的土地、排污权等，然而由于经营不善等各种原因，企业拿到资源之后，却未能有效使用，有的甚至通过土地转租、收取租金的方式獲取利益，有的企业干脆将土地闲置，成为一个个僵尸企业。“这是资源和要素的严重浪费，”许明华认为前期发展时，由于各类要素成本低廉，从而导致资源的低效使用。

从发展时机来看，海宁目前的发展对要素资源的需求激增，土地、资金、能源、环境容量和水电等要素资源的制约也越来越突出。由于僵尸企业和产能落后企业占据大量要素资源，如何将要素资源从低效利用中“挤”出来，如何通过制度设计倒逼企业转型升级，开始提上海宁决策层的议事日程。

“这就像我们刚开始读书的时候，只要认字就可以了，但发展到一定阶段，光认字已经不行了，需要更高层次的发展，要读大学，做一个对社会真正有贡献的人，这就要更多的学习资源”，许明华打了一个形象的比喻说，“这倒逼着我们要进行改革”。

2011年，海宁市提出十大倒逼机制，以“亩产论英雄”为理念，着力解决资源的低效使用，促使企业主体充分使用好拥有的资源，新进的市场主体和新建项目要承诺一定的投资强度和预计产出，通过倒逼激励的方式，提高资源要素的利用效率。

“十大倒逼机制实际上是一种行政权力的发挥和使用，现在看来，太小儿科了”，许明华谈论起改革中的探索，他认为这个机制并没有从根本上建立有效的机制去倒逼和激励企业，“虽然这个机制产生了一定成效，但总的来说，却远远不能满足需求，因为作为一个县级市，很多权限根本不在自己手里。”

结果虽然差强人意，但是十大倒逼机制却为后来要素市场化配置综合配套改革积累了坚实的基础。针对改革的方向、着力点，以及如何高效使用资源，对改革中可能会碰到的各个方面的困难和问题，海宁做了大量调研，仅仅对需要解决的问题，就罗列了30多个，并在探索中找到解决的办法。

为争取到全省试点，许明华和同事们熬了很多个夜。有个夜晚让许明华记忆犹新，在向《决策》回忆时，他言语间颇为激动。“第二天就要向省领导汇报，但还有几个关键问题没理清，于是我们加班到深夜进行头脑风暴，突然间就来了灵感，思路就理清了。”就这样，要素改革的政策框架在许明华手写的半页纸中形成了雏形。2013年11月，随着全市1659家工业企业陆续收到一份“亩产效益”综合评价结果和下一步努力方向、整改意见的通知，海宁要素市场化配置综合配套改革拉开了序幕。

企业“被奔跑”的背后

2015年11月，与往年一样，海利得新材料股份有限公司与其他几家公司一起，收到了海宁经济和信息化局寄送来的“成绩单”。海利得的分数排进了海宁所有工业企业的前20%，被纳入A+级，属于重点扶持类企业。

海宁对存量企业建立了一个系统性的亩产效益评价体系，其中A类企业占80%，B类占15%，C类占5%，这个体系被称为“倒三角形”，评价的最后落脚点是六大差别化资源配置，每种资源的价格都一样，A类给予优惠，C类则进行加价，而A类当中最好的20%会享受减征土地使用税80%以及减征房产税20%的优惠。

“企业越优秀，越节能高产，我们提供的发展环境就越好。”许明华告诉《决策》。

而C类企业使用资源要素时，将支付惩罚性价格。在首轮评价中，海宁瑞星皮革有限公司被列入了C类。瑞星2004年创办时，一口气在海宁拿下了206亩土地，远远超过企业生产所需，厂区内出现了好几块荒地。实施要素市场化配置改革后，土地撂荒要支付更加昂贵的费用。瑞星皮革董事长算了算帐，一算“吓一大跳”，收到文件以后，非常震惊，几天几夜睡不着觉。C类企业消耗要素时成本大幅增加，而优质企业获得优待，此消彼长，C类企业痛感明显。

2015年已经是海宁开展要素改革的第三个年头，在2029个工业企业中，有994家A类重点扶持和鼓励提升类，651家B类整治提升类，121家C类落后淘汰类。与其说这是企业发展的一份“成绩单”，不如说这更是一份实事求是的“体检单”，作为这次要素改革的转型主体，每一家企业在改革中所处的位置将由此相对锁定。所有企业都是参与者，也是成果的享受者，必须以“奔跑”的姿态，深刻剖析自身发展状态，加快淘汰落后产能，主动适应市场，全力转型创新。

如果说企业是这场改革的主角，那么政府无疑是当之无愧的幕后指导，是这场改革游戏的规则制定者和实施者，同时也在改革的推动下，完成自我的职能转变。

作为规则制定者，政府为企业制定了一把钢尺，用一套统一的标准对企业进行评价，并按照纺织、皮革、机械电子制造和其他等4大行业分类排序，使评价体系既有统一标准，又体现出不同行业间的现实差异，使其更加科学合理。

每到4、5月份，海宁市政府大楼的三四层到晚上常常都是灯火通明。办公桌上摊着大量从企业、相关部门调研、搜集的数据，工作人员一项项衡量、判定，制作企业的成绩单。数据繁多，却丝毫不能马虎，毕竟，这直接关系企业下一步的发展。也恰是这一次判卷，政府对企业的真实状况、发展境遇有了更全面的掌握。

作为改革主体，政府这双“有形之手”在改革中也慢慢淡出舞台，开始转变为幕后的监管者与服务者，其中一个明显变化就是审批制度的改革。“原来至少需要半年才能跑下来的项目审批流程，如今不到一个月就能办完，各类费用也能减少好几万元。”浙江雷曼电梯有限公司经办人冯江牡深刻感受到这种变化。

随着要素市场化改革的逐步深入，海宁敦促各部门回归职能本位，清理中介服务，“管办分离”，通过“放、管、服”推动政府职能转变，打破“条强块弱”造成的政府服务碎片化，简化审批流程，强化行政审批事中事后监管。“如果说要素市场化改革是改市场，那么审批制度改革就是改政府，这是要素改革的一个保障和支撑。”海宁市行政服务中心、公共资源交易管理委员会办公室副主任胡福生告诉《决策》。

要素流向的矫正

2015年12月，中央经济工作会议召开，去产能成为2016年五大任务之首。而对那些没有竞争力和盈利能力，低效占用资源的僵尸企业进行清理，则被看做是去产能的“牛鼻子”。

“我们的改革理念和中央不谋而合”，海宁市发改局综合改革科科长唐宇明说起要素改革时十分自豪，“尽可能多兼并重组、少破产清算，对破产企业尽量实行‘安乐死’，这是中央处理僵尸企业的理念，海宁对那些低效率企业，采取的就是兼并重组的方式”。

截至2015年9月，海宁共腾退低效项目41个，退出落后产值7.8亿元，完成整改提升企业（作坊）171家，淘汰落后设备2623家，节约能耗2.84万吨标煤，减少COD排放119.3吨，盘活存量土地1199亩。

浙江多元纺织科技有限公司就是通过兼并重组进驻海宁的一家企业。由于一家同类台资企业几年来都处于停产状态，土地荒草丛生，属于典型的僵尸企业。要素改革后，被列入C类，腾出了150亩土地和厂房，海宁经济开发区通过招商引资，将多元纺织引进，完成了对该企业的兼并重组。

“当时买这块地时，心里很担忧”，浙江多元纺织科技有限公司董事长李柏青回忆说，“就像一个要考试的学生，不考试的话可以随便忽悠，但这次是拿分数说话的”。从决定进入海宁开始，李柏青心中“转型升级”这根弦就没有松懈过，“之前我一年赚几千万很知足也很轻松，但是到了这里，政策逼着我要发展，不能满足于现状，现在每天七点钟起床，晚上十二点睡觉，没有‘享福’的时候，企业以后怎么生存如何发展，都要有思路。”

对于那些难以存活的企业，海宁鼓励其主动退出，以实现资源的重新配置，并通过市场和政府双重作用，使其平稳落幕。

2014年，浙江江南要素交易有限公司成立，作为一个要素交易平台，集信息发布、挂牌交易、咨询服务为一体，政府授权其开展涉及土地、排污权、能源、产权等稀缺要素的交易流通，实行统一管理。“排污权交易最高拍到了30万，最大的那次拍了103回，”许明华看到了这种活跃背后的意义，“它折射出来的是一种市场需求，其意义在于谁有能力去拿这个要素资源。有能力拿的，肯定是各方面都优秀的，就像考卷出的难，才能分出好坏，依然可以考100分的，才是真正的优秀者。”

为让C类企业平稳退场，海宁市金融办更是采取帮扶政策，理清企业互保链、债务风险，以便其有序退出。

“以往的政策只是鼓励先进企业，现在则是对末位企业进行淘汰。虽说板子打在仅占5%的C类企业上，但疼在所有企业身上。这对所有企业都是一种倒逼压力，也更能激发整个市场的活力。”许明华总结道。

海宁的改革，是一场“春江水暖鸭先知”的样本试验，而物竞天择，适者生存的法则却是不变的真理。无论是市场无形之手的优胜劣汰，還是政府有形之手的服务监管，海宁的要素改革矫正了以往被扭曲的要素配置，激发出企业的自身活力，而这也是改革的真正意义所在。