区域开发PPP的固安模式

郭归儒

在“产城融合”整体开发机制下，固安PPP既防止了纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端。

2015年7月27日，国家发改委公布了13个示范性PPP项目案例，位于河北廊坊的固安产业新城入选；7月28日，国务院办公厅更是点名表扬固安PPP模式。与其他单体PPP项目不同的是，固安PPP是其中唯一的区域开发PPP项目。

“固安工业园区新型城镇化在整体推进过程中较好解决了园区建设中的一些难题，这种PPP模式正在固安县新兴产业示范区和其他县市区复制，具有较高的借鉴推广价值。”在国家发改委关于“固安工业园区新型城镇化项目”的公开资料中，有如此表述。

那么，固安PPP模式与一般的PPP有哪些不同？其成功的背后是什么？

农业县的华丽转身

2002年，固安县政府与廊坊当地工业地产企业华夏幸福签订排他性特许经营协议，设立三浦威特园区建设发展有限公司作为双方合作的项目公司（SPV），华夏幸福向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。华夏幸福创立于1998年，是中国领先的开发区投资运营企业集团，有全国最大的500余人的专业招商团队，同时也是一个全国布局的企业。

项目公司董事长原来是廊坊开发区管委会主任，经过几年波折后，国有股份全部退出，全部由华夏幸福来承担所有的园区开发任务。从2002年奠基以来，项目公司做了很多工作，首先邀请世界知名战略规划企业——罗兰贝格公司，帮助做产业方面的规划。

经过梳理，确定了电子信息产业，汽车零部件产业和装备制造产业，作为固安工业区发展的三大产业，到目前这些产业集群已经基本形成。在做产业规划的同时，还聘请了城市策划机构王志刚工作室对整个城市进行策划。

在固安模式中，政府与社会资本两者权责分明。项目公司为投资及开发主体，负责固安工业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作，着力打造区域品牌；固安工业园区管委会履行政府职能，负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持。

在利益分享方面，华夏幸福共提供土地整理投资、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务、咨询服务和运营服务这六大类业务，对这些服务的投资回报都有约定。

风险分担方面，社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础，县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福通过市场化融资，以固安工业园区整体经营效果回收成本，获取企业盈利，同时承担政策、经营和债务等风险。

在“产城融合”整体开发机制下，该PPP方案设计时，综合打包了民生项目、商业项目和产业项目，既防止纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端。截至2014年，华夏幸福在固安工业园区内累计投资超过160亿元，其中，基础设施和公共服务设施投资占到近40%。

雙方合作十余年来，成效显著：固安的产业从过去的吊具、滤芯、塑料、成衣等传统产业跃升为电子信息、新能源、光伏制造、高端装备制造和汽车配件产业，从农业县一跃成为现代县。

2002年至今，固安工业园区已成为河北省发展速度最快的省级开发区，2014年实现工业总产值224.5亿元，完成财政收入23.3亿元。在中国社科院发布的国内首份《中国县域经济发展报告（2015）》中，固安在“中国县域经济创新力50强”榜单中排在第三位，同时位列“全国县域经济发展潜力百强县”的第十位，并成功跻身“全国县域经济竞争力百强县”。固安模式，由于受到各界的认可，正在华夏幸福全国40余个其他产业新城项目中不断被复制。

破解政府“痛点”

曾经一个部委领导来固安调研时，华夏幸福基业董事长王文学直言，固安模式之前的传统发展模式主要面临四方面的困境：一是产业定位不科学，没有注重科学定位，仅凭借行政长官的爱好和对外界的自身理解，制定了一个国民经济全面发展的规划，结果发现每个产业的发展都不一样，每个产业发展都有一个产业环境、产业需求，产业定位严重缺失；二是资金投入严重不足，仅仅设立了一个地方投资平台，金融危机和宏观调控过后被拿掉，事实上可供发展的资金非常有限，没有硬件的投入，没有高端基础设施建设，不可能引来项目；三是招商队伍不专业，机制不到位。政府要求全力招商，但现在招商不是靠喝酒、靠关系就能解决的，要靠必要的宣传和手段才可以解决；四是观念不到位，加之缺乏高端专业人才，导致传统模式难以适应当前的形势需要。

指出弊病后，王文学自信地说，“固安模式”就是要帮助政府解决这些难题，并通过“六种模式”破解开发区发展面临的困境，“六种模式”即合作开发模式、战略规划模式、投资开发模式、招商引资模式、融资模式、城市营销模式。

一是合作开发模式。在2003年以前，固安项目曾接二连三地被有关部门处罚，主要涉及土地、财政不太规范的问题。现在的合作模式已经过证监会最严格的审查，协议的合法性、合规性经得起检验。一次有人把协议报给了国土部相关领导，当时这位领导很气愤，给廊坊市委书记写信并且做了很长的批示，几乎把固安园区给否定掉了，但后来经过认真的调研和总结，国土部对固安模式给予高度评价。

开发模式是一切合作的基础，固安模式合作的原点是：市场化运作、多元化投入、企业化经营、专业化招商、标准化团体、个性化服务。这一合作模式是经过很多机构帮助落实，因为它涉及土地、财政等诸多方面，如果解决不好协议就得不到执行。

二是战略规划模式。一个区域战略空间统筹发展应有一套完整方法，才能推动价值最大化。固安项目遵循了三个价值理念：发现价值、创造价值、传授价值。为此对整个园区的开发建设进行了深入的研究，在开发区开发建设前，深入研究区域经济，从政治、经济、人口、产业、规划等方面着手，制定出符合区域发展的战略规划。明晰城市应该具有什么样的魅力？什么样的形象？土地价值如何最大化发展？在此基础上进行城市规划，在做好规划的基础上，再进行策划和详细性规划，从区域战略到总体规划，再到起步期、核心期的设计和控规，固安项目都有一套完整的体系，华夏幸福自己的博士和研发部门的产业策划能力已具备国家部门的研发水平。

三是投资开发模式。一个开发区该如何干，是先修路、先招企业还是先搞研发？通过研究，固安项目形成了自己的模式，这套模式从四个方面服务，分别服务政府、企业、居民和农业四类利益主体的需求。基于需求，制定出六大模块。通过四大体系、六大模块进行整个区域投资开发，分别在不同时期分别予以投资，不仅投资硬件还要投资软件。

四是招商引资模式。招一个企业好办，如何每天招到好企业、持续招到好企业，如何不断的招好企业招商，却是一个难题。为了不断地招好商，华夏幸福基业现在有500人的招商团队，形成了自己的一套完整的体系，称之为“六大体系”。

融资模式，基本有三个方面融资，首先华夏幸福是上市公司，可以从资本市场融资；华夏幸福还控股一家城市商业银行，为项目发展提供资金；华夏幸福和其他机构有几支产业基金，定向进行开发，保证资金源源不断，此外，华夏幸福还和国家开发银行有密切的联系。

固安模式升级版

2015年12月15日，国家发改委公布的数据显示，截至11月底，国家发改委公开推介的第一批1043个PPP项目中，已签约项目达到329个。

从行业分布来看，签约项目主要集中在市政设施、公共服务、交通设施等单体项目领域。从PPP对城镇建设的作用层面来分，可以分为城镇（区域）整体开发运营PPP和单体项目PPP两种，当前普遍受到重视的是后者，但前者应当受到更多的重视。

仅以融资金额粗略统计数字来看，在特定范围的产业新城整体开发运营中，整体运营PPP所涉及的融资金额可以占到80%以上，而以单体项目PPP为主的开发模式中，融资金额则不足20%。

2015年12月8日，秦皇島北戴河新区产业新城PPP项目确认由华夏幸福充当供应商。这个项目也属于区域开发类项目，带有一定的试验属性，将为今后秦皇岛市乃至河北省、全国范围内类似项目的PPP探索积累经验。

固安产业新城已经运作十几年，彼时政府与社会资本合作处于探索阶段，PPP模式的操作指引和规范也未建立。相比固安，北戴河新区项目则是全国首个严格按照财政部PPP指导文件的流程要求，征求相关部门意见启动采购程序形成的综合PPP项目。

该模式实现了诸多创新，首先是支付层面的。政府付费完全依赖项目区域内自身所产生的新增财政收入，包括土地使用权出让收入与税收收入等，无需上级政府承担付费义务，做到政府支付义务不外溢、不转嫁。

在以往的区域综合开发项目中，政府希望社会投资人承担全方位的责任，容易造成政企双方权利义务边界不清晰，社会资本方承担过多权责，为理清边界，这个项目明确了政府的委托范围，委托范围之外的工作内容，社会资本禁止参与。对于一些可能涉及到政企双方共同参与的项目，明确了需在政府授权之下社会资本才可参与。

在北戴河新城的项目中，政企双方的边界已经明细，社会资本具体提供的服务包括五个部分：基础设施建设、运营、维护；公共设施中非营利性公益事业建设；土地整理投资；产业发展服务；其他咨询服务。以最敏感的土地整理为例，这被列为政府职能，社会资本只是投资行为，土地整理则是由政府主导完成相关事宜。

社会资本的主要利益点来源于产业发展服务费，政府主要通过未来项目区新增税收收入而非土地出让收入支付产业发展服务费。只有做大产业，涵养税基，扩大税收，社会资本方才能获得该部分的回报，政府与社会资本的获益息息相关，这无疑将激励社会资本利用其所掌握的资源尽力引入优质产业，以增加税收作为政企双方的目标，也将力推地方政府摆脱“土地财政”。

（作者单位：北京中建政研信息咨询中心）