巴东探路“技术牵引治理”

胡平江

巴东县通过简单的信息技术运用，将“死气沉沉”的基层激活起来，带来了整个巴东的“治理革命”。

全国优秀县委书记，湖北省巴东县委书记陈行甲经常说，在巴东几年，他主要修了两条路，一条是生态乡村路，一条是信息高速路，后者给山区农民带来深远影响。

在集“老、少、边、山、穷、库、险”于一身的湖北省巴东县，大山阻隔与经济落后严重制约着政府的治理能力，使社会治理面临“政府无力管、农民无人管、社会无法管”的困境。近两年，该县通过运用先进的信息技术，探索出一条“技术牵引型治理”的新路子。即通过运用信息技术，打造“农民办事不出村系统”，促进政府规范化、标准化、协作化运作，让政府搬到农民家门口，农民足不出村享受到基本的公共服务，以此提升政府的治理能力，实现社会治理的现代化。

不止是“农民办事不出村”

2012年初，陈行甲在水布垭调研，一天多的时间，却只到了几个村，这让他深刻感受到老百姓办事的不易。通过调研发现，利用已经铺就的农村基层党建网络，将网上办事服务平台下沉到村级，让“老百姓少跑腿，让数据多跑路”是解决这一难题的有效途径。

经过反复调研，2013年3月，在全国社会扶贫创新协作办公室的支持下，巴东投入资金1100万元，在全国率先启动“农民办事不出村”信息化项目，通过整合资源打造“政务超市”，将与农民生产生活息息相关的行政审批受理权限下放到村，畅通农民办事“最后一公里”。

2014年，该县运用“农民办事不出村+”理念，加入金融、电商等多项服务功能，在农村兴建公共服务站；2015年，先后在5个乡镇举办农村信息赶集活动，打通农产品销售“最先一公里”和农村购物“最后一公里”，全面升级农民办事不出村项目，打造信息化新农村。当年7月，该县将农民办事不出村服务平台和淘实惠电子商务平台的资源进行整合，打造成集实体网店、信息发布中心、特色农产品反向销售于一体的信息服务中心，成功试水信息化新农村建设。去年11月11日，巴东县一月一次的信息赶集在野三关镇石桥坪村举办，启动全县322个农民办事不出村网点升级改造，实现网络信号全覆盖。

截至2015年底，巴东已在260个村（居）建成农民办事不出村信息化项目，26个部门100个审批服务事项授权村级受理，累计办结行政审批事项3.67万件，承办商务服务近7万件，使42万农村群众从中受益。同时，该县已建成淘实惠农村网店71个、淘宝店79个、多业态电商企业28家。随着农民办事不出村信息平台的服务项目延伸，除了办理行政事项，信息平台还可以帮助村民发布购销信息，近年来，巴东连续两年将“农民办事不出村”项目建设列为“十件实事”之一。如今，实施该项目的村基本做到证件村里办、信息村里查、农资村里订、费用村里交、补贴村里领、矛盾村里调。

技术如何“牵引”治理

“技术牵引型治理”是技术推动下的改革，是以信息技术应用倒逼基层行政管理变革和治理能力的大提升，以此弥补政府管理不足甚至失效的新型社会管理方式。

借助现代信息技术，巴东建立了横向到边、纵向到底的治理服务平台，治理手段实现了从“线下”走向“线上”。“农民办事不出村”县、乡、村三级联动网络，让公共服务借助互联网延伸到行政村。目前，该系统已经覆盖全县320多个村。

这一探索实现了治理方式规范化，实现从“看人”到“看事”的转变。一是标准化治理。即统一编制服务标准化手册，对如何办、谁来办、多久办进行标准化规定。巴东县政务服务中心管理办公室主任熊学红表示：“农民只需按照手册规定提交相应材料，其他工作网络‘自动’办好。”二是流程化治理。设置网上审环节，将每一项服务的办事程序固定化。一般而言，农民只需要到村服务中心提交资料、由村干部上传至信息系统，乡镇、县逐级审批，结果通过系统自动反馈到村。三是制度化治理。每一项业务对应相应办理制度，审批人员则根据审批制度进行核实审批。

巴东县还一改以往行政审批唱主角，利用率低的弊病，将治理内容横向扩展。其一，以行政审批服务为抓手。将与农民息息相关的近百项行政审批服务整合进入信息系统，激发不同部门的参与动力。其二，融合公共服务。将新农保、新农合等公共服务纳入服务平台，让农民无需到乡镇就能领取养老金、报销医疗费用。该县农业银行每年为7万多农民提供养老金领取服务，为农民节省交费200多万元。其三，嵌入市场服务。通过与电信、电力、邮政等市场企业合作，让农民足不出村就能购买农资产品、缴纳话费电费。

巴东县通过简单的信息技术运用，将“死气沉沉”的基层激活起来。以往村干部到村委会只是“喝喝茶、扯扯淡”。如今村干部作为业务受理员，有了“专事”和“专时”。大支坪镇耀英坪村业务受理员吕奎还开通个人微信群，接受农民政策咨询和预约办事。近两年，巴东县已下放87项行政審批权到乡镇。对此该县大支坪镇党委书记周和平表示，“以前乡镇光搞资料，那是自拉自唱；现在乡镇有能力回应老百姓的切身利益问题，就像开起演唱会，干部唱，群众一起唱。”

一场“治理革命”

巴东的改革以信息技术运用为突破口，带来整个巴东的“治理革命”。

借助信息技术，巴东县创新了政府监督、激励与管理机制。为跟踪监察县政务服务中心、乡镇便民服务大厅和村便民服务室的工作状态，统计三级受理和办结事项明细，该县在农民办事不出村服务平台嵌入电子监察系统，形成了县纪委和政务服务中心全面监察、乡镇纪委和便民服务大厅区域监察、职能部门系统监察三大机制。具体抓手有三个，其一，痕迹管理。对办事员的网上操作进行全纪录，甚至精确到“分、秒”。该县纪委书记黄光辉表示：“材料到了哪个部门、谁在审批系统记录的清清楚楚，一旦出现问题纪委便能准确问责相应部门。”其二，立体考核。对政府日常办公实行时限判别、异常处理、分析预警等，实现事前、事中和事后全过程考核。如2013年5月该县纪委得到系统提示，发现村民办理采伐证还需亲自跑到乡镇签字盖章，县纪委第一时间责令林业部门整改。其三，动态激励。设立专项绩效奖励金，根据办事员的事项办结情况、投诉情况等给予一项业务1至8元奖励。

“技术牵引治理”实现了治理的三大转变。一是从“关系治理”到“制度治理”转变。传统治理是人对人的治理，往往出现“看情面办事、见好处办事”。技术性治理是制度对人的治理，农民只要提供规定提供的材料，不用见面就能把事办成。二是从“分割治理”向“协同治理”转型。传统治理纵向县乡村分级，横向部门分割，技术牵引治理则将不同层级不同部门整合在一个平台。三是从“延时治理”向“实时治理”转型。2011年水洞坪村夏青春办理一个准生证跑了7趟县乡部门，耗时3个月。而2014年办理二胎准生证在村委会一天不到就办成了。

这项小技术构筑了农村稳定的“社会之基”。由于严重的“官民对立”情绪，巴东县曾经是全国综治维稳重点县，而技术型治理则有效缓解了这一难题。一是干群互动增强，社会矛盾及时知晓。二是干部服务增强，农民怨气有效化解。三是增强了干部威信，社会矛盾有效缓解。该县组织部部长表示，“以往农民需提烟提酒求干部。改革后干部要限时办，还要接受农民考核。干部获利少了，但威信增加了，调解矛盾时多少会给干部点面子。”

（作者单位：华中师范大学中国农村研究院）