渐进性开放：基层治理转型的新趋势

尹浚汀

（西华大学马克思主义学院，四川　成都　610039）

渐进性开放：基层治理转型的新趋势

尹浚汀

（西华大学马克思主义学院，四川成都610039）

当前，中国基层治理转型中呈现出一种新的趋势---治理过程的渐进性开放。这种新趋势在中国政治转型的过程中出现有其特定的历史必然性。剖析这一新趋势之下所面临的治理难题，并提出破解之策是有效实现基层治理现代化的关键。

基层治理；转型；渐进性；治理现代化

基层治理现代化是国家治理现代化的重要基石，国家治理现代化的宏伟蓝图终究要展现在基层治理现代化的大背景下。当前，中国基层治理转型升级的过程中呈现出一种新的趋势与发展状态，就是基层治理过程的渐进性开放趋势。分析这种渐进性开放新趋势之下国家所面临的治理难题，并提出相应的破解之策，是我们实现基层治理现代化的关键所在。

一、中国基层治理转型中渐进性开放新趋势出现的必然性

渐进性开放新趋势是指中国基层治理转型的政治过程中，基层治理过程的逐步对外开放，即基层政治结构及其权力运作模式在解除思想、制度等因素限制基础上，由封闭式的内部循环逐渐走向开放式的内外联动（官方与民间）的一种趋势与状态。这种趋势主要强调基层治理对民众和社会的开放，涉及到基层治理理念、基层治理主体、基层治理制度、基层治理方式、基层治理评估等方面的对外开放。这实质上是一种渐进性的放权过程，也就是“还政于民”和“还权于社会”的过程。这种新趋势出现有其特定的历史必然性。

（一）对中国社会两种治理传统的深刻反思

新中国成立到改革开放初期，我国社会上存在着两大有深远影响力的社会治理传统，一种是过去两千多年封建历史所塑造的封建“皇权专制—差序格局”治理传统［1］，其典型特点是以统治为目的，实行高度的集权与专制。另一种是建国以后我们沿袭前苏联的社会管理模式所形成的“全能主义”政治管制传统，这种治理传统以政党（中国共产党）高度掌控国家经济、文化、政治、社会等一切权力为核心，对社会进行全面管制。多年来，这两种传统的社会治理方式相互交织在一起，前者以根植于中华民族文化、血脉和性格中根深蒂固的观念形式潜移默化地发挥着作用，后者则以国家制度的实践形式直接促使社会产生变革，二者共同影响着中国社会的改革与变迁。

不可否认，这两种社会治理传统确实在新中国建国初期积贫积弱、内忧外患的状况下发挥了其应有的巨大历史作用，如有效整合、动员全国人民集中力量进行经济建设、结束国内分裂和一致应对外敌入侵，等等。但是，单方面依靠民众对（政党）领袖的信仰崇拜所建构起来的治理合法性，在遇到这种治理传统本身所具有的强烈的“人治”色彩后，又很快被消解。因而，这两种治理传统所附带的权力高度集中、行政化色彩过于浓重、横向民主不够等弊端很快在后来的改革进程中显露出来，并严重阻碍了经济社会的持续健康发展。尤其是随着改革开放的不断深入以及由此牵动的经济、社会、文化等方面的全面转型，更对这两大社会治理传统的适应性形成了根本挑战。

（二）对西方国家地方治理经验的有益借鉴

以英美为例，英国在改变福利时代的政府全能主义管理模式时，通过出售的方式将原来地方政府所承担的职能转交给私人企业承担，将原来由地方政府提供的某些服务通过市场化的方式运作承包出去；（1）美国进行了一系列州一级的行政体制改革：一是确认政府作为组织、协调和管理者而非单一服务提供者的角色，积极展开与私人企业、非营利组织等之间的合作。二是突破束缚行政效率和导致官僚主义的繁规陋习，简化办事规则和程序。三是破除行政机构本位主义和对上级机关、立法机关、利益集团负责的传统思维，通过社区调查、联系走访等方式为公众提供适合的服务，满足他们的需求。四是改革等级分明、层次过多、权力集中的行政管理体制，把权力直接下放到基层机构，此外也把社区有关事务管理授权给社区组织，让社区居民普遍参与社区管理。五是引入企业经营中的“成本效益原则”，建立企业型政府（2），等等。

虽然西方国家在地方治理变革上因各国国情不同而呈现出很大差异，但变革趋势如出一辙。一是各国大都围绕地方自治、地方分权、非官僚化、市场化等进行改革；二是各国都采取了一种渐进式的改革路径。例如瑞典的自由城镇改革从开始到实施经历了9年时间，德国和美国在没有触动地方政府的基本框架下作出的局部改革，这都为我国基层治理转型提供了经验借鉴。

（三）对我国现实国情和人类治道变革规律的正确把握

基层治理转型中的渐进性开放新趋势是正确认识、理解和把握中国现实国情以及人类治道变革规律的必然结果。

一方面，从中国的现实国情看，我国是一个地大物博人口众多的超级巨型体，治理的难度可想而知，加上长期以来区域之间、城乡之间经济社会发展的不均衡，大大增加了改革和治理转型的难度及成本。尤其是当前社会正面临急剧转型，各种复杂的社会问题集中涌现，诸如贪污腐败、既得利益集团壮大等，更是把改革和治理转型的风险提到了前所未有之高度。面对种种复杂因素，过去那种单方面依靠党和政府的治理方式，已无法满足经济社会的发展要求。因而，既要保证基层社会的稳定和良性运作，把改革和治理转型的风险降到最低，又要适应基层经济社会的发展形势，就必须摒弃那种“休克式”的激进变革方式，转而以一种渐进性的开放方式出现。

另一方面，从人类治道变革的规律看，我国基层治理转型过程中出现的渐进性开放趋势，正是对人类由统治向治理变革的政治文明演变规律的顺应和把握。其中，开放是治理区别于统治的核心特征。俞可平先生把统治与治理的区别概括为：“一是权威主体不同。治理的主体除了政府之外，还包括一切非政府的公共机构、私人机构等，而统治的权威主体则必须是政府；二是权力运行向度不同。统治的权力运行方式是自上而下的单一运行向度，而治理则是上下互动的多元向度。［2］”因而，治理是比统治更加开放、更加民主，更符合人们利益诉求的一种包容性更强的互动过程，它体现的是人类政治文明的更高层次。渐进性开放的新趋势正顺应了这样的变革规律和开放原则。

二、渐进性开放新趋势下中国基层治理面临的现实困境

渐进性开放新趋势下，中国基层治理转型有其得天独厚的优势，如有利于保持基层社会的稳定、有利于促进基层现代治理要素的积累，等等。但同样也面临严峻的现实困境。

自2005年来,普惠金融受到国际社会的广泛关注和高度重视,联合国和G20国家领导人对普惠金融的研究和推广给予了大力支持。许多机构系统地总结了普惠金融的实践经验,指出:普惠金融需要各国政府在政策、软硬件基础设施上发挥主导作用和促进作用,并在实施的过程中，提供各种服务产品，除了储蓄、汇兑、期权外,还有保险、贷款等。在追求商业利益与履行社会责任之间保持平衡。

（一）容易形成求稳拒变的思维定式和路径依赖

邓小平曾说过，“中国的问题，压倒一切的是稳定”［3］。稳定性是渐进开放新趋势下中国基层治理转型的首要特点。决策层在作出治理变革的决策时，往往首先考虑的因素就是要保持基层社会的稳定，在此基础上继续寻求治理转型的渐进性增量变革。久而久之，很容易不自觉形成一种求稳拒变的思维定式和路径依赖，即“路径锁定和急诊室效应”（3）。一方面，当基层治理转型中出现了大量的社会矛盾和现实问题时，国家就会在求稳的思维定式之下，通过控制的手段来解决，长时依赖之下，就会导致“路径锁定”；另一方面，当这种思维定式和路径依赖形成习惯时，在新的变革中就会遭到固有拒变思维的限制，拒绝进一步的深层改革，故而经常会阻碍政治改革的前进步伐。

（二）容易致使既得利益集团壮大

基层治理转型从本质上讲是一种政治改革。既然是政治改革就势必会涉及到利益结构的调整，进而损害一部分既得利益者的利益。因此，必然会遭到既得利益集团的反对和抵抗。历史上的例子数不胜数，如维新变法就遭到了封建既得利益集团的反扑和破坏，最终被扼杀于摇篮之中。在渐进性开放新趋势下，中国基层治理转型采取的是一种渐进性的开放变革模式。这种模式本身具有缓慢性和时滞性，会给既得利益集团留下足够的准备时间和应对空间，使既得利益集团不断壮大，进而增加基层治理转型的难度。

（三）容易导致基层社会矛盾和风险的积压

近年来，伴随着中国社会全面转型，长久以来积压的社会矛盾逐渐显现。面对众多纷繁复杂的社会矛盾，基层党组织和政府往往囿于自身能力的有限，只是对其中一部分十分紧迫而又密切涉及群众切身利益，或者影响巨大的矛盾事件进行了集中处理，剩下的一部分则被搁置下来进行延缓式解决。故而，在这种渐进性的开放变革模式之下，原有的部分矛盾尚未得到有效解决，新的矛盾又大量衍生。新旧矛盾叠加之下，势必加剧基层社会的风险和治理转型的变革成本。

（四）容易造成基层治理开放性的不足

渐进性开放新趋势下，基层治理转型本就采取了一种渐进性地对民众、对社会开放和放权的策略，因而决定了基层民众是逐渐走进、参与到这一政治过程当中来的，这就直接造成了基层治理开放性的不足，或者说从时间和空间上延缓了这一开放过程。此外，开放就意味着放权，就是要把政府的一部分权力下放给基层社会组织、企业、民众等，这必然会遭到某些官本位思想严重的人的不情愿和横加阻扰，故而又加剧了基层治理开放性的不足。

三、渐进性开放新趋势下中国基层治理转型难题的破解之策

第一、不断解放思想，努力打破陈旧的思维定式。解放思想始终是我们党和国家保持先进性的理论思维和理论品质的重要法宝。只有勇于解放思想，才能不断冲破陈旧的思维观念和体制机制的束缚，推动实践的与时俱进。基层治理转型过程中的渐进性开放趋势下所形成的求稳拒变的思维定式是一种危害性极大的陈旧思维方式，如一味地过分求稳，必将致使基层治理转型止步不前而陷入失败境地。因此，必须解放思想，摒弃过去以拖延、搁置、控制事态发展来求稳的思维方式，以开放的姿态积极拥抱、展开与民众的协商、合作，如探索建立中央与基层民众直接联系、对接的制度，基层民众与基层党和政府合作协商的制度，等等。

第二、采用渐进性开放的变革路线与激进性的改革策略灵活结合、综合运用的治理转型方式。渐进性开放的变革路线是基于中国基层治理转型所面临的真实、复杂的基层社会情况以及基层治理改革所处的现实攻坚阶段作出的必然选择。但是，这种缓慢的变革路线容易致使既得利益集团壮大而导致治理转型遇阻。因此，在坚持该路线的前提下，合理地运用激进性的变革策略，如坚决依照法律法规惩治基层干部腐败，严厉打击违法犯罪分子，全力维护民众的正当权益等，采取一种绝不容情的惩治和治理方式。总之，只有把渐进性开放的变革路线与激进性的变革策略相结合才能促进基层治理现代化的早日实现。

第三、以社会权利优先的政治发展选择有效化解基层治理转型中的突出矛盾。社会权利是指公民依法享有的作为社会中的基本成员所必须具有的权利，它旨在保护公民能够以最低的生活保障作为社会交往的主体而存在，是一种发展性质的权利，主要涉及最低生活保障权、就业权、劳动权、获得物质救济权、社会保险权等。通常，基层治理转型中的突出矛盾大都是由对民众社会权利的忽视和侵犯所致，因而加强以社会权利建设和维护为优先的政治发展选择，是有效化解基层治理中突出矛盾的正确之策。具体而言，应从以下几方面入手：一是把社会权利建设和维护列为国家政策议程和战略规划的首要事项，实行先社会权利保障战略；二是大力推进国家财政管理体制改革，增加国家财政收入在民生和社会保障上的支出，解决分配不公和收入两极分化问题，；三是在改善和保障民生的同时，稳定有序地实施公民政治权利保障计划，通过配套的政治权利建设来协调、促进公民经济权利和社会权利的保障和落实。

第四、综合构建以党政信息和数据公开为基础，以基层民众参与治理和社会合作为核心的开放性制度体系。开放性是现代政治文明的重要特征，也是中国基层治理转型要实现的重大目标。政府信息和数据公开是开放政府的前提条件，公众参与和社会合作是开放政府的本质和核心［4］。只有通过利用现代化的科学信息技术和综合的制度体系建构，充分保证基层党和政府的信息和数据公开，才能锻造出透明型政党和政府；只有充分保证基层民众能通过制度化的渠道和途径参与基层事务治理，才能充分保证治理的高效率和合法性。同时，这也是实现基层社会转型，走向治理民主、治理法治、治理公平、治理正义的治理现代化的必由之路。

总之，渐进性开放新趋势已成为中国基层治理转型中一种不可逆的趋势与发展状态。只有有效解决好这一政治新常态下所面临的现实难题，才能以基层治理的现代化撑起国家治理现代化的宏伟蓝图。彼时，中国的崛起才是经济、政治、文化等各方面综合升级版复合体的真正崛起。

注释：

（1）参见于军译.英国地方行政改革［M］.北京：国家行政学院出版社，1998：27.

（2）参见任进.中外地方制度改革的新动向及未来展望［J］上海行政学院学报，2003，（1）.

（3）“路径锁定和急诊室效应”是指中国政治转型的过程中应谨防落入的转型陷阱。其中，“路径锁定”是指中国在“强国家——弱社会”的体制下，出现的“社会矛盾——加强控制”的路径依赖，即一旦出现社会矛盾激化和社会不满，国家就通过加强控制、约束社会自主空间的方法来解决发展中的问题与矛盾。久而久之，这种自我强化的路径就会引导人们不自觉进入一种“路径锁定”状态；“急诊室效应”是指集权体制下，习惯性的路径锁定状态使决策精英在强有力的思维定式下，拒绝作出进一步的深层改革，只有当原有路径发生巨大障碍或者威胁到政权稳定时，才产生大幅度改革的愿望。而在此时，就会产生类似于急诊室医生面对危重病人时所陷入的两种治疗方案难以抉择的困境，即激进的医生主张通过立即手术的方式来挽救患者生命，而保守的医生则认为大动手术只会加速病人的死亡，因而最终造成了激化或两极化的极端效应。参见萧功秦.从转型政治学看中国三十年变革［J］探索与争鸣.2008，（5）.

［1］耿国阶.困境、重构与突破：中国治理转型的模式研究［M］.沈阳：东北大学出版社，2014：110.

［2］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：5-6.

［3］邓小平.邓小平文选：第3卷［M］.北京：人民出版社，1993：284.

［4］王本刚，马海群.开放政府理论分析框架：概念、政策与治理［J］.情报资料工作，2015（6）.

编辑：虢亚雪

D632

A

2095-7238（2016）06-0063-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.011

2016-09-09

本文为四川省社会科学研究重点项目“城乡统筹发展中农民集中居住区文化建设存在的主要问题及对策研究”（10SA185）、西华大学研究生创新基金项目（ycjj2016118）阶段性成果。