城市雨洪灾害应急管理职能协调与优化——基于济南市城市雨洪灾害的案例

李维梁，张志红，王世旭，李志文，崔维

（山东行政学院，济南　250014）

城市雨洪灾害应急管理职能协调与优化——基于济南市城市雨洪灾害的案例

李维梁，张志红，王世旭，李志文，崔维

（山东行政学院，济南250014）

积极应对环境变化，减少灾害损失，已成为人类社会无法回避的问题。承载着人类文明和发展的城市则更需要有效避免和减少各类自然灾害损失。基于济南市城市雨洪灾害的案例研究，针对城市政府部门雨洪灾害应急管理职能协调与优化存在的问题，提出了城市雨洪灾害应急管理职能协调与优化的路径和建议。

城市雨洪；应急管理；职能协调与优化

一、问题的提出

城市是人类社会经济文化活动的中心，由于受到气候变化、地理区位、人口增长、人类活动等因素的影响，城市面临严重的洪水风险，并呈加剧趋势。应急管理中，从预防预警、决策处置、社会动员到恢复重建都需要加快政府职能转变，促进政府职能的协调和优化。城市雨洪灾害应急管理中政府职能的协调和优化需要一定的技术、资源、信息和数据的支持，从而做出正确的常态和非常态决策。根据国家治理体系和治理能力现代化要求，应急管理决策需要实行部门职能的优化配置，把相同性质的行政管理事务合并到一个部门展开统一治理运营。［1］在此基础上，进一步强化政府社会管理和公共服务职能，高度重视应急管理体系建设，从组织领导、政策支持和人力物力等方面给予有力的保证，［2］才能取得良好的应急管理效果，减少城市雨洪灾害对经济社会的损失。

掌握城市洪水灾害损失评估是降低城市雨洪灾害、制定相应救灾计划和灾后重建计划、促进城市政府应急职能协调和优化的基础和出发点。已有研究表明，［3］［4］要减少城市建成区的洪水灾害损失，就要对城市中社会经济活动相对集中的地方做好预防、预警工作，如：做好城市雨洪的蓄集、分流以及排水的基础工程建设，对城市雨洪灾害进行中的有效管理和及时快速的救灾协调工作等。对于城市雨洪的预警、预防及基础工程工作，近几年的研究已经取得了丰硕的成果，［5］但在灾害的救助工作中仍缺乏从政府职能协调和优化角度进行资源配置、应急决策处置、基础设施建设等方面的研究。

《中华人民共和国突发事件应对法》施行以来，我国已经建立了较为完善的以“一案三制”为核心的应急管理体系，但从近年来频繁出现并有愈演愈烈之势的“城市病”角度来看，城市应急管理职能协调与优化还有很长的路要走。城市属于人口、资源、技术密集区，同时是环境、生态、公共卫生的薄弱区，一旦发生突发事件，极易造成大量的经济社会损失，同时应急处置和恢复难度也非常大。城市雨洪应急管理职能协调与优化应该建立在城市风险和易损性评估分析基础上，按照不同区域面临的风险大小和经济社会资本存量来分布应急资源，协调应急处置过程，最大限度地降低城市雨洪灾害损失。

二、城市政府应急管理职能协调与优化存在的问题

我国正处于加速城市化阶段，新型城镇化更加强调“人”的城镇化，在城市应急管理过程中，分散于城市政府各职能部门的应急管理资源的调配不畅、职能部门之间的协调困难成为妨碍应急管理有效性的重要原因。既存在多头管理职责重叠的问题，也存在管理空白无人负责的现象，应急管理工作无疑会出现盲人摸象的状况。［6］应急管理职能的协调与优化是提高应急管理效率和效能的核心，存在的问题涉及到“一案三制”以及社会化应急管理的全部内容。

（一）应急预案中尚未构建完善的应急管理流程体系

我国在应急管理中建设了“一案三制”为核心的综合应急体系，各级政府、各企事业单位、各组织都编制了应急预案，在其中也规定了应急流程，但这些应急预案都存在一定的缺陷，包括预案针对性不强、预案缺乏可操作性和系统性、预案没有规定多元化应急参与主体、应急知识没有与应急流程关联等问题，根源在于尚未构建完善的应急管理流程体系和应急知识管理系统。

（二）应急管理常态和紧急状态的职能不平衡

“预防胜于救灾”，很多城市政府在应急管理工作中，没有准确把握应急管理常态与紧急状态的关系，重应急而不重预防，应急管理常态和紧急状态的职能不平衡。城市政府都设立了应急管理办公室，以应急协调和信息汇总为主要工作目标，但在应急管理的综合业务上还存在错位和缺位，应急基础工作需要进一步加强，在应急决策过程中应发挥其信息高度综合的优势，及时寻求应急知识专家的决策支持，高效准确地对突发事件做出处置决策，而不能仅仅提供突发事件的信息给相关领导，延误决策和处置时机，造成更大的损失。

（三）应急综合保障水平不高

应急保障包括信息、应急资源、救援队伍、救援装备、储备物资、应急预案等内容，当前很多城市在应急管理过程中的综合保障水平不高。信息的迟报、漏报、缓报时有发生，延误处置时机；应急资源没有建立协调使用机制，舍近求远或无法获得所需资源；救援队伍发展不平衡，布局不合理，志愿者队伍建设滞后，缺乏有力的第一响应者队伍，无法在突发事件初期对其进行处置；应急救援物资储备、调度体系不健全，有时无法满足应急处置需要；应急预案操作性不强、职责不清晰，难以真正发挥作用，往往是临时决策，存在较大的不确定性和风险，可能引发衍生事件或增大突发事件应急恢复的难度。

（四）应急处置能力建设不足

在应急处置过程中，应急主体全员参与度较低，社会公众防灾避险意识不足，缺乏自救和互救能力，应急显性知识和隐性经验宣传教育及应急演练不够，第一响应者对突发事件处置的能力偏弱，无法发挥群众的应急处置作用，易形成突发事件处置过程中的“等靠要”行为。政府部门应急处置统筹决策和综合判断能力不足，应急物资保障缺少知识专家支持。

（五）部分新生突发事件处置缺少法律依据

伴随着经济社会的发展，新生突发事件需要法律依据进行处置，“一案三制”中的法制是保障突发事件应急处置边界的依据。完善应急法制关系到一个国家或者地区民众的根本和长远的利益，关系到公民的基本权利。［7］应加快对新生突发事件应急管理的立法进程，确保应急管理工作于法有据。

三、济南城市雨洪应急管理案例分析

济南市特殊的地理位置、空间分布和基础设施不重视排洪泄洪等因素决定了暴雨是市内洪涝灾害的主要致灾因子，而地势低洼则是成灾的关键因子。

（一）济南城市雨洪灾害成因分析

济南城市雨洪灾害成因有以下五个主要因素：一是雨洪同期。济南市处于温带大陆性季风气候，降雨分配季节差异大，降雨主要集中于每年夏季的7、8月份，约占全年降水量的65.94%。根据对黄台桥多次暴雨数据分析来看，其特征为降雨过程历时短、强度大，导致雨洪涨势快，高水位持续时间长，低洼区积水快及马路泄洪时间长等后果。二是济南地势特别。济南市总体状况是南高北低，南部山区汇水区落差大，城区北侧有地上河之称的黄河阻挡，城区靠黄河一侧地势低洼，市区汇水主要靠小清河排出，而小清河河底比降也小，加重了排水泄洪的困难程度。三是城市地面硬化面积增多。随着城市建成区不断扩大，建筑物及路面硬化程度不断提高，使降雨的下渗比例不断减少，径流系数增大，导致了雨水的径流量变大，洪水的峰值不断增强。四是城市建设受地理空间限制。济南市城镇化进程不断加快，但城市建设受到南部山区与北部黄河的阻断，使城市的发展只能呈东西向进行；加上城市道路的南北、东西走向与地势呈现平行、垂直分布，也加快了洪水汇集的速度。五是蓄滞洪区被占用、地下排水管道淤积情况严重。从济南市历史水系变化来看，在城市北部有华山洼、美里湖、羊涓洼等洼地蓄滞洪区，对南部城区来水有一定的蓄集与缓冲作用。但随着社会经济的发展，城市土地资源变得稀缺，受利益驱动，大量蓄滞洪区的土地被占用，使蓄滞洪区的泄洪能力基本消失，洪灾风险大大增加。

（二）济南城市雨洪灾害应急管理的建议

在济南市雨洪灾害发生和发展的特殊情况下，其应急管理应着重于以下方面：一是应提高城市规划的法律效力和执行力度，结合城市经济发展和景观建设的要求，科学合理地规划人口密集区、商业区、工业区等区域的设置，保留和扩展绿地、公园、湿地等能够有效缓解短时强降雨的功能区，建设海绵城市，做到预防先行；二是在突发事件发生时，能够及时准确地将应急救援物资和设备投放到受淹没区域，减少人员伤亡和经济损失，需要政府各职能部门包括信息、技术、设备、人员的有效协调，做到处置有效；三是需要在城市规划和景观建设方面考虑到突发事件的应急处置，做到防患于未然，并对雨洪加以利用，造福于济南市的泉水景观和居民生活。在规划过程中，需要制定涉及政府多个部门和经济社会整体发展的计划，综合协调职能部门的关系和职责，着眼于降低灾害发生频率、减少灾害损失程度。

四、城市雨洪应急管理职能协调与优化的路径和建议

城市雨洪应急管理职能协调与优化的目标是，运用现代技术建立网格化和综合化管理模式，在应急区域划分、重点监控、储备优化、物流优化等方面进一步完善，通过城市地理信息系统的建设和维护，实现城市雨洪灾害综合利用与防范，在城市规划、景观建设、经济社会发展中规避灾害，发挥优势。

（一）完善应急职能机构与应急管理体制

高小平已经提出建立综合化的应急管理体制，一是建立综合协调机构，二是实现应急管理系统全面整合。［8］

建立完善的应急职能机构和综合化的应急管理体制，其路径：

一是对现有的政府应急管理职能进一步进行合理规划，通过应急管理法规、条例、预案等，明确应急管理办公室作为各种突发事件的综合协调部门，赋予其更多的职责，发挥其作为应急管理中枢的作用，还需要明确各种突发事件的主管部门、辅助部门的职责任务、程序义务，通过明确的、流程化的、可操作的预案，建立统一指挥、分工协作、资源共享的应急管理体制。

二是在体制理顺的同时，通过应急知识管理系统和应急处置决策系统，加强城市政府和社会各团体、阶层、公民等应急参与者的统筹规划、资源整合和整体协同，将一切可以利用的应急管理资源和力量整合到应急管理流程中去，摒弃由政府统一包办的应急管理现状，形成应急参与者有能力、有机会、有意愿进行突发事件全过程管理的新状态。

三是在应急资源配备上，以政府为主导，企事业单位、个人全员参与，通过对突发事件发生的位置、概率、损失评估，结合道路运输、调配等规划方法，建立和完善应急资源储备库，及时发布应急资源的储备、变化信息，使得各应急参与者在紧急情况、保证自身安全的前提下，能够容易取得应急资源，积极参与突发事件应对行动。政府有责任对对应突发事件的大型设备、物资、救援装备、专业救援队伍进行配置，也有责任对专业救援队伍进行专业培训和对普通公民进行自救培训，提高全社会的应急处置能力。

四是建立相对独立的信息报告体制，通过完善各种信息系统及网络信息，及时、专业地上传下达各种应急信息，防止出现干预应急工作的谣言，明确报告信息的内容、标准、渠道、程序、时限和责任，防止出现影响应急工作的漏报、瞒报、谎报等情况的发生。

（二）明确应急管理机制与流程

在应急机制与流程建设上，还需要进一步强化专业培训、明确工作责任、增加投入，在应急参与者中得以全面普及和贯彻。

一是建立在突发事件应急总流程基础上的应急管理四个阶段的一级和二级流程，并以法规条例的形式传达到各应急管理参与者，在负有应急职责的各管理部门指定应急流程管理和沟通人员，涵盖应急管理平时、战时的全过程。同时应根据突发事件的分类，在危险源和易损性评估的基础上，对某些突发事件管理、处置过程明确更加细致的规范和流程。

二是在对应急预案确定完整的应急流程基础上，完善应急知识管理系统，将应急管理全过程中的人员、物资、设备、信息、规范、标准和职责等管理纳入二维的应急知识流程，发挥应急知识管理系统在平时的教育培训、应急演练和在战时的信息沟通、决策调度中的作用。

（三）设置应急管理网格，提高应急针对性

在明确体制、机制的基础上，进行区域网格化管理，在既定的网格内，建立综合的防控体系，在地理信息系统的支持下，需要完成的任务有区域划分、重点监控、储备优化、物流优化等工作，以此构建城市政府应急管理系统。

一是发挥政府的主导作用，按照易损性、人员分布、资源分布、应急救援物资分布等，在综合权衡各项经济利益和成本的基础上，划分应急管理网格，区别重点区域、一般区域。同时在区域信息构建的基础上，强化区域内社会组织的协调作用，包括社区居民委员会、户外运动组织、休闲健康组织等具有一定的人员组织能力、救援能力、培训能力和学习能力的社会化组织，充分发挥日常监督、培训演练和应急救援的作用，做到面对突发事件心里不慌，能够第一时间实施自救和互救。

二是积极运用现代技术，包括有线、无线网络、电视广播、手机媒体、物联网设备等信息技术手段，在突发事件发生时能及时准确地传递和发布应急消息，同时积极发挥社区的土办法，使得信息传递不走样并且能够准确传递到每一个角落，居民要做到不传谣、不信谣，对于突发事件有一个清醒准确的认识，不要因为谣言而造成救援困难或衍生灾害。信息技术在平时也要担负起传播应急知识、教育培训社区成员的任务，加强平时对突发事件的认识，能够经常组织参加应急演练，使得居民做到从无应急知识向有应急显性知识、再向拥有应急隐性知识的层面过渡，而居民要达到拥有隐性知识的程度，必须由政府或社区经常组织演练，没有演练的居民对于突发事件的慌乱可能会造成很大的人员和财产损失。

（四）建立应急知识管理系统，提高应急管理效率和效果

在突发事件管理全过程中，应急知识管理系统将最恰当的知识在最恰当的时间传递给最恰当的人，以便于参与者能够做出正确的决策、采取合适的行动。应急管理不同参与者的知识和技能需要系统整合，做到对突发事件中重大生命财产损失的预防和救援合力。应急管理知识具有显性和隐性双重性，将隐性知识整理成可以规范化表述、传播的显性知识，并将应急知识、应急知识专家与应急管理流程关键节点紧密结合起来，是构建应急知识管理系统的目标和功能所在。［9］

建立基于流程的应急知识管理，涵盖形成城市雨洪灾害的气象、地理，各种级别降雨情况下可能淹没或出现猛烈地上径流的区域，以及道路应急资源储备的分布和类别等各方面的应急管理知识，还包括应急管理参与者所应该具有的应急预防和处置的显性知识，并利用应急知识管理系统将显性知识内化到应急参与者心中，形成隐性知识。建立应急管理知识系统，不仅为应对突发事件提供了良好的技术基础，而且能够为城市社会管理和防灾减灾提供有力的人力支撑。

五、结论

通过济南市城市雨洪灾害应急管理的案例研究，对城市政府应急管理职能协调与优化进行了全面的梳理，得出了具有针对性和可行性的结论：一是进一步完善应急职能机构与应急管理体制，充分发挥应急管理办公室作为综合协调部门的职责，理顺各应急管理职能部门和参与者的责权利关系；二是明确应急管理机制与流程，以流程的固化和日常化应用作为提高应急管理效率的基础；三是通过危险源评估、灾害易损性评估，设置应急管理网格，划分应急管理关键网格、一般网格，在应急资源配置上提高针对性；四是建立应急知识管理系统，提高应急管理效率和效果；五是未雨绸缪，在城市规划和景观建设方面转变只顾经济利益、眼前利益，不顾社会利益和长远利益的思路，达到预防突发事件发生和减少灾害损失的目标。在应急管理过程中，政府需整合各种社会资源，包括人力、财力、物力、信息和技术等，实现有效地资源利用和共享；政府需明确各部门在应急管理中的职责，利用部门资源，发挥部门作用，形成应急管理合力。

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编辑：鹿风芍

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2095-7238（2016）06-0079-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.014

2016-05-24

本文为国家行政学院2013年合作课题“地方政府应急管理职能协调与优化研究——基于济南市城市雨洪的经济损失评估”（13H2KT172）阶段性研究成果。

李维梁（1976-），男，山东行政学院经济学教研部副教授、副主任，研究方向为政府经济管理；张志红（1963-），女，山东行政学院企业管理人员培训部教授、主任，研究方向为企业危机管理。