关于政府依法治理环境污染的责任分析

聂顺利 杨振刚

摘 要：本文根据新环境保护法立法原则，深入分析了政府执法系统、执法责任，明确政府环境保护责任，具有可操作性的执法细则，强调政府环境保护事前预防责任、应对雾霾等环境污染公共事件的应急管理责任，强调政府环境保护综合绩效考核改革及主要领导环境保护第一责任人制度。

关键词：环境保护法；政府；责任

党的十八届四中全会提出依法治国的治国理念，2015年1月1日实施的新环境保护法以法律形式确立“保护环境是国家的基本国策”，坚持环境保护优先原则，改变了经济发展优先，兼顾环境保护的思维定势，彻底拚弃以牺牲环境为代价的粗放发展模式，为生态文明建设确定了法律基础。

要重典治乱，铁腕治污，加大对企业环境违法的处罚力度，增加对行政监管部门的问责措施，新环境保护法不能是一个‘纸老虎，要让它成为一个时刻悬在环境违法者头上的一柄“利剑”，关键在于执行和落实。新的环境保护法能否促进污染企业转型升级、优化调整，能否还人民青山绿水、美丽蓝天，考验我们政府行政监管、执法能力，执法责任的时候到了，任何悲观、畏难、怠惰的态度都是中国环保人的耻辱；任何放任、回避、慵懒的行为都是中国环保人的失职。

习近平强调，绿水青山和金山银山决不是对立的，关键在人，关键在思路。去年12月召开的中央经济工作会议指出，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式。下决心、下大力气保护生态环境，体现了党和政府的责任担当。

最关键的是，各级政府，各级领导干部时时刻刻要心中有法，负起环境保护法赋予自己的重大责任，肩负起人民群众渴望碧水蓝天的神圣使命。

环境污染的直接责任者污染企业固然难辞其咎，但作为环境监管执法的政府难道就能脱得了干系，狭隘短见、急功近利的政绩观、地方保护主义、政府不作为、乱作为是导致环境污染的一个重要因素，新环境保护法强化和明确了政府对环境保护的监督管理职责，完善了生态保护红线、污染物总量控制等制度，建立了“黑名单”、按日计罚等罚则，建立新环境保护法下政府环境监管执法责任体系，建立科学和可操作的政府环境责任考核评估与追究体系至关重要。

一、新环保法强化、明确政府的环境保护责任

修订前的《环境保护法》对政府环境保护责任只进行了原则性的规定，对于政府环境保护责任的具体内容、政府履行环境保护责任的监督机制、政府怠于履行环境保护责任的法律责任并未做出具有可操作性的详实规定，新修订的《环境保护法》规定地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量，未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。这项规定明确了“地方政府对环境质量负总责”的要求，环境保护不仅是环境保护职能部门的责任，而且是地方政府的重要责任，重点解决地方政府干扰环境执法问题，认真落实政府主要领导是第一责任人，负环境污染领导责任，环境保护分管领导是直接监管责任人，突出强化政府环境保护责任，将政府作为法律主要调整对象。

二、新环保法更加强调政府的事前预防职责

要解决环境问题必须防患于未然，政府必须主动承担前瞻性责任。新环保法赋予政府“设立区域环境监察中心”、“区域限批”、“行业限批”、“流域限批”等一系列行政措施，把环境保护与项目审批建设纳入一体化管理，当地方污染物排放总量未达到国家环境标准要求，大气污染物控制未达到预期标准等等，新建设项目将在该区域，该行业、该流域被否定，被限制，这就从根本上解决了该地区、该流域环境继续恶化的趋势，也从根本上抑制地方政府只顾经济发展，不顾环境污染的发展冲动，树立低碳经济，可持续发展的科学发展理念。为了预防地方政府“先斩后奏”，新修订《环境保护法》规定：凡是依法应当进行环境影响评价的建设项目，其环境影响评价文件未依法报经法定的审批部门审查批准的，建设单位都不得开工建设。否则，将被责令停止建设，处以罚款，并可责令其恢复原状。新环保法去除了以往限期补办环评手续的规定，只要未经环评审批的建设项目，即使已建成也不能补办环评手续，将成为非法项目，这项条文将直接从源头控制环境污染。

三、新环保法赋予政府应对雾霾等环境污染公共事件的应急管理责任

新环保法增加了环境污染公共监测预警的机制，要求县以上人民政府在以雾霾为代表的这类环境污染的公共事件发生时，可能影响到公共健康和环境安全的时候，应当建立环境污染的公共监测预警预案、及时公布预警信息，做好突发事件的风险控制、应急准备、应急的处置和事后恢复的工作，推动环境公共污染危险的减缓。

四、新环保法强调政府环保政绩的刚性评价机制和硬约束、设立科学考评机制

唯GDP论英雄，地方保护主义，是新环保法不能严格执行的重要因素。转变政府综合绩效考核评价方式，，使环保转变成为“硬约束”而不是“软指标”，可以有效转变政府思维定势，注重环境保护，考评体系注重环境考评与人员考评相结合、约束与激励机制相结合、统一目标与分类实施相结合及客观评价与主观评价相结合。

五、新环保法推进环保行政问责、实现引咎辞职制度化

新环保法建立完善国家环境行政监察机制，完善行政问责制度。明确了政府环境保护问责主体，将环境保护责任落实到个人，尤其是明确主要领导为第一责任人、分管领导是直接责任人的要求。将环境保护工作纳入领导干部政绩考核中，把环保与工作业绩和个人升迁奖惩挂钩，切实实行“环保一票否决制”。