浅析秸秆禁烧难见成效的原因及其对策

戴昭

摘 要：焚烧秸秆浪费资源、污染环境。近年来，围绕秸秆禁烧，各级政府自上而下层层施压，环保、农业部门严防死守，但实际效果并不明显，焚烧现象仍十分普遍。鉴于此，笔者认为，必须创新思路、疏堵并举，只有统筹运用政策、制度、行政、技术等多种手段，才能真正做好农作物秸秆综合利用和禁烧工作。

关键词：农村；秸秆；禁烧；原因；对策

一、农村秸秆禁烧存在的主要问题

一是农村劳动力流失和农民种植习惯成为制约禁烧工作的主要掣肘。近年来，农村青壮劳动力普遍外出打工，到了农忙时节人手短缺，为了应对夏种季节性强、时间紧的特点，形成了抢收抢烧抢种的不良习惯。二是秸秆综合利用的成本大。由于限茬和加装粉碎、打捆等配套设备，油耗、机损等作业成本明显上升，收种成本大。三是新技术应用和服务体系不健全。秸秆还田技术推广需要大中型配套机械，一般农户不具备条件，而一般性的秸秆粉碎后农户种植、耕作起来很费力，农民怨言多、怨气大。四是补贴对象不明确。在实际操作中，各地的禁烧资金存在奖补不一、对象不明等问题。五是监管难度大。禁烧工作点多面广，部分农户不积极、不主动，给监管增加了难度。缺乏区域间的联防联控、齐查共治，相邻地区大多是以地域为界，各禁各的，出现相邻市县着火而殃及池鱼的现象。

二、当前秸秆禁烧难的四大制约因素

（一）主责部门变来变去。每到秸秆禁烧期，地方的环保部门和农业部门就会为谁承担主责或者谁牵头负责而大伤脑筋。甚至出现了一个怪现象，哪个部门能把秸秆禁烧的牵头职责推出去就是最大胜利。而承担了主责的部门也由于秸秆禁烧的复杂性而疲于应付，一心琢磨如何将工作布置下去。于是，属地责任非常应景地被使用得极为频繁。最终，秸秆禁烧的责任全部落到了最基层的乡镇政府。

（二）基层干部苦不堪言。由于属地责任的明确，最基层的乡镇政府成了秸秆禁烧的绝对主力军。于是，到了秸秆禁烧期，很多地方的基层干部就开始了“白天田野巡逻，晚上地边蹲守”的生活。宣传口号也越来越强硬，如“焚烧秸秆时，就是坐牢日”、“上午烧麦茬，下午就拘留”。看着上级政府对基层干部如此高压，也催生了一些动歪脑筋整干部的人。

（三）老百姓不愿支持。事实上，很多老百姓对秸秆禁烧并不是发自内心支持，原因有两方面：一方面，秸秆要烧火做饭、喂牛养羊，在小造纸厂未取缔之前，很多秸秆还可以送到造纸厂卖钱；另一方面，农村劳动力短缺明显，很多青壮年在夏收或者秋收时要从打工的地方回乡抢收。收秸秆，得到的国家补贴不高又费力，还不如一把火烧了省事。

（四）技术成果收效较差。近年来，社会各界对秸秆综合利用进行了众多探索，但收效甚微，原因之一就是技术研发和实际应用脱节。此外，盲目推崇和借鉴国外的先进经验也不是上策，毕竟国外的农场化和机械化程度并不适应我国国情。

三、解决禁烧困局需理顺五大关系

（一）要厘清疏与堵的关系。疏堵结合的办法已经提了很多年，但实施效果并不理想，有的地方在堵上下了很大功夫，却在疏上进展缓慢。解决秸秆焚烧问题，关键在疏导，没有出路的堵解决不了实质问题。国务院《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》提出，力争到2015年，秸秆综合利用率超过80%。为此，地方政府要按照相关文件要求，切实推进秸秆综合利用，从源头上解决秸秆焚烧问题。然而，堵却是目前解决秸秆焚烧问题的重要手段，但堵的落脚点应放在以堵促疏上，通过加大监督检查力度，遏制秸秆焚烧行为，做到疏堵结合。疏堵要灵活，在一些秸秆产量高、综合利用率低的地区，采取适时、集中、有序、有控制的焚烧也不失为解决目前秸秆焚烧难题的一个临时性办法。

（二）要厘清政府与市场的关系。目前，秸秆综合利用面临的主要问题之一是农民没有收益、企业没有效益，双方在秸秆综合利用上均缺乏积极性。推进秸秆综合利用，要充分发挥政府与市场的双重作用，要让农民和企业在秸秆综合利用中有劲头、有奔头。地方政府要发挥秸秆综合利用的责任主体作用，因地制宜编制本地区秸秆综合利用规划，出台有关秸秆问题的综合指导性意见，政策上扶持、引导和鼓励企业投资，科技上不断提高综合利用水平，服务上组织建立秸秆收集、贮存、运输和综合利用体系，资金上不断加大秸秆综合利用补贴范围，并对秸秆综合利用企业给予电价、税收、信贷等多方面优惠。

（三）要厘清干部与农民的关系。笔者在调研时，有的基层干部反映，现在实施强制性禁烧，有很多农民不理解，有的甚至开始出现抵触情绪，出现“干部累够呛，群众吓够呛”的局面。事实表明，围追堵截的禁令方式实质上是治标不治本。处理禁烧问题，干部不应将农民放置在对立面，而要切实改变作风，学会站在农民的角度考虑问题，替农民想一些切实可行的办法。要加强技术交流和知识普及，提高农民综合利用秸秆的技能。

（四）要厘清环保部门与其他部门的关系。秸秆综合利用与禁烧工作是一项系统工程，需要政府有关职能部门各司其职，紧密合作，共同推进。在综合利用方面，要充分发挥政府职能部门的作用，发改部门统筹研究推进秸秆综合利用的政策，农业部门积极引导农民进行秸秆综合利用，科技部门抓好综合利用技术研发和推广工作，财政部门制定并落实有关秸秆综合利用的财税扶持政策。在调研中，有些基层人员反映，有的地方政府将禁烧工作的责任主体落在环保部门，但基层环保部门在能力与人员上根本无法满足禁烧工作要求，蒙城县幅员上千平方公里，环保局所有人员加在一起不足50人，就算全员上岗、24小时不休息也堵不住。地方政府要依据《大气污染防治法》的规定，结合地方实际，合理确定监督管理部门，形成监督管理部门牵头、其他部门分工协作的推进机制，尤其重要的是，要充分发挥基层组织在禁烧工作中的作用。

参考文献：

[1]邢化峰.秸秆禁烧需破解六大制约因素[J].环境保护，2012（3）.

[2]赵亚林.秸秆禁烧能不能做到“零火点”[J].世界环境，2014（2）.

[3]宋德良.秸秆禁烧利用需加大财政支持[J].绿色视野，2015（6）.