保障公民阅读权利的图书馆制度建设研究

张　欣　郑　直（.辽宁省图书馆，辽宁沈阳067；.辽宁省文化资源建设服务中心，辽宁沈阳005）



保障公民阅读权利的图书馆制度建设研究

张欣1郑直2
（1.辽宁省图书馆，辽宁沈阳110167；2.辽宁省文化资源建设服务中心，辽宁沈阳110015）

［摘要］保障公民阅读权利需要一套完整的社会支持体系，图书馆制度就是其中重要的内容之一。图书馆制度属于国家文化制度的范畴，其建立和完善具有非常重要的价值。探讨了与公民阅读权利相关的图书馆制度建设基本内容，提出当前我国图书馆制度的执行与保障机制。

［关键词］公民阅读权利权利保障图书馆制度建设

1　相关概念与研究背景

严格地说，我国并没有专门的保障阅读权利的政策，有关阅读权利的政策蕴含在与此相关的各类政府文件中。党的十八大报告明确提出“开展全民阅读活动”，2014年的政府工作报告也首次将“倡导全民阅读”写入其中，凸显政府对全民阅读的重视；党的十八届三中全会提出“构建现代公共文化服务体系”，以此提升公民基本文化权益的保障水平；党的十八届四中全会明确了全面推进依法治国的重大任务，进一步提出要“实现公民权利保障法治化”。当前，我国正处于推进社会主义文化大发展、大繁荣的关键阶段，加快建设“书香中国”已经不仅仅停留在一句口号，“读书热”现象正在兴起。公民阅读权利的保障实质上是国家和社会问题，需要提供完善的制度支持体系。这其中图书馆制度就是重要的保障措施之一，依法保障公众利用图书馆的权利，是对公民阅读权利的最根本保障。

1.1图书馆制度与制度建设

图书馆制度是民主国家和政府为保障公民的文化权利而采取的一系列制度性安排，是现代国家制度的组成部分。公共图书馆制度源于西方，产生于19世纪中叶的英国和美国，而在我国，现代意义的公共图书馆出现于20世纪初期。公共图书馆较为完善的定义是美国芝加哥图书馆馆长普勒于1876年提出的。他在《公共图书馆的起源与管理》中强调，公共图书馆具有“公共财政支持、国家立法保障、免费开放、承担社会教育功能”，在此基础上，将公共图书馆制度概括为“民主社会的保障”和“民主政治的产物”。结合多种研究可知，公共图书馆是根据国家法律建立的，是受地方税收与自愿捐赠支持的，是被当作公共信念管理的，每一位维护这个城市的市民都有平等地享有它的流通与服务的权利。通过平等免费地向社会公众提供知识服务信息，使社会成员获得民主理念和参与民主管理所必备的知识［1］。这个定义将公共图书馆制度提升到了一个新的层次之上，也被国内外学术界广泛认可和接受。二战结束以后，西方的图书馆制度建设开始进入了迅速发展阶段，大量的公共图书馆承担着保障公民自由平等地获得阅读权利的职责。

根据范并思教授的界定，公共图书馆制度即一种社会用以调节知识或信息分配，以实现社会知识或信息保障的制度［2］。时至今日，图书馆制度则成为国家保障社会信息公平和公民文化权利的最佳手段。图书馆制度确立了由公共经费、通过公共图书馆这一专业化机构，保障公众平等获取知识与信息的制度安排，其可分为三个层次。第一，图书馆设置和运行的基本制度性安排就是确立从公共经费中支出的经费保障制度。第二，政府部门是图书馆宏观制度的供给主体，调整和完善各级建设主体以保证普遍均等的图书馆服务，是图书馆制度安排中的重要环节。第三，作为制度存在的图书馆，更是一个场所或者一种现代社会机构，包括制定方针政策、任命馆长、监督和评估图书馆服务等对图书馆的管理，即是图书馆制度的第三大基本内容。

1.2公民阅读权利

公民阅读权利是指社会公民可以自由、平等、便捷地享有阅读各类书籍、报刊等公共出版物的权利。公民阅读权利涵盖于公民文化权利概念范围之下。随着社会主义市场经济的发展，我国公民的权利意识早已经觉醒，但却不够成熟，需要一套完整的社会支持体系来保障［3］。在国外，通过建设图书馆实现公民阅读权利的保护已经成为一项重要的社会制度，不仅得到国际公约、宪法和法律的支持，而且还有社会资源、财政投入、社会舆论等的制度支持，并提供司法救济途径。在我国，保障公民阅读权利的法律与制度建设还相对滞后。

1.3图书馆制度建设与公民阅读权利的内在逻辑关系

实际上，图书馆制度建设与公民阅读权利保障之间是相互促进、良性互动的关系。一方面，通过图书馆制度能够直接为公民提供平等、自由的阅读环境和条件［4］，直接实现了对公民阅读权利的保护。另一方面，公民在充分享有阅读权利的过程中实现了文化素质和民主意识的提升，并将最终转化成为保护图书馆制度的实践行动，为图书馆制度建设创造良好的社会环境和舆论支持。

2　图书馆制度建设研究现状

相比西方国家对于图书馆制度的重视，近百年来我国图书馆界都未能将其作为一项实现公民信息平等、公平的重要制度加以对待和研究。直到当代，图书馆制度才引起了国内专家和学者的高度关注，并积累了一些较为重要的研究成果。蒋永福［5］提出了将公共图书馆制度作为一种具体制度安排的理念。梁欣［6］、过仕明［7］等从保障公众文化权利的角度对公共图书馆制度进行了深入分析。李洪莲［8］提出了图书馆建设效率等问题。这些研究成果都是现阶段国内图书馆制度研究的代表，但均未能从保障公民阅读权利的视角对具体的图书馆制度建设内容加以构建和阐述。我国图书馆界对于制度建设的研究与实践大多集中在以下突出问题。

2.1宏观制度的法治环境不足

当前我国公共图书馆宏观制度建设主要通过社会文化事业发展规划等加以体现。虽然在各级政府的文化事业发展规划中有关于图书馆建设的相关表述，但是这些表述过于抽象和空泛，既缺乏必要的可操作性内容，又没有形成完整的表述体例。而且我国迄今没有出台《图书馆法》，各级图书馆自行制定的规章随意性较大，图书馆宏观制度保障力度严重不足［9］。

2.2保障建设发展的中观制度规划缺失

正如前文所述，目前我国大部分地区尚没有对图书馆保障性和发展性制度建设进行专题的规划［10］。在这种情况下，不同地区间的图书馆制度建设发展进度不一、发展水平参差不齐、存在着主观性和重复性建设等问题，给图书馆制度的总体建设造成严重影响。特别是在“人”这一关键性要素的管理方面，图书馆员至今仍未实行职业资格准入制度，馆员“去职业化”问题突出。

2.3微观制度的完整性和程序性不足

当前国内一些地区虽然设立了图书馆发展的总体制度规划，但是完整性和程序性严重不足。具体体现在定位和定性不够明确、可参照性的目标数量不足、本地区图书馆制度建设的时间安排不清晰等问题。制度设置的不完整影响到图书馆建设的总体目标确立，而程序不全则直接影响到图书馆建设的实践发展。

2.4图书馆制度的有效监督机制缺失

很多地区的图书馆制度建设过程中缺乏明确的监督机制，一方面制度建设的主体不明确导致了图书馆制度建设推进缓慢，另一方面制度建设情况监督检查机制不健全。由于缺乏必要的制度约束机制，很多制度安排都难以得到有效落实，形同虚设。

3　与公民阅读权利相关的图书馆制度建设基本内容

图书馆作为公民阅读行为的保障单位，应发挥自身资源和技术优势，通过制度建设保障公民的阅读权利。图书馆法、促进阅读法在发达国家早已实施，我国对于这两项工作正在纳入法制化轨道。在国家大力倡导依法治国的今天，图书馆依靠完善的制度建设保障公民阅读权利是大势所趋。而与此同时，图书馆制订并上报审批、备案，从而公布的运作章程或行为准则，对于保障图书馆事业发展，促进图书馆行业规范化建设，同样具有重要的指导意义［11］。

表1　图书馆制度的基本体系框架

3.1总论与管理制度

图书馆的管理制度实际上应当贯穿于整个制度框架的始终，故此无需再单独列出。主要包括对各类资产的管理、全部业务流程的管理及所有人员包括馆员与读者的管理。一言以蔽之，即“人、财、事”。

图书馆的管理制度是确保馆内各项公共信息资源得到充分有效利用的关键。在制定与修改图书馆制度之时，应当充分考虑到两个重要的因素，一是要以保障公民阅读权利为根本，二是要提高公共阅读资源的利用率。

3.2行政制度

行政制度是图书馆内部管理和运转的重要制度保障。图书馆行政制度包括单位内部的行政权利分配原则、行政权利运行体制、行政权利监督机制等一系列制度和规范的总和。行政制度是图书馆发展的基础，也在很大程度上决定其社会属性。

在我国，图书馆大都属于事业单位，由同级财政提供机构运行所需的经费支持以及人员开支等。传统的图书馆行政制度带有强烈的行政机构色彩，单位的行政首长负责图书馆业务管理工作，其内设的管理机构也都基本上按照行政机关的功能设置和管理模式来运行。这种行政制度不利于体现图书馆的公益性，因此对于公民自由、平等阅读权利的保障大多是从图书馆的定位、服务理念、业务制度等方面来体现的。

3.3业务制度

业务制度是图书馆这一有机体日常运行的重要基础，没有科学的理论指导和严密的流程设计，图书馆建设目标的实现就无从谈起。业务制度建设要以服务读者为根本理念，确保各项内部和外部业务制度都能够服务于保障公民阅读权利这一主旨。

图书馆的内部业务制度主要可分为以文献资源建设为主的传统业务规范和以阅读推广活动为主的新型服务业态。前者以采、编、藏、阅等工作细则为主，后者则可涵盖以推介馆藏为主要目标的各类阅读辅导活动。将外部业务制度概括为读者服务规范和读者发展制度两个重要方面，细节包括与读者直接相关的各项业务工作细则，如办证、借阅等服务窗口的管理规则与服务标准，以及面向读者开展的各类以提升读者素质和图书馆利用能力为主要内容的培训活动，另外还包括读者反馈和隐私保护等与读者个人权利相关的规定。图书馆必须建立和完善读者制度，对读者权利和义务进行科学规范，这是实现图书馆价值最大化的必要保证。

需要注意的是，针对不同的读者提供更具个性化的服务，这是图书馆保障公民阅读权利的重要手段。故此在坚持向公众提供免费服务的基础上，还要建立针对特殊人群尤其是阅读障碍人群的保障机制。受到主客观因素的制约，这部分社会群体无法正常享有公民自由、平等的阅读权利，但是他们却是社会发展进程中不容忽视的群体，图书馆必须增加相应的制度切实维护这部分群体的阅读权利。

3.4馆员制度

馆员制度与每一名图书馆工作人员的切身利益息息相关。民主的、科学的、可持续发展的馆员制度不仅有助于调动馆员工作的积极性，形成内部团结协作的良好团队意识，而且能够确保图书馆其他各项制度得到有效贯彻执行。因此图书馆应将馆员的利益与图书馆的利益融为一体，建立馆员与图书馆事业共同发展的、动态有机的管理制度，同时馆员也将作为图书馆的主体执行相关制度，以之实现对读者阅读权利的保障。

馆员制度主要应包含三方面的内容：一是馆员职业道德，严格的职业资格准入制度和岗位职责执行力度是图书馆事业良性发展的基础和保证；二是馆员能力评定，科学和公正的评价体系是馆员投入业务工作的动力，是馆员价值体现的重要标志；三是馆员激励制度，通过制度激发馆员工作热情，方能促使其主动承担岗位职责，为推动全民阅读做出应有贡献。

4　图书馆制度执行与保障机制

为了确保图书馆充分发挥保障公民阅读权利的功能，在制定相应的制度框架基础上，还需要建立制度执行与保障机制，确保图书馆各项制度得到充分的执行。

4.1充分发挥政府的主导性作用

发展文化事业是政府义不容辞的责任。图书馆作为提高公民总体文化水平和保障公民基本文化权利的重要保障，其发展必须得到各级政府的高度重视。充分发挥政府的主导性作用，动员和整合社会资源，可为图书馆的健康发展提供良好的环境和条件。世界上先后有60多个国家颁布过图书馆法。英、美、日等国在立法后又进行了数次修订，形成了完备的图书馆法体系，政府通过立法保障公民阅读权利已成为世界共识。在我国《图书馆法》正式出台之前，借鉴各方成熟经验，各馆可在上级部门的主导和支持下，对照本馆的规章制度，对忽视公民阅读权利的部分及时加以整改，尽早实现以制度保障公民的阅读权利［12］。

4.2建立科学的图书馆发展规划

对于图书馆而言，确定发展战略规划有助于正确处理长期发展与短期生存的关系，最大程度上防止短期行为的弊端，有助于图书馆处于稳定的持续发展状态［13］。在我国，对图书馆规划管理理论的研究还相对较少，因此需要借鉴世界各国该研究领域比较先进的经验，突出理论的指导作用。各级政府要建立本地区图书馆发展规划，按照当地地域分布、人口数量、经济发展状况等因素，科学合理地制定图书馆的数量、规模、覆盖面等发展指标。在制定发展规划的过程中，要提高规划的可操作性，明确各部门的职责，建立发展规划执行情况考核机制，确保规划能够得到有效执行。

4.3完善图书馆法人治理结构

为了有效凸显图书馆的功能，提高社会服务公益性、均等性，近年来国内一些地区的图书馆结合事业单位行政管理体制改革和分类改革的有关要求，尝试推行新型的图书馆法人治理结构，改变传统的行政机构管理模式，建立图书馆理事会机制［9］。在治理体系中，政府主要负责政策法规、经费投入和职能监督；理事会主要承担决策的功能；馆领导与馆员则承担履行职能的角色；行业协会重点关注如何保障公众的信息自由和文化权益。治理理论的核心就在于政府对于合法的权利不再是传统的垄断，社会相关的利益群体，不同机构、组织等都肩负着维持社会秩序、参与社会事务的管理，承担起政府忽视或者弱化的职能。

5　图书馆制度建设研究的理论与实践意义

在我国，图书馆制度是连接《宪法》中规定的公民基本权利与保障公民阅读权利社会实践之间的桥梁和纽带。通过大力研究和发展图书馆制度建设［14］，不仅对中国特色社会主义文化理论是一个有效的完善和补充，而且对于公民公共文化权利保护、民主意识培养、社会主义民主政治理论等的完善和发展都具有重要的意义和价值。

当前，我国的图书馆事业早已从量的积累发展到质的跨越时期，重新思考图书馆的核心价值，笔者认为，以完善的制度建设实现对公民阅读权利的有效保障，应当作为值得深入研究的课题。在现有的条件下，借鉴国外的成熟经验，我国图书馆应在对现有的制度框架进行全面调整和完善的基础上，建立新型的图书馆制度，充分体现出图书馆的公益性、均等性等基本属性，从而全面保障公民阅读权利。

总之，在我国大力发展和不断完善图书馆制度，以之保障公民平等、自由的阅读权利是一项长期而系统的工程，需要全社会付出共同的努力。党的十八大提出的社会主义核心价值观中，自由、平等、公正、法治同样也应该成为图书馆保障公民阅读权利的核心价值取向。归根结底，合理的、健全的图书馆制度是使公民阅读权利得以实现的根本保障。

参考文献：

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［4］闫智勇.高校图书馆制度与大学生读者权利冲突的成因探析［J］.高校图书馆工作，2013（2）：59-63.

［5］李东来，蒋永福.读者权益与图书馆服务研究［M］.北京：国家图书馆出版社，2012.

［6］梁欣.基于公民文化权利保障的公共图书馆制度研究［D］.哈尔滨：黑龙江大学，2009.

［7］过仕明，李亚设，张雪梅.公共图书馆制度对公民文化权利的保障［J］.情报科学，2012（10）：1478-1481.

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［10］吴洪珺，等.公共图书馆经费保障机制研究［J］.中国图书馆学报，2010（5）：12-18.

［11］杨首华.基于知识环境的大学图书馆制度建设［J］.大学图书情报学刊，2013（1）：5-11.

［12］梁文莉，张雅琪，盛小平.我国图书馆法律制度体系现状、作用与问题分析［J］.图书情报工作，2014（5）：55-61.

［13］邱冠华，等.公共图书馆的设置与体系建设研究［J］.中国图书馆学报，2010（3）：16-23，45.

［14］施强.图书馆制度伦理探微［J］.中国图书馆学报，2007 （1）：100-104.

张欣女，1978年生。硕士，副研究馆员。研究方向：图书馆学。

郑直男，1977年生，副研究馆员。

［分类号］G251

收稿日期：（2016-01-22；责编：徐向东。）