建立健全PPP建设模式下政府投资项目监管体制

浙江省发展和改革委员会课题组

建立健全PPP建设模式下政府投资项目监管体制

浙江省发展和改革委员会课题组

立足浙江实际情况，建立监管主体紧密联动、监管方式科学高效、监管重点明确突出、监管依据科学规范，符合浙江省情、与市场经济体制相适应的PPP项目监管体制

PPP建设模式即政府和社会资本合作模式，是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。当前，在基础设施及公共服务领域推广PPP模式，已经成为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。在PPP建设模式下，政府的角色从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及项目的“监管者”，对政府提高项目管理水平提出了新的更高要求。

浙江基本情况

（一）浙江省PPP项目起步较早，发展情况较好

浙江省PPP项目起步较早。2014年12月，浙江省政府办公厅印发《关于切实做好鼓励社会资本参与建设运营示范项目工作的通知》（浙政办发〔2014〕153号），发布浙江省70个社会资本参与建设运营的示范项目。2015年4月，国家发展改革委印发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，浙江省27个PPP项目入选PPP项目库；同年7月，浙江省发改委《关于发布我省2015年政府与社会资本合作项目（第一批）的通知》（浙发改投资〔2015〕407号），发布了全省首批115个PPP项目（不含宁波，且项目涵盖国家发布的PPP项目和浙江省的示范项目）。具体来看，项目呈现以下特征：

项目覆盖多领域。浙江省PPP项目涵盖公共服务、交通、市政、农业水利、能源、生态环境等多个领域，覆盖范围较宽。

项目实现地市全覆盖。除宁波外，10个地市均有PPP建设项目。其中，温州、衢州和湖州的PPP项目个数位居前三，三地合计项目数占全省的50%。

运作模式以BOT和BOO为主。采用BOT模式的项目占30.43%，采用BOO模式的占26.09%。需要指出的是，目前仍有17.39%的项目在拟采用的PPP运作模式上仍不清晰。

引入社会资本占项目总投资近四成。全省PPP项目总投资4217.42亿元,其中82个项目拟引入社会资本额已初步明确，总计为1597.95亿元，占全部项目总投资的比例为37.89%。

（二）监管工作基础良好，适应PPP模式的项目监管体制亟待建立健全

浙江省政府投资项目监管情况较好，为建立健全PPP建设模式下政府投资项目监管体制奠定了良好基础。

建章立制工作不断推进。近年来，浙江省在原有规章制度基础上，先后修订出台了一系列涉及政府投资、项目管理相关的地方性法规和政府规章，涵盖重点建设项目管理、招标投标、代建制、政府投资项目预算管理、重大项目稽察等领域，为规范和完善PPP项目监管奠定了良好基础。

监管工作不断深入。一方面政府投资项目的管理更加规范，程序制度更加到位，逐步建立了项目储备库，推行了非经营性项目的代建制。另一方面对政府投资项目的监督更加有力，以政府监察、投资项目审计、重大项目稽察等为主的监督工作不断深入，中央预算内投资项目监管、工程领域突出问题治理和常规的项目监督检查已成监管的主要方式。

监管信息化水平国内领先。浙江省已建立了浙江省投资项目管理信息系统，开发建设了浙江省中央投资项目稽察监管信息系统，在项目监管信息系统建设上走在了全国前列。

监管机构逐步健全。以稽察为例，目前全省及11个设区市和义乌市已基本建立了稽察监管机构，落实了职能、人员、经费。此外，浙江省多个县（市）、区也已经或正在设立独立的稽察监管机构，配备专职稽察监管人员。

同时，也应看到，对PPP项目监管仍存在不少问题：

法律法规体系不健全。目前，从浙江省层面来看，PPP项目监管法规相对滞后，对PPP项目的监管仍缺乏明确可操作的规定依据。PPP专项调查表明，54.9%的企业认为当前缺乏完善的配套政策支持、46%的企业将“完善PPP相关立法及配套政策”作为当前最为迫切的政策诉求。

监管体制有待进一步理顺。一方面，监管主体多元，监管工作中多部门联动联合监管机制尚未形成，重复监管和监管缺位并存。另一方面，政府投资项目监管主要以内部监管为主，同体监管现象较为严重，除审计和监察等部门外，其他监管机构多为内设机构，独立性不强。

监管手段相对落后。目前，对PPP项目监管仍以现场审核、实地勘察等传统方式为主，亟需利用信息化手段提高PPP项目监管水平。调查显示，30.6%的企业要求“推动信息平台建设”。

监管重点不够突出。目前，浙江省对PPP项目的监管仍参照一般政府投资项目监管内容进行相应监管，仍把监管重点放在前期审批、“四制”、“四控”、资金财务管理和档案管理等方面，尚未根据PPP项目特点开展有针对性的监管。

社会监督参与度不高。目前，社会公众对PPP项目相关情况的知晓度不高，PPP项目对社会公众信息公开力度较小，信息公开渠道有待建设，缺乏代表社会公众利益的第三方机构，社会公众对公共服务、基础设施的服务质量和价格等利益诉求，缺乏沟通和响应渠道。

监管理论基础

项目监管是监管主体对项目参与主体在项目推进中有关情况实施监管，参与PPP项目的政府部门、私营部门和承包单位均为项目参与主体。根据博弈理论分析，降低项目参与主体违规概率需要多管齐下：

加大项目监管力度。通过建设信息化监管系统，实现项目全覆盖、监管全过程，提高项目参与主体被监管概率。

降低政策执行成本。完善监管规章制度，并通过建立业务培训等制度，有效降低项目参与主体了解和执行监管政策的成本。

提升违规惩戒力度。可通过监管结果的广泛应用，实现联合奖惩，提高违规处罚力度。

国外监管启示

国外PPP项目发展起步较早，在项目监管上积累了一定经验，通过对英国、美国、新加坡等典型国家项目监管做法，得出以下经验启示：

完善的法律法规是有效监管的根本依据。发达国家制定了健全的法律法规，用以明确监管机构的职责、权利、监管内容和方式等，对项目实施依法监管，确保监管的合法合规性。

科学的监管架构是有效监管的重要保证。各国均根据本国实际建立了适应本国国情的监管组织架构，以整合监管力量，形成监管合力，保障监管效率。

独立的监管机构是有效监管的基本前提。只有监管机构独立于项目各方参与主体，才能对项目实施公平公正的有效监管。

社会力量参与是有效监管的重要支撑。公共项目建设关乎社会公众的切身利益，在监管中，需要发挥社会公众的监督作用。同时，监管内容涉及经济、法律、财务、工程技术和管理等多方面知识，需要依托相关社会机构专业技术知识的智力支撑。

重点任务举措

要遵循依法监管、联合监管、创新监管、科学监管的原则，加快政府职能转变，坚持体制机制创新，立足浙江省实际情况，建立起监管主体紧密联动、监管方式科学高效、监管重点明确突出、监管依据科学规范，符合浙江省情、与市场经济体制相适应的PPP项目监管体制。

（一）整合“政府+社会”力量，完善监管组织架构

整合政府监管力量，健全社会监督体系，建立政府监管为主、社会监督为辅的PPP项目监管组织架构。

整合政府监管力量。建立省级发改部门总牵头、财政和审计部门配合、相关主管部门各司其职的监管组织架构，并通过纳入全省地方性法规等途径明确落实。同时，按照监管需求导向，参考军队日常海陆空独立管理，战时统一指挥、协同作战的运作管理模式，积极探索多部门根据监管业务需求建立联合联动监管机制，形成纵横联动、协同监管的组织架构。

加强监管部门横向联动。加快推进由发改部门牵头，多部门联动PPP中心建设，形成发改与财政、审计等相关监管部门以及规划、国土、环保、交通、水利等相关主管部门密切合作机制，各部门各司其职，形成监管合力。

加强监管力量纵向联动。发挥好省市县三级PPP中心的监管作用，省级监管以检查重大项目、揭露问题为主，市和县级监管以落实项目问题整改、规范中小型项目管理为主，形成上下联动的整体合力。同时，PPP中心各组成部门内部要做到“无缝衔接”、有机组织，以实现更加有效的协同监管。

健全社会监督体系。发挥好社会中介服务机构和专家学者的专业支撑作用和社会公众的监督作用。

建立PPP项目监管专家库。选择有一定资质水平的工程咨询、审计、会计、造价等中介服务机构和项目监管领域资深专家学者纳入监管专家库，在PPP项目监管中充分发挥社会专业机构和专家学者作用。

加大信息公开力度。扩大PPP项目信息披露，实现PPP项目建设、监管的公开透明，保障社会公众对PPP项目知情权和监督权。

畅通社会公众信息反馈渠道。建立公众评价、投诉、建议网络平台，可选择在浙江政务服务网、监管部门网站、浙江省主流媒体的门户网站上建立专题互动平台。鼓励和支持社会公众向监管部门投诉或向PPP项目参与主体提出意见建议。

（二）建立“平台+机制”模式，创新项目监管方式

建立PPP项目信息化监管系统，创新PPP项目监管机制，形成PPP项目监管“平台+机制”的监管体系。

建立信息化监管系统。由省级发改部门牵头，建立能够反映PPP项目相关情况的专题平台。平台架构初步设想见下图：

图 PPP项目信息化监管平台架构图

监管信息系统的建设，要重点突出“建设”和“应用”两大主题。

要突出共建共享。如在项目储备阶段，重点采集项目基本信息。在项目准入阶段，重点整合发改部门在项目审批、核准和备案、环保部门在项目环评、规划部门在项目选址、国土部门在项目用地等项目信息。在项目建设阶段，重点采集建设单位的项目建设信息。在项目运营阶段，重点采集项目运营信息及第三方出具的后评价信息。

保证数据报送质量。制定信息数据标准，完善信息报送考核督查制度，确保项目主体将项目基本信息、节点信息、季度信息及时报送，并建立信息定期通报制度，建立健全数据报送长效机制。

加强数据挖掘和分析。不断研发和优化统计分析、监测预警、评估评价等监管服务功能，夯实应用基础。基于项目信息定期或不定期开展数据挖掘分析，提升项目监管和服务能力。

创新监管机制。建立业务培训机制，加强对项目参与主体相关人员的培训。同时，加强对监管部门工作人员的培训，重点是组织实施监管部门人员初任培训、任职培训、在职岗位培训和专门业务培训等各类培训。

建立多主体、全流程监管机制。建立多主体联合监管机制，由省级发改部门联合有关部门，对PPP项目参与主体进行全方位监管。建立事前、事中、事后全流程监管机制，重点是建立PPP项目定期监测分析和绩效评价制度，委托社会第三方机构进行定期监测，开展项目中期评估、后评价。

建立联合奖惩机制。坚持正向激励和反向倒逼并重，将项目监管结果与奖励补贴政策挂钩，同时，建立跨部门、跨地区的联合惩戒办法，推动形成行政、市场、行业、司法四方联动的约束和惩戒机制。创新建立项目参与主体信用承诺制度，要求项目参与主体向社会作出公开承诺，违法失信信息纳入全省信用平台。加大公开曝光力度，建立项目失信“黑名单”，增加失信者“立身”难度和成本。

（三）明确分类监管重点，提高监管针对性

明确监管重点。根据PPP项目的全生命周期，明确项目不同阶段监管重点。其中，项目准入阶段监管重点是项目审批环节、项目招投标环节、项目设计和项目开工条件等内容。项目建设阶段监管重点是工程进度监管、质量控制监管、建设成本监管、安全监管等内容。项目运营阶段监管重点是成本和价格监管、产品和服务质量监管、基础设施维护监管以及项目后评价等方面。项目移交阶段监管重点是项目的产权监督和合同执行情况的监督，以及对项目移交时项目的整体评估。

建立分类监管模式。根据PPP项目运作模式，建立不同PPP模式分类监管模式，提升监管工作的针对性。其中，外包类PPP项目的监管，要以产品和服务质量监管等为重点。特许经营类PPP项目的监管，要以招投标监管、成本价格监管、产品和服务质量监管、移交条件及程序监管等内容为重点，具体包括对特许经营合同体系合法合规情况、特许经营期价格调控程序和方法、服务质量以及产权移交程序和内容合法合规性等内容的监管。私有化类PPP项目的监管，重点要放在招投标监管、产品和服务价格及质量的监管。

（四）健全监管法规体系和信用建设，优化项目监管环境

修订《浙江省政府投资项目管理办法》。《浙江省政府投资项目管理办法》（省政府令2005年第185号）是浙江省规范政府投资项目管理的基本依据，自2005年3月1日起实施，部分内容已相对滞后，在政府投资项目监管中不适应性已初步显现，尤其是对PPP新模式情况的适应性已明显不足。建议尽快将PPP模式下政府投资项目监管纳入管理办法，确保对PPP项目的监管有规章依据。

加快地方性法规制定。由发改部门牵头，联合财政、审计等相关部门，共同谋划制定浙江省PPP监管地方性法规。以填补浙江省政府和社会资本合作领域立法空白为目标，着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题，规范政府和社会资本的职责权利关系，明确政府相关部门的监督管理责任，为PPP模式健康发展提供良好的法律环境和稳定的政策预期。

加强政府部门信用建设。加强参与PPP项目的政府部门信用建设，强化信用政府、法制政府建设，确保政府相关政策稳定性和连续性，保证政府部门能够履行合同内容、兑现有关承诺。

课题组组长：夏晓林；成员：王进专王文法王宁江应瑛黄孙勇杜伟杰

*本文系浙江省发改委2015年度重点调研课题《PPP建设模式下政府投资项目监管体制研究》报告成果，有删节。