我国农村环境保护现状及对策研究

贾小梅　彭欣然　杜　静

(1.环境保护部环境发展中心，北京　100029；2.黑龙江省环保厅，哈尔滨　100029；3.聊城大学政治与公共管理学院，聊城　252000)



我国农村环境保护现状及对策研究

贾小梅1彭欣然2杜静3

(1.环境保护部环境发展中心，北京100029；2.黑龙江省环保厅，哈尔滨100029；3.聊城大学政治与公共管理学院，聊城252000)

近年来，我国农村经济发展迅速，农村生活方式和生产方式的逐渐转变，农村环境问题的形态不断变化。虽然，相关部门出台了一系列农村环境保护政策，建设了一大批农村环保基础设施等，但应对措施仍滞后于解决农村环境问题的实际需求。针对目前农村环境保护的现状和问题，提出五点对策建议：一是国家层面以农村环境保护为主题，适时出台文件，凸显国家意志；二是进一步加大资金投入，尽早实现全国村庄环境综合整治全覆盖；三是落实政府责任，督促地方政府守住农村环境质量底线；四是建立健全农村环保体制机制；五是加强对农民环保培训和教育，增强农民环保意识和自我保护意识。

农村；环境保护；现状；对策

我国是农业大国，农村人口多，农村的生态环境与人民的生活质量密切相关。农村环境恶化严重阻碍了农村经济建设以及全面建设小康社会的进程，其治理迫在眉睫。2015年，中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，强调要坚持城乡环境治理体系统一，加大生态环境保护工作对农村地区的覆盖，建立健全农村环境治理体制机制，加大对农村污染防治设施建设和资金投入力度，为进一步推进农村环境保护指明了努力方向，提供了基本遵循和有力保障，标志着农村环境保护站在了新的历史起点。

1　近年来我国农村环境保护工作进展

近年来，我国农村环境保护工作在农村环境保护政策措施、农村生活垃圾和污水治理、防止工业污染向农村转移等方面取得显著成效。

1.1制定了一系列农村环保政策措施

近年来，党中央、国务院高度重视农村环境保护，连续13年在中央一号文件中对农村环境保护工作提出明确要求[1]。国务院及相关部门出台了一系列重要文件，要求加快构建城乡一体的环境治理体系，实现城乡环境基本公共服务均等化[2]，发布了一系列技术文件(见表1)，指导地方开展农村污水垃圾治理等工作，农村环保工作逐步走上规范化轨道。

1.2建成了一批农村环保基础设施

2008年国家实施农村环保“以奖促治”政策，累计安排专项资金375亿元，指导和推动各地大力开展农村环境连片整治，着重解决农村生活垃圾和污水等突出问题。目前，全国已建成农村生活垃圾收集、转运、处理设施450多万个(辆)，生活污水处理设施24.8万套，畜禽养殖污染治理设施14万套，对改善农村生态环境起到了重要作用。截至2015年底，全国已有7.8万个村庄开展环境综合整治，1.4亿农村人口直接受益。同时，全国已建成近4600多个国家级生态乡镇和一大批省、市级生态村镇，有力促进了当地农村环境整治和经济社会协调发展。

表1　我国农村环境保护管理文件

续表1

类型名称污染防治行动计划水污染防治行动计划土壤污染防治行动计划大气污染防治行动计划技术规范村镇生活污染防治最佳可行技术指南农村饮用水水源地环境保护技术指南规模畜禽养殖场污染防治最佳可行技术指南(试行)农村生活垃圾分类、收运和处理项目建设与投资指南农村饮用水水源地环境保护项目建设与投资指南农村小型畜禽养殖污染防治项目建设与投资指南农村生活污水处理项目建设与投资指南全国农村环境连片整治工作指南(试行)

1.3防止工业污染向农村转移

2011年以来，环保部门多次开展环保专项整治行动，关停取缔了一大批工艺落后、污染严重的小散乱企业。2015年，环保部开展了新《环境保护法》实施年活动，严格工业园区和建设项目环评管理，防止落后产能由东部地区向中西部地区、由城市向农村转移。同时，在全国范围内组织实施环境保护大检查，一方面减少城市工业污染，另一方面切断了农村地区工业污染源头。

2　我国农村环境保护工作中存在的问题

长期以来，农村环保投入、环境治理、环境监管远滞后于城市，加之农村污染来源复杂多样，既有农村生产生活自身污染，又有城市污染转嫁，呈现点源与面源共存、工业与农业叠加、新旧污染交织的态势，“垃圾围村”、污水横流、企业乱建乱排等现象在不少地方依然相当突出，严重影响人民群众安全和人居环境质量。

2.1农村生活污染治理设施建设严重滞后

目前，我国有行政村约59万个，已开展过农村环境综合整治的行政村有7.8万个，仅占13%。日本、德国等发达国家农村垃圾已基本实现全处理，污水处理率超过80%。垃圾污水基础设施严重欠缺，导致不少农村地区人居环境脏乱差，群众反映十分强烈。

2.2农业生产污染和城市污染转移问题突出

一方面，我国农村内源性污染严重，化肥、农药利用率分别为35%和36%[3]，低于国外平均水平十多个百分点；农膜回收率不足三分之二，畜禽粪污有效处理率不到一半，秸秆焚烧现象严重[4]。同时，农村地区建设了大量企业。另一方面，随着城市工业“退二进三”、东部地区产业向中西部地区转移力度加大，城市工业“三废”和生活污染等外源性污染向城乡接合部和乡村加速扩散，不少城市在农村地区不规范建设垃圾处理场，违法倾倒工业固体废弃物，把污染嫁祸于农村；中西部一些农村地区项目准入门槛低，大量小散乱企业进村入户，进一步加剧了农村环境污染。

2.3农村环境污染加重影响农村饮水安全和公众食品安全

我国农村环境形势不容乐观，农村饮用水水源地水质较差，地表水环境质量欠佳，部分地区土壤重金属超标问题突出[5]。第一次全国土壤污染状况调查表明，全国土壤点位总超标率为16.1%，其中耕地超标率为19.4%，主要污染物为镉、汞等重金属及滴滴涕、多环芳烃等有机物[6]。近年来，一些地方相继出现癌症村、血铅超标、镉大米、毒韭菜等事件，突出反映了农村环境污染的严重性。

3　导致农村地区出现上述突出环境问题的主要原因

3.1对农村环保工作重视不够

“重城市、轻农村，重点源、轻面源，重建设、轻管理”的观念在不少地方政府还普遍存在；一些地方农村环保工作主动性不强，“等、靠、要”思想严重，工作部署不清晰，责任主体不落实，治理措施不具体，导致农村环境保护和污染治理明显滞后于农村经济社会发展，历史欠账多，新账压力大。

3.2农村环保基础设施严重不足

资金投入问题是农村环保难题，农村环境治理投入模式和机制不健全，运行经费无保障。近年来，中央财政累计投入农村环保专项资金375亿元，带动了地方上千亿元农村环保投入，建成了一大批农村生活垃圾、污水处理设施，但全国59万个行政村中，仅有13%的村庄实施了农村环境综合整治。部分已完成整治的村庄，由于运行经费缺乏、管理不到位，设施无法正常运行，财政资金绩效未得到充分发挥。

3.3农村环保工作体制机制不健全

农村环境问题点多面广，类型多样，涉及多个部门，存在职责交叉、责任不清等问题。环保部门统一监督管理和相关部门分工负责的工作机制亟待建立。基层环保部门工作力量十分薄弱，绝大多数乡镇没有专门的环保工作机构，缺乏必要的装备设备，难以进行有效管理，导致一些农村污染治理设施设备闲置或者运行不正常。针对农村生态环境保护，国家层面还没有专门的法律法规。农村环保治污工作中不少标准、规范不健全，扶持畜禽养殖污染治理、秸秆综合利用等政策措施不到位。另外，各地在推进农村环保工作中，主要依靠行政推动，农民群众主体作用未得到充分发挥，村民参与环境治理责任感不强，缺乏内生动力。

4　对策建议

改变我国农村落后生产生活方式，推动环境综合整治，改善农村人居环境，既是大事，也是难事。做好农村环境保护工作，既要做好顶层设计，又要鼓励基层创新；既要坚持政府主导，也要推动市场运作；既要注重激励引导，又要强化约束监管。为此建议：

4.1中央层面以农村环境保护为主题，适时出台文件，凸显国家意志

鉴于农村环境问题涉及面广、治理难度大、政策性强，建议中央出台文件进行专门部署，明确农村环境保护工作方针，完善体制机制，强化地方各级党委政府责任，加大“以奖促治”政策力度，以改善农村环境质量为根本目标，下更大决心、花更大气力抓好农村环境保护和污染治理。

4.2进一步加大资金投入，尽早实现全国村庄环境综合整治全覆盖

目前仍有51万个行政村尚未开展环境治理，垃圾污水处理设施严重匮乏，城乡环境基本公共服务均等化任务繁重。建议中央财政在近年来每年60亿的基础上，进一步加大力度，重点支持农村环境质量改善要求较迫切的省份，基本实现农村生活垃圾、污水治理全覆盖。

4.3落实政府责任，督促地方政府守住农村环境质量底线

将有关农村环境保护目标和综合整治任务，纳入政府的目标责任书，加强督办，对农村环境质量进行监测与考核。考核结果向社会公开，强化对地方的激励与约束。推动政府将农村环境保护目标任务纳入领导班子政绩考核体系，切实落实农村环保主体责任，确保农村环境质量持续向好。

4.4建立健全农村环保体制机制

通过水污染防治法修订，充实农村环境污染防治制度。结合省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，进一步强化基层环境监管执法力量，加强基层环境执法体系建设，充实人员力量，保障运行经费。建立完善重心下移、力量下沉、保障下倾的环境执法工作机制，加强城乡环境执法统筹。督促各地大力推进农村环保工作信息公开，及时发布农村地区环境质量信息、环境综合整治进展情况等，接受群众监督。

4.5加强对农民环保培训和教育，增强农民环保意识和自我保护意识

加大农村环境保护宣传力度，以简单通俗的方式向农民宣传，普及环境法律常识，调动农民群众的积极性，为防治农村环境污染奠定坚实广泛的群众基础。鼓励公众加入自我收集、参与举报、爱护家园等活动，充分利用12369微信举报系统，保持对各类环境违法行为的强大震慑，使违法违规工业企业无处藏身。

[1]李冬艳.关注农业农村环境保护-2004年以来中央一号文件关于农业农村环境保护问题综述[J].环境保护与循环经济，2014，34(4)：4-10.

[2]金书秦，韩冬梅.我国农村环境保护四十年：问题演进、政策应对及机构变迁[J].南京工业大学学报，2015，14(2)：71-78.

[3]环境保护部.2015年土地与农村环境[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/hjzl/trhj/201606/t20160602_353282.shtml.

[4]农业部计划司.关于印发《全国农业可持续发展规划(2015-2030年)》的通知( 农计发[2015]145号)[EB/OL].http：//www.moa.gov.cn/ztzl/mywrfz/gzgh/201509/t20150914_4827900.htm.

[5]马广文，王晓斐等.我国典型村庄农村环境质量监测与评价[J].中国环境监测，2016，32(1)：23-29.

[6]环境保护部.全国土壤污染状况调查公报[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/t20140417_270670.htm.

On Status and Countermeasures of Rural Environmental Protection

JIA Xiaomei1PENG Xinran2DU Jing3

(1.Environmental Development Centre of MEP，Beijing 100029；2.Environmental Protection Department of Heilongjiang Province，Haebin 150000；3.School of political science and public administration of Liaocheng University，Liaocheng 252000)

In recent years，with the rapid development of China's rural economy，and the gradual transformation of rural life style and production patterns，the environmental problems in rural areas continue to change in forms.Although relevant departments have introduced a raft of rural environmental protection policies，and developed a large number of rural environmental protection infrastructure，the response measures still lag behind the actual needs for solving the rural environmental problems.Hence，we propose the following five countermeasures to protect the rural environment，in light of the status quo of the environmental problems in the countryside：first，national-level documents need to be introduced on the protection of rural environment，in order to demonstrate the State will；second，financial inputs need to be dramatically increased，so that the integrated village environment management will be carried out on a national scale；third，the governments need to take the responsibility for environmental protection，and local governments need to be urged to observe the bottom lines set for rural environmental quality；fourth，it is necessary to establish and perfect the schemes and mechanisms of rural environmental protection；fifth，efforts need to be made to strengthen the farmers’ environmental protection training and education，enhance farmers' consciousness of environmental protection and awareness of self-protection.

rural；environmental protection；status；countermeasures

贾小梅，工程师，研究生，研究方向为农村与农业环境保护

X21

A

1673-288X(2016)05-0042-03

引用文献格式：贾小梅等.我国农村环境保护现状及对策研究[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：42-44.