生态保护红线、水资源红线概念的辨析与界定

李显锋

(武汉大学环境法研究所，湖北 武汉　430072)



生态保护红线、水资源红线概念的辨析与界定

李显锋

(武汉大学环境法研究所，湖北 武汉430072)

生态保护红线的概念有广义和狭义之分。广义的生态保护红线是水资源红线的上位概念。狭义的生态保护红线是水资源红线的平行概念。水资源开发利用控制红线是指不同时点上用水总量的最高限值；用水效率控制红线是指不同时点上万元工业增加值用水量的最高限值和农田灌溉水有效利用系数的最低限值；水功能区纳污红线是指不同时点上重要江河湖泊水功能区水质达标率的最低限值。

生态保护红线；水资源红线；限值

2012年初，国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实行最严格水资源管理制度做出具体安排部署。具体来说，就是建立水资源的三条红线管制制度，一是建立水资源开发利用控制红线，严格实行用水总量控制；二是建立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费；三是建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量。虽然提出了水资源三条红线，但是对于水资源三条红线以及与之相关的生态保护红线的概念，无论政策层面还是理论讨论层面，都存在很多不同的规定和观点。

1　生态保护红线

1.1生态保护红线的概念

2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发[2011 ]35号)(以下简称“意见”)首次提出“生态红线*最早提出的是生态红线，随着认识的不短加深，由生态红线逐步演变成了生态保护红线。笔者认为，生态红线和生态保护红线是同一概念。”概念，提出“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线*《中华人民共和国环境保护法》第二十九条对此进行了立法确认，即国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”，但对生态红线的具体内涵没有进行详细的阐释。从性质上来看，这里所说的生态红线应该是一条空间红线。

2013年底《中共中央关于全而深化改革若干重大问题的决定》*第十四章(52)条规定：坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。(以下简称“决定”)对“划定生态保护红线”进行了阐述。“划定生态保护红线”的具体内容是两条红线，一条是主体功能区划定的空间红线，另一条是表明资源环境承载能力的资源开发利用红线。这与意见的规定相比无疑进步了，但还是没能明确的界定生态保护红线及相关概念的内涵，更没能理顺它们之间的逻辑关系。

2014年1月《国家生态保护红线—生态功能红线划定技术指南》(试行)(以下简称“指南(试行)”)对生态保护红线体系的构成*前言规定，国家生态保护红线体系是实现生态功能提升、环境质量改善、资源永续利用的根本保障，具体包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线(简称为生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线)。、生态保护红线*前言3规定，生态保护红线：是指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值。、生态功能红线*前言3规定，生态功能红线：指对维护自然生态系统服务，保障国家和区域生态安全具有关键作用，在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定的最小生态保护空间。的概念及相关概念之间的逻辑关系进行了非常明确的规定。指南(试行)规定了生态功能、环境质量和资源利用三条红线，生态保护红线是这三条红线上位概念，其中，生态功能红线与意见中的生态红线、决定中的主体功能区划定的空间红线是一致的，性质上都属于空间红线；环境质量红线和资源利用红线是决定中资开发利用红线的拆分。

2015年4月25日，中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》*第六条第(二十一)项规定：严守资源环境生态红线。树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。合理设定资源消耗“天花板”，加强能源、水、土地等战略性资源管控，强化能源消耗强度控制，做好能源消费总量管理。继续实施水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线管理。划定永久基本农田，严格实施永久保护，对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制，落实耕地占补平衡，确保耕地数量不下降、质量不降低。严守环境质量底线，将大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”作为地方各级政府环保责任红线，相应确定污染物排放总量限值和环境风险防控措施。在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态红线，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线，严格自然生态空间征(占)用管理，有效遏制生态系统退化的趋势。探索建立资源环境承载能力监测预警机制，对资源消耗和环境容量接近或超过承载能力的地区，及时采取区域限批等限制性措施。提出了严守资源环境生态红线的要求，并在此基础上提出设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线。《关于加快推进生态文明建设的意见》也规定了三条红线，即资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线，这三条线的上位概念为资源环境生态红线。与指南(试行)的规定相比，资源消耗上限相当于资源利用红线，环境质量底线相当于环境质量红线，生态保护红线相当于生态功能红线。不难看出，中央政策层面对生态保护红线的界定不一致。在《关于加快推进生态文明建设的意见》中，生态保护红线与生态功能红线在同一位阶上，而在指南(试行)中，它是生态功能红线的上位概念。

2015年5月，《生态保护红线划定技术指南》*笔者认为，《生态保护红线划定技术指南》是《国家生态保护红线—生态功能红线划定技术指南》(试行)的升级版。(以下简称“指南”)再次对生态保护红线的概念进行了界定。指南*4.1 概念规定：生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线。生态保护红线所包围的区域为生态保护红线区，对于维护生态安全格局、保障生态系统功能、支撑经济社会可持续发展具有重要作用。认为，生态保护红线是一条空间红线。这与指南(试行)中的规定不同，但与《关于加快推进生态文明建设的意见》中的规定一致。

2016年5月30日，《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》(以下简称“指导意见”)规定了资源环境生态红线管控的三种形式*资源环境生态红线管控是指划定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，强化资源环境生态红线指标约束，将各类经济社会活动限定在红线管控范围以内。，即划定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，同时对划定生态保护红线的具体内容进行了规定*第二条(三)规定，划定生态保护红线。根据涵养水源、保持水土、防风固沙、调蓄洪水、保护生物多样性，以及保持自然本底、保障生态系统完整和稳定性等要求，兼顾经济社会发展需要，划定并严守生态保护红线。。指导意见对生态保护红线的界定与指南、《关于加快推进生态文明建设的意见》中的规定基本一致，将其与资源开发红线、环境质量红线放在了同一位阶上。

在上述政策规定的基础上，很多学者也对生态保护红线的概念进行了界定。有学者认为，生态红线是一条空间红线。如施业家、吴贤静认为，生态红线是为了维护国家和区域生态平衡和生态安全，依据生态系统的结构、功能、特征和生态系统保护需求而划定的以维护和提升生态功能为目的的特殊区域[1]。邹长新等认为生态保护红线是指国家依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区、禁止开发区等区域划定的严格管控边界，是一条空间界线，并且具有严格的分类管控要求[2]。也有学者认为，生态红线是一条综合红线。鞠昌华认为，十八届三中全会公报中提出“要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，“划定生态保护红线”是首次提出，显示出决策层对生态保护红线的认识不仅包含了十八大的“控制开发强度，调整空间结构”以及“严守耕地保护红线”，使生态空间红线概念得到确认，而且从自然资源角度展开，使生态保护红线概念从生态空间红线向生态资源和生态环境红线外延，成为一条综合性的生态保护红线[3]。饶胜、张强、牟雪洁等认为，生态红线是我国生态环境保护的制度创新，是个综合管理体系，可以由空间红线、面积红线和管理红线三条红线共同构成，这三条红线反映出生态系统从格局到结构再到功能保护的全过程管理[4]。

从上述论述可以看出，无论是在国家的政策层面还是在学术讨论层面，对于生态保护红线的概念及内涵都有不同的理解。大体上存在两种不同的意见，一是生态保护红线是一个上位概念，其项下包括资源利用、环境质量、生态功能三种红线；二是生态保护红线是一个下位的概念，它与资源利用红线、环境质量红线是平行的概念，其上位概念是资源环境生态红线。基于此，笔者认为，当生态保护红线作为一个上位概念使用时，它可以被看作广义的生态保护红线，其概念可以被表述为：对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值*参见《国家生态保护红线—生态功能红线划定技术指南》(试行)前言部分第3条。；当生态红线作为一个下位概念使用时，它可以被看作狭义的生态保护红线，其概念可以被表述为：生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线*参见《生态保护红线划定技术指南》4.1.。

1.2生态保护红线与水资源红线的关系

水资源红线最早在《关于实行最严格水资源管理制度的意见》中规定，与耕地红线、林地红线一样，水资源红线是资源利用红线的一种。在广义的生态保护红线概念下，水资源红线是其子项资源利用红线的一种，二者是包含与被包含的关系；在狭义的生态保护红线概念下，水资源红线与生态保护红线是并列平行的关系。

2　水资源红线

水资源红线是指水资源利用的底线或最高数量限值，它是资源开发利用红线的一种，具体包括水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线。

2.1水资源开发利用控制红线

目前，对于水资源开发利用控制红线最权威具体的表述来自于《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，该意见要求，到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内*国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见，参见http：//www.gov.cn/zwgk/2012-02/16/content_2067664.htm，2016年2月9日下午12点零4分浏览。，为实现上述目标，到2015年，全国用水总量力争控制在6350亿立方米以内，到2020年，全国用水总量力争控制在6700亿立方米以内。以上述表述为基础，结合广义生态保护红线的概念，我们可以将水资源开发利用控制红线定义为不同时点上用水总量的最高限值。

用水总量是水资源开发利用红线的核心。用水总量*全国范围内的用水量可以表述为用水总量。是指各类用水户取用的包括输水损失在内的水量，它包括生产用水、生活用水和生态环境补水，如表1所示*所引概念均来自《水资源年报编制规程》(中华人民共和国国家标准GB/T 23598-2009)。。与用水总量相关的概念有水资源总量、供水量、耗水量和排水量。从几个量的概念表述可以得出，水资源总量>供水总量=用水总量*国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见，参见http：//www.gov.cn/zwgk/2012-02/16/content_2067664.htm，2016年2月9日下午12点零4分浏览。>耗水量。用水总量是整个水资源利用的入口和逻辑起点，最严格水资源管理制度将它作为水资源开发利用红线的内核，就是抓住了整个水资源管理的源头，我们可以将其形象的称为把好“入口关”。

表1

2.2用水效率控制红线

根据《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》用水效率控制红线的表述*参见《生态保护红线划定技术指南》4.1.，结合广义生态保护红线的概念，我们认为用水效率控制红线是指不同时点上万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数的限值，其中，万元工业增加值用水量是最高限值，农田灌溉水有效利用系数是最低限值，同时，根据其定义，可以将用水效率控制红线分为两类，一是工业用水效率控制红线；另一个是农业用水效率控制红线。

无论是工业用水效率控制红线还是农业用水效率控制红线，其核心思想就是在工业生产和农业灌溉中节水。之所以选择工业和农业两部分作为用水效率控制的对象，主要原因是工业用水和农业用水占据了我国用水总量中的绝大部分*以2014 年为例，全国总用水量6095 亿立方米，85.7%为工业用水和农业用水所占据( 工业用水占22.2%; 农业用水占63.5%) .参见中华人民共和 国水利部.2014 年中国水资源公报.http: / /www.mwr.gov.cn /zwzc /hygb /szygb /qgszygb /201508 /P020150828308618595356.docx，2016 年6 月22 日下午 14 点53 分浏览。。只要做好工业和农业用水的效率控制，也就做好了全国的用水效率控制。

表2

2.3水功能区限值纳污红线

根据根据《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》水功能区限值纳污红线的表述*以2014年为例，全国总用水量6095亿立方米，85.7%为工业用水和农业用水所占据(工业用水占22.2%；农业用水占63.5%).参见中华人民共和国水利部.2014年中国水资源公报.http：//www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/szygb/qgszygb/201508/P020150828308618595356.docx，2016年6月22日下午14点53分浏览。，结合广义生态保护红线的概念，水功能区限值纳污红线是指不同时点上重要江河湖泊水功能区水质达标率的最低限值。

重要江河湖泊水功能区水质达标率指水质评价达标的水功能区数量与全部参与考核的水功能区数量的比值(单位为百分比)。计算公式为：重要江河湖泊水功能区水质达标率=(达标的水功能区数量/参与考核的水功能区数量)×100%*国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见，参见http：//www.gov.cn/zwgk/2012-02/16/content_2067664.htm，2016年2月9日下午12点零4分浏览。。

根据国务院关于全国重要江河湖泊水功能区划(2011-2030年)的批复的规定，全国重要江河湖泊一、二级水功能区合计4493个，那么参与考核的水功能区必然从这4493个功能区中选取，其数值也必然小于等于4493；想要确定水功能区水质是否达标，必须对水质目标予以明确，根据批复的规定，在4493个全国重要江河湖泊一、二级水功能区中，有3631个水功能区的水质目标被确定为Ⅲ类或优于Ⅲ类，862个水功能区的水质目标被确定为IV类或劣于IV类，这些确定的水质目标就是水功能区达标的标准。当然，这些水质目标的实现时间是2030年，如果在2015年或2020年对水功能区限值纳污红线的执行情况进行考核，根据批复的规定*参见《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》。，水质目标有可能会进行一定的调整。

3　结　语

对生态保护红线的概念进行广义和狭义的区分，可以澄清国家政策层面和理论层面比较模糊的生态保护红线的概念，同时也能为生态保护红线的进一步落地打下良好的基础。水资源红线是广义生态保护红线项下的子项，是生态保护红线落地的一个典范。从自然科学角度对水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限值纳污红线的概念进行界定，体现了水资源红线在政策性基础上的科学性，有助于水资源红线在实践中的进一步落地。

Discrimination on Concepts of Ecological Protection Red Line and Water Resources Red Line

LI Xianfeng

(Research Institute of Environmental Law of Wuhan University，Hubei Wuhan 430072)

The concept of ecological protection red line contains one in narrow sense and the other in broad sense. The general sense of ecological protection red line is the superior concept of water resources red line.The narrow sense of the ecological protection red line is the parallel concept of the water resources line. Water resources development and utilization control red line is the maximum limit of the total amount of water consumption in different time scales；Red line of control over water use efficiency are the maximum limit of water consumption/ten thousand yuan value of the added Industrial and the minimum limit of effective utilization coefficient of irrigation water in different time scales；limiting pollution load red line of water function zone is the minimum limit of the ratio up to the Standard of Water Quality of the water function zones along key rivers and lakes in different time scales.

ecological protection red line；water resources red line；limit

李显锋，博士研究生，研究方向为中国水法

X21

A

1673-288X(2016)05-0133-04

项目资助：国家“2011”计划司法文明协同创新中心成果；国家社会科学基金重大项目“法治的生态转型和生态文明制度建设”(142DC030)

引用文献格式：李显锋.生态保护红线、水资源红线概念的辨析与界定[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：133-136.