洞庭湖生态经济区生态补偿需求研究

陈业强　石广明　向仁军　彭小丽

(湖南省环境保护科学研究院，长沙　410004)



洞庭湖生态经济区生态补偿需求研究

陈业强石广明向仁军彭小丽

(湖南省环境保护科学研究院，长沙410004)

通过对洞庭湖生态经济区的调查研究，从退耕还林、生态公益林保护、水土保持、生态保护区保护以及水环境保护治理设施投入成本等方面，对洞庭湖生态经济区2014年生态补偿需求进行了核算。结果显示生态环境保护费用约为166.72亿元，其中森林保护成本约为6.99亿元、水土保持成本约为1.29亿元、生态保护区保护46.48亿元、水环境保护治理成本约为33.1亿元、发展机会成本损失约为78.86亿元。最后，结合当前洞庭湖生态经济区生态补偿需求，从补偿资金使用、补偿阶段、多元化资金来源渠道等方面提出了相关政策建议。

洞庭湖生态经济区、生态补偿、补偿需求

1　引　言

建立生态补偿机制，解决区域、流域生态环境保护与发展的矛盾是当前国内的热点话题，党的十八届三中、四中、五中全会均有提及。进入“十三五”以后，国民经济与社会发展十三五规划纲要明确提出要建立多元化的生态补偿机制，并且在2016年5月13日，国务院办公厅发布了《关于健全生态保护补偿机制的意见》[1]，意见明确提出了要从森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等领域开展生态补偿机制。

当前，洞庭湖出现了明显的水环境退化问题，如湖泊来水量减少、湖体自净能力下降、湖体水质整体呈现中营养化、生物多样性损失等问题，这在一定程度上是由洞庭湖流域不可持续的土地利用、社会经济发展模式、长江上游兴建大型水利设施造成的。在生态文明体系建设的大背景下，这些问题如果得不到良好的解决，将会导致洞庭湖水质继续下降、产生一系列的生态环境问题，并严重制约洞庭湖生态经济区的可持续发展。

洞庭湖水环境生态保护的根本在于通过工程项目建设、政策措施保障及资金投入等手段保证水资源的可持续利用，其关键在于水质保护，而严格的水质保护要求，将对洞庭湖生态经济区的县市区经济社会发展产生重大影响。要突破这一困局，亟需引入生态补偿机制。目前洞庭湖生态经济区尚未建立有利于水环境保护的生态补偿机制，尽管省财政对洞庭湖环境污染治理列有专项资金进行了投入，但现阶段仍然处于污染治理阶段，还属于还历史“欠账”的末端治理控制政策。

生态补偿作为一种使外部成本内部化的环境经济手段，是有效保护洞庭湖生态环境的长效机制，其最终目的就是保护生态环境、促进区域协调发展、实现社会公平[2]。生态补偿既能增强环境保护能力，有效遏制水源区水质恶化趋势，又能促进各类生态系统服务功能正常发挥，实现生态系统良性循环，还能改善湖区周边居民的生产生活条件，为实现洞庭湖生态经济区经济社会高效、和谐发展提供保障。基于此，本文研究了洞庭湖生态经济区湖南省(除说明外，以下均指湖南省部分)的生态补偿需求，定量计算了生态补偿额度，为下一步建立洞庭湖生态经济区生态补偿机制提供参考。

2　洞庭湖生态经济区生态补偿方案

2.1洞庭湖生态经济区概况

洞庭湖生态经济区是以洞庭湖为中心、涵盖湘鄂两省环洞庭湖区域，为长江和湘、资、沅、澧四水尾闾冲积平原。涵盖湖南省岳阳市、常德市、益阳市、长沙市望城区和湖北省荆州市的行政辖区，共33个县(市、区)，总面积为6.05万平方公里，常住总人口2200万[3]。2011年，地区生产总值5964.9亿元。该区域于2014年4月14日经国务院批复，正式上升为国家战略层面经济开发区。

2.2总体思路

洞庭湖生态经济区生态补偿方案制定总体思路是：以科学发展观为指导，以保障洞庭水质达标、促进人与自然和谐与可持续利用生态系统服务为目标，以洞庭湖生态经济区生态环境保护需求和区域发展需求为前提，明确生态补偿主体、对象、范围和责任，综合运用行政和市场等经济手段，调节相关者利益关系，以协调洞庭湖生态经济区生态环境保护与经济社会发展的关系。

2.3生态补偿的主体和对象

(1)补偿对象：补偿的客体或对象是因保护洞庭湖水质造成财政收入减少、污染治理投入成本增加、发展机会丧失的地方政府、关停企业和收入减少的居民等生态保护贡献者。补偿客体中要特别关注利益严重受影响的当地城镇居民和农民。

(2)补偿主体：当前洞庭湖水环境污染以总磷浓度超标为主，从当前洞庭湖污染物来源来看，一方面洞庭湖主要入湖河流水质满足洞庭湖地区地表水环境功能区划要求，但是由于我国地表水环境质量标准中，湖库水质中的总磷浓度要求要高于河流水质中总磷浓度要求，因此导致主要入湖河流入湖以后总磷浓度便超标，因此省域层面补偿主体应为省级政府。另一方面由于长江上游兴建水利设施，导致洞庭湖长江来水量2008年至今大量减少。但长江上游主体众多，很难找到具体导致水量减少的责任主体。因此，补偿主体应为国家。综合上述两方面，洞庭湖生态补偿主体应为国家和湖南省政府。

2.4 补偿需求

一般认为，生态补偿应包括以下几方面主要内容：一是对生态系统本身保护 (恢复)或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入[4]。

根据以上需求，结合有关文献[5]，采用保护成本法、机会成本法等对洞庭湖生态环境保护建设投入成本(林业建设、水土保持、生态保护区保护)、水环境保护治理投入成本(城市污水处理厂、生活垃圾填埋场、危险废物处理、农村污染源治理)以及发展机会成本进行核算(详见表1)。

表1　洞庭湖生态经济区生态补偿需求情况

3生态补偿需求测算

3.1退耕还林和生态公益林保护成本

3.1.1退耕还林成本

根据国家发改委发布的《关于印发新一轮退耕还林还草总体方案的通知》(发改西部[2014]1772号)和《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》(财农[2015]258号)中的要求：国家按退耕还林每亩补助1500元(其中中央财政专项资金安排现金补助1200元、国家发展改革委安排种苗造林费300元)。中央安排的退耕还林补助资金分三次下达给省级人民政府，每亩第一年800元(其中种苗造林费300元)、第三年300元、第五年400元。那么，2014年洞庭湖生态经济区湖南省退耕还林生态补偿金额如表2所示。

表2　退耕还林补偿金额测算

注：由于退耕还林费用分三次下拨，为第一年、第三年、第五年，现计算第一年下拨的费用，单价为800元/亩；总成本=退耕还林成本+荒山造林成本；数据来源：作者调研测算。

洞庭湖生态经济区2014年退耕还林所需成本约为4.01亿元，其中退耕还林成本约为3.8亿元，荒山造林成本约为0.21亿元；岳阳市的退耕还林和荒山造林成本最高，分别约为3.15亿元和3.16亿元。

3.1.2生态公益林保护成本

根据财政部、国家林业局关于《中央财政林业补助资金管理办法》(财农[2014]9号)和《湖南省森林生态效益补偿基金管理办法》(湘财农[2014]1号)规定，国有国家级公益林补贴为6.75元/亩、集体和个人所有的为17元/亩，国有省级公益林补贴为6.75元/亩、集体和个人所有的为15元/亩。

由于上述标准偏低，无法准确反映公益林的生态效益，所以根据《中国生态补偿机制与政策研究》报告中的结论[3]，结合目前洞庭湖区湖南省各县市区公益林目前的保护方式和现状，公益林的保护投入成本主要有造林、封山育林、森林管护等，其中造林在上文已有计入，此处不再进行计算，其他保护方式补偿标准为：每年封山育林14元/亩，森林管护10元/亩，合计每年24元/亩。那么，2014年洞庭湖经济区湖南省公益林保护生态补偿额度情况可见表3所示。

表3　生态公益林保护补偿金额

数据来源：作者调研整理。

2014年洞庭湖经济区湖南省公益林保护生态补偿额度约为2.98亿元，其中常德市补偿金额最高为1.16亿元，长沙市望城区仅为0.06亿元。

3.2水土保持成本

一般来说，水土保持投入主要包括：小流域综合治理、坡改梯、溪沟整治等项目的相应投入，以及水土保持设施维护成本。

根据2008～2015年长沙市水土流失治理情况的投资，可以估算出基本建设费用约为35.2万/km2，可用于类比洞庭湖经济区水土流失治理基本建设投资。另外每年管护投入约占基本建设费用的10%～20%，取均值15%进行计算。那么，2014年洞庭湖经济区湖南省水土保持生态补偿额度情况可见表4所示。

表4　水土保持成本

数据来源：作者调研整理。

2014年洞庭湖经济区湖南省水土保持生态补偿费用约为1.29亿元，其中年管护成本约0.17亿元，治理成本约为1.13亿元。

3.3生态保护区保护生态补偿成本

洞庭湖经济区生态保护区的主要类型有自然保护区、湿地公园、森林公园等，各类保护区在发挥生物多样性保护中起着重要作用。

根据调查统计，自然保护区国家级、省级的维护成本分别为8000万元/个、6000万元/个，湿地公园国家级的维护成本为11229万元/个，森林公园国家级、省级的维护成本分别为10000万元/个、5000万元/个。则计算2014年洞庭湖经济区湖南省生态保护区保护生态补偿费用情况如表5所示。

2014年洞庭湖生态经济区湖南省生态保护区保护成本约为46.48亿元，其中常德市约为17.84亿元，益阳市约为10.61亿元，岳阳市约为15.41亿元，长沙市望城区约为2.62亿元。

表5　生态保护区保护成本

数据来源：作者调研整理。

3.4水环境保护治理投入成本

水环境保护治理投入主要包括：城市污水处理厂、生活垃圾填埋场等。这些投入用于削减入湖污染物的量，有利于洞庭湖水质改善。

3.4.1城市污水处理厂建设和运行投入成本

根据调查统计，当前污水处理厂的建设投资约为8.22(万元?年)/万吨污水，运行成本按国家规定为1.5元/吨污水(出水标准一级A，含折旧)。那么，2014年洞庭湖经济区湖南省城市污水处理厂建设和运行投入情况可见表6所示。

由表6可见，洞庭湖生态经济区湖南省2014年城市生活污水处理厂的建设和运行投入约为22.69亿元，其中岳阳市需求最高约为9.96亿元。实际上2010～2014年内，洞庭湖生态经济区建设生活污水处理项目累计投资共计16.79亿元，离补偿需求尚有约5.9亿元的缺口。随着洞庭湖区城镇化和工业发展速度加快，城镇生活污水排放量将进一步增加，为了有效的保障湖区水质达标，需要将污水处理设施及其管网的建设需求落实到乡镇，需要考虑结合地方需求增加污水处理厂的建设投入。

3.4.2生活垃圾填埋场建设和运行投入成本

为了保证洞庭湖水质，湖区城镇必须建立良好的垃圾收集，分类系统，加强城市生活垃圾和危险废物无害化处理场的建设。生活垃圾填埋场建设投入包括工程建设成本和每年的管护费用。根据调查统计，生活垃圾填埋场的建设投资约为0.036(万元·年)/吨垃圾，200t/d及以下处理规模的城市生活垃圾填埋场处理运行成本为37.98元/吨、清运费用取16元/吨，则运行费用为53.98元/吨。那么，2014年洞庭湖经济区湖南省生活垃圾填埋场建设和运行投入情况可见表7所示。

表6　城市污水处理厂建设和运行投入费用

表7　生活垃圾填埋场建设和运行投入成本

数据来源：作者调研整理。

洞庭湖生态经济区湖南省2014年生活垃圾填埋场的建设和运行投入约为10.41亿元，其中常德市、益阳市、岳阳市、望城区分别为2.28、3.07、4.57、0.49亿元。目前，洞庭湖生态经济区湖南省城镇生活垃圾处理项目累计投资共计14.12亿元，暂稍大于生态补偿需求量，但随着洞庭湖区城镇化速度加快，城镇生活垃圾产生量将进一步增加，为了有效的保障湖区水质达标，需要持续加大对垃圾填埋场和垃圾收运的建设投入。

3.5发展机会成本损失

洞庭湖经济区在支付额外的生态保护建设成本和水环境保护治理成本的同时，还承受了社会经济发展的机会损失，导致湖区工业、农业生产发展受限，政府税源萎缩，居民就业困难，部分群众生活水平下降等问题。

洞庭湖经济区的发展机会成本包括产值减少、地方财政收入减少和地方政府财政的增支。其中，地方财政收入减少主要源于农业林业、工业关停等导致的税源减少，增支主要来源于就业安置和社会保障支出增加。2014年洞庭湖经济区湖南省发展机会成本情况(详见表8)。

表8　发展机会成本损失

数据来源：作者调研整理。

在发展机会成本损失方面，益阳市损失额度最高约为60.57亿元，原因在于与其他地市相比，益阳市关停了一批竹凉席加工、纸厂、皮革厂等重度污染企业，共计四百多家，导致工业产值大幅度减少，以及因大量下岗人员需要安置而产生的财政增支。

4　主要结论和政策建议

(1)加快建立洞庭湖生态补偿机制

目前，湖南省在洞庭湖区生态补偿的实践基本上还是空白，所以亟需通过立法协调补偿义务主体与受偿主体的生态及经济利益关系，明确补偿的范围、标准、方式、补偿资金筹集与监管等内容，建立和完善生态补偿政策。

(2)生态补偿标准需考虑不同补偿成本需求

当前国家通过生态公益林补偿、重点生态功能区转移支付对洞庭湖生态经济区进行了一定程度的补偿，但补偿标准偏低。根据调查，2014年湖南省洞庭湖生态经济区的3市28个区、县(市)获得国家重点生态功能区转移支付资金，其中岳阳市获得1.15亿元、常德市获得1.99亿元、益阳市获得1.38亿元，相较洞庭湖生态经济区生态保护成本而言仍然是杯水车薪。下一步洞庭湖生态经济区应积极争取国家和湖南省在生态保护建设方面的更多补偿。

另一方面，经分析可知洞庭湖生态经济区湖南省2014年城市生活污水处理厂的建设和运行投入约为22.69亿元，实际上累计投资共计16.79亿元，尚有5.9亿元的缺口。而生活垃圾填埋场的建设和运行投入约为10.41亿元，暂稍大于目前累计投资共计14.12亿元。所以在考虑生态补偿投资方向上时，要结合实际投资情况，优先向生活污水处理厂项目投资倾斜。

(3)分阶段考虑洞庭湖生态补偿需求

考虑到洞庭湖水环境保护与洞庭湖水体功能的特殊性，未来应考虑分为两阶段对洞庭湖地区进行补偿。第一阶段在洞庭湖水质完全改善之前，采用国家和省级层面补偿的方式，逐步提高补偿标准和补偿类别。第二阶段在洞庭湖水质改善之后(达到水体功能区划的要求)，以一般性财政转移支付为主，弥补地方发展机会损失，同时要考虑生态建设及环保工程的运行维护费用。

(4)对洞庭湖周边地区实行差别化补偿

首先，洞庭湖经济区湖南省2014年生态补偿额共计166.72亿元，按地区则为常德市生态补偿需求额度为38.98亿元，益阳市为83.01亿元，岳阳市为39.22亿元，长沙市望城区为5.51亿元；其中，在发展机会成本损失方面，常德市、益阳市、岳阳市、望城区分别损失12.15亿元、60.57亿元、4.92亿元和1.22亿元，共计78.86亿元。因此，在生态补偿资金分配上要充分考虑不同地区间的经济发展情况、环保压力，体现出地区差异性。

其次，根据洞庭湖污染物的来源将洞庭湖生态经济区划分为水质影响控制区、水质保障区、水源涵养生态建设区等，不同分区之间的点、面源污染防治重点和对策不同，对于直接在洞庭湖区周边的县市，由于其城镇和工业设置离洞庭湖距离近，排放污染物直接入湖，因此，治理要求相对其它分区要求高，接汇入洞庭湖的各主要河流需达到不低于Ⅲ类标准(现状水质优于Ⅲ类水质的入湖河流，以现状水质类别目标不得降低)，因此，在生态补偿资金分配上要优先考虑直接在湖区周县市的环保压力，体现高标准高补偿的原则。

(5)引入多元化资金来源机制

生态补偿目前资金源于各部门各渠道，资金分散且难以形成合力，应整合有关资金，成立生态补偿专项资金，以将资金的效益发挥到最大。同时，应改变以财政拨款一枝独秀为主的局面，采取多种政策和手段多管齐下，增加社会资本的吸引力，引导社会资本参与到生态保护工程和生态环境修复中去，拓宽融资渠道、创新工程模式。

[1]中华人民共和国国务院. 关于健全生态保护补偿机制的意见[EB].2016.5.13.

[2]祝晓光，万宝春，逯飞，陈利江.湖泊湿地生态补偿额度测算研究——以白洋淀为例[C]：“第八届环境与发展论坛论”文集[C]，2012.

[3]李姣.基于湿地依赖-承载力的洞庭湖区系统耦合及对策研究[D].北京：北京林业大学，2014.

[4]孙发平，曾贤刚等.中国三江源区生态价值及补偿机制研究[M].北京：中国环境科学出版社，2008：154.

[5]Zhanfeng Dong，Jinnan Wang.Quantitative standard of eco-compensation for the water source area in the middle route of the South-to-North Water Transfer Project in China[J].Frontiers of Environmental Science and Engineering in China，2011，5(3)：463-464.

[6]《中国生态补偿机制与政策研究》课题组.中国生态补偿机制与政策研究[M].北京：科学出版社，2007.

Research of Eco-compensation Demand in Dongting Lake

CHEN YeqiangSHI GuangmingXIANG RenjunPENG Xiaoli

(Hunan Research Academy of Environmental Science，Changsha 410004)

After surveying Dongting Lake area，this paper accounts the cost of environmental protection，such as returning farmland to forest，soil and water conservation，water environmental protection and control facilities investment. The results show that the cost of ecological environment protection is about 16.62 billion Yuan. Finally，in combination with the current ecological compensation demand of Dongting Lake Ecological Economic Zone，the paper puts forward some related policy suggestions from the aspects of compensation funds use，compensation stage，and the sources of funds.

Dongting Lake ecological economic zone；Eco-compensation；Demand for compensation

陈业强，工程师，硕士研究生，主要从事环境管理、环境经济政策研究

石广明，副研究员，博士，主要从事环境系统分析，环境规划与管理研究

X32

A

1673-288X(2016)05-0162-04

项目资助：湖南省财政资助项目

引用文献格式：陈业强等.洞庭湖生态经济区生态补偿需求研究[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：162-166.