非法开采矿产资源问题初探
----以建德市为例

建德市国土资源局 马聿浩

非法开采矿产资源问题初探
----以建德市为例

建德市国土资源局 马聿浩

矿产资源是重要的自然资源，是天然赋存于地壳内部或地表，由地质作用形成的，呈固态、液态或气态的，具有经济价值或潜在经济价值的富集物。矿产资源属于非可再生资源，其储量极其有限。它是社会生产发展的重要物质基础，是国家发展的重要经济命脉。

建德市位于浙江西部，矿产资源主要以石灰石和煤矸石为主，风景石为辅。近年来，建德市及周边矿产资源紧俏价优，加上诸多因素，许多不法分子在未经许可的情况下，擅自非法开采矿产资源，牟取利益，造成了严重危害。各级政府及主管部门，屡屡下大力气组织针对非法开采的专项整治，耗费大量人力、物力和财力，虽然取得了一定的效果，但是非法开采现象就如猫抓老鼠一样，常常“死灰复燃”，不得不引起我们的深刻反思。

一、非法开采屡禁不止的主观因素

1.高额利润驱使

非法开采矿产资源往往是暴利，短期内的高额利润诱惑非常大。譬如，一块造型奇特的太湖石或假山石，往往能卖到十几二十万。违法分子只要开采到一些别致的石头，时常能一夜暴富。至于石灰石和煤矿，由于建德市境内水泥企业较多，需求量大，价格大多在50元一吨，品味好的价格还有一定的上浮，一天几车也能赚上五位数。除此之外，因为水泥熟料的供不应求，就连半带黄泥的砂页岩也可以拌料，价格也在20元一吨。

2.违法成本极低

第一点，非法开采矿产资源的不法分子逃避办理采矿许可证、工商等营业执照的费用，从而造成偷逃个税、资源税等税费。各类年审执照的费用和开支也能“节省”。第二点，非法开采的方式往往是有选择的掠夺，质量高的挖、简单的挖、价格高的挖，因不需要开采方案，开采成本很低。同时既不注重安全，又是“加班加点”，安全设备和生产成本投入微乎其微。至于人工费用，往往就是小圈子里的内部人员对违法所得进行私分。

3.法律意识淡薄

少数大型水泥公司和部分碳酸钙企业业主法律意识淡薄，为了眼前利益，故意怂恿企业周边村民或村集体组织对村庄范围内的矿产资源进行非法开采，企业以相对低于市场的价格进行收购；部分村民和村集体组织为了“创收”，和不法商人一拍即合，非法开采导致国有矿产资源破坏，村庄整体环境乌烟瘴气，山体满目疮痍。

二、非法开采执法困难的客观原因

1.非法开采手段多样，查处难

以建德市为例，矿产资源主要为石灰石和煤矸石，多分布于最西部和最东部，面广、线长且分布零星，而且位置偏远，隐蔽性高。特别是海螺水泥公司的洞山上，山高交通不便，一般执法车无法上山。非法开采的人员多数采用设置岗哨，夜间作业，执法人员到附近时，岗哨通风报信，相关人员往山上隐匿，采取游击战术和执法人员周旋；部分开采人员设置路障或堆石，阻止外来车辆进入开采点。大部分时候，执法人员撤离后不法分子又进行开采，双方来回进行“回马枪”，耗时耗力成效不高。笔者碰到更为独特的手段是不法分子晚上电话举报自己非法开采，蹲点看执法人员是否晚上前来，以静制动。

2.暴力抗法频有发生，执法难

多数违法分子系当地地头蛇或有背景权势的人，不乏有吸毒和有前科的地痞和流氓，这些亡命之徒态度极其恶劣，即使执法人员在现场时也置之不理，轻则侮骂威胁，重则动手阻挠，暴力抗拒执法，给执法人员带来很大的人身威胁和精神影响。

3.主体证据调查繁琐，取证难

一是违法主体很难确定。执法人员制止和查案时，现场往往是运输车司机和挖机作业人员，幕后老板和业主往往不会出面。加上现场作业人员大多是外地雇工，文化水平低，表达不清或刻意隐瞒，导致违法主体很难确定。也有部分村集体组织和违法分子采取攻守同盟，串通口供，将违法事实掩盖或美化的情况。二是证据取证困难。违法分子可以将非法所得的矿产品倾倒在他处，让执法人员无据可查。加之开采点可能未有测绘底图，方量根本无法计算。法律规定的矿产资源破坏价值的界定程度繁琐，周期长，需要专家测绘方量，计算价值还要通过评审，时间上不利于案件的定性和查处。

三、打击非法开采的相关对策

1.宣传教育，营造氛围

打击非法开采是一场持久战，主要难度是整治之后极易反弹，通常很难彻底治理到位。因此，各级政府要把《矿产资源法》及其配套法规的宣传教育作为长期的主题。在市级层面利用网络、媒体和信息平台进行宣传非法开采的危害性和相应的刑事责任，用典型案例来营造舆论攻势。主管执法部门和基层政府结合“两学一做”“党员固定活动日”多渠道给重点涉矿村的村干部和群众进行培训，宣传教育，增强党员干部和群众的法制观念。同时，要研究健全市、镇、村三级监管网格，建立矿产资源协管员队伍，鼓励举报有奖，发动群众共同对各类非法开采行为进行监督。

2.查源堵漏，专项整治

一是清水治源。对于少数非法收购无证开采矿产品大型水泥厂和部分碳酸钙企业，政府要约谈企业负责人，主管部门对违法收购矿产品的企业坚绝查处，并按相关法律追究责任，必要时移送公安机关。如此高压态势切断供需源头，使违法开采分子的开采成本无法通过销售渠道回笼。二是严管炸药。笔者发现，多数非法开采点量多，非一般挖机设备作业所能形成的坡面，疑为用炸药放炮所致。目前，炸药的审批和用量相对严格，需公安机关把关。因此，要加大对炸药对点使用的监管，防止A处炸药用于B处，以及剩余炸药的回收处理。对违规使用的行为或是非法渠道购买炸药等火工材料的要依法查处。三是严查车辆。在运输渠道上，加大对非法运输矿产品车辆的查处力度。尤其是在夜间这种偷运猖獗的期间段，开展不定时的突击检查，以扣押货运车辆司机驾驶证等多种措施来限制偷运行为。

3.部门联动，综合执法

遏制非法开采是一项艰巨的任务，仅靠国土资源部门或其他单家部门都无法有效地打击。政府要研究出台打击非法开采的相关政策，定期召开部门联席会议，互通信息，研究可行的解决方案。建立以政府为主体，国土、安监、公安、林业、水利、市场监管等多部门联合办案的领导小组，各成员单位各司其职，对非法开采所涉及的剥土、污染水源、破坏耕地、毁坏林木等行为进行严肃查处。对情节严重的违法当事人及时移送司法机关追究刑事责任，并以此为典例，震慑其他不法分子。

针对非法开采的特点，为了及时有效地发现和制止违法行为，尽早尽快尽可能地将之消灭在萌芽阶段，建议落实矿山及重点区域的动态巡查机制，政府通过牵头组织各有关部门的骨干力量组成执法队伍，动态巡查，分队不定期地突击非法开采的重点区域，进行综合执法。同时，积极争取多方力量，通过纪检部门约束违法党员，通过新闻媒体曝光不法分子，对累犯信用纪录进黑名单，对长期参与非法开采的挖机等设备进行拍卖，采用各种执法手段让违法分子付出惨痛代价。

4.完善法律，开成机制

《矿产资源法》和相关法律法规中，并没有规定国土部门对非法开采点的行政强制权。笔者认为，国土部门在现场执法时，可以扣留和查封非法开采的矿产品，但是对于责令停止开采却不停止的挖机等设备是没有行政强制权的，也就是说对于挖机等设备的查封是需要工商部门的配合，或是对案件作出行政处罚移交法院后，申请强制执行，如此繁琐的程序对于打击非法开采不利。《浙江省矿产资源管理条例》第三十四条规定工商、地矿、税务等有关部门应当加强对矿产品运销环节的监督管理。上位法和配套法规中对非法开采的执法主体和流程模糊不清。建议明确执法主体，健全查处非法开采的法律法规，以法律形式来加大打击的力度，避免相关部门有行政败诉的风险。进行非法开采专项整治，加强矿产资源开发秩序的监管是一项任重而道远的工作，建议市政府将此纳入领导干部每年的政绩考核，将关口下移至基层，层层落实镇、村的责任，进行绩效考核，形成长期的一项制度。

联合公安现场查封，防止被暴力抵抗