基于性别公平视角的养老金制度设计改革

郝君富 李心愉

基于性别公平视角的养老金制度设计改革

郝君富 李心愉

养老金收入是老龄人口的基本收入来源，但女性老龄人口养老金的覆盖面和受益水平均低于男性。养老金受益存在明显性别差距的主要原因包括：就业率和失业率的性别差距、性别工资差距、从事“非正规就业”的性别差距、法定退休年龄的性别差距、人口寿命的性别差距。有失公平的养老金制度设计不仅无法缩小源于就业市场条件的性别不平等，还将加剧养老金受益的性别不平等。因此，基于性别公平目标优化养老金体系的制度设计具有必要性和紧迫性。改革的主要内容包括：扩大缴费型养老保险的覆盖面，推行法定退休年龄的性别均等化，采用单一生命表精算假设，向承担家庭照护责任的女性提供养老金缴费减免，建立派生养老金制度，建立非缴费型养老保险制度。

人口老龄化；养老金；制度设计；性别公平

人口老龄化问题目前在世界范围内普遍存在，而且人口老龄化的速度正不断加快。联合国发布的统计数据显示，2015—2030年，全世界60岁及以上人口预计将增长56%，老龄人口占比将由12.3%增长至16.5%。[1](P2-3)因女性的平均寿命较男性更长，女性占据老龄人口的主体，2010—2015年，全球60岁及以上人口中女性的占比为54%，80岁及以上人口中女性的占比为61%[2](P2)，这被称为人口老龄化的“女性化”特征(feminization of aging)。随着健康状况和收入获取能力的下降，女性老龄人口对于健康护理和生活支持的需求增加，经济的自给能力和独立性下降，特别是独居高龄女性老龄人口的脆弱性进一步增强，因而在人口老龄化背景下，女性老龄人口的老龄收入保障问题值得特别关注。

养老金是退休老龄人口的基本收入来源，对于低收入的贫困老龄人口而言更是如此。例如，OECD国家收入分配处于后40%的65岁以上老龄人口的公共养老金收入平均占其收入来源的80%以上。[3](P74)由于性别的不平等，养老金受益存在明显的性别差距。首先体现在缴费型养老金对于女性的覆盖率明显低于男性。国际劳工组织(ILO)的研究显示，强制性缴费型养老金对于全世界15～64岁就业年龄人口的覆盖率为31.5%，而对于女性的覆盖率仅为26.4%[4](P82)，被排除在养老金体系之外的大量女性在达到法定退休年龄之后无法获得养老金收入。其次，女性的养老金受益水平明显低于男性，且养老金受益的性别差距明显大于性别工资差距。经济合作与发展组织(OECD)的研究显示，2009年23个OECD国家65岁以上人口的“养老金性别差距”*“养老金性别差距”指标界定为：(1-平均向女性支付的总的强制性养老金/平均向男性支付的总的强制性养老金)×100%。平均为34%，而同期全职就业者的平均性别工资差距*性别工资差距=男性与女性中位数收入水平之差/男性的中位数收入，下同。因数据缺失，爱沙尼亚、意大利、卢森堡、荷兰、波兰、斯洛文尼亚为2010年的统计数据，其余国家均为2009年的统计数据。仅为12.96%(见图1)。根据欧盟(EU)的测算，2012年28个欧盟国家65岁以上人口的养老金性别差距平均为38%。[5]美国雇员福利研究所(EBRI)的研究表明，2010年美国女性所获

得的公共养老金收入平均较男性低40%。[6]虽然近年来英国政府采取多种措施以提升女性的养老金受益水平，但2015年英国女性平均获得的政府养老金仍比男性低21%。[7](P3)

图1 OECD国家“养老金性别差距”与“性别工资差距”对比图(单位：%)

数据来源：OECD:ClosingtheGenderGap:ActNow.Paris: OECD Publishing, 2012.

世界女性老龄人口的贫困水平明显高于男性。例如，OECD国家65岁以上女性老龄人口的平均贫困率*这里将家庭可支配收入低于本国中位数家庭可支配收入的50%界定为“贫困”并计算相对收入贫困率指标。为12.4%，而男性为8.4%。[8]世界老龄人口的贫困问题主要体现为女性老龄人口的贫困问题，这被称为“贫困的女性化”特征(feminization of poverty)。[9]在很多国家，养老金受益的性别差距对于解释老龄人口贫困的性别差距发挥着重要的作用。[10](P231)虽然劳动力市场对于女性劳动者的歧视是造成养老金受益性别不平等的重要因素，但很多情况下更明显的性别不平等却源于劳动力市场歧视与养老金机制设计之间的相互影响，养老金受益的性别差距明显大于性别工资差距，这表明养老金的机制设计不仅未能缩小源于就业市场条件下的性别不平等，反而进一步加剧了在养老金受益方面的性别不平等。[11](P88)

养老金对于实现老龄人口的权利、尊严、收入保障及贫困降低非常重要。在人口老龄化背景下，基于“人口老龄化的女性化特征”及“老龄人口贫困的女性化特征”，分析老龄人口养老金受益存在明显性别差距的原因，并通过养老金体系机制设计的进一步完善向女性老龄人口提供充足的老龄收入保障，帮助女性老龄人口实现反贫困的目标，应成为各国公共政策改革持续关注的重要内容。

一、缴费型养老金受益存在明显性别差距的原因分析

缴费型养老金计划(Contributory Pension Schemes)是多数国家养老金体系的主体。当前强制性缴费型养老金的受益存在明显的性别差距，下面结合女性的劳动力市场经历及当前养老金制度设计之间的相互影响来分析差距形成的原因。

(一)就业率和失业率的性别差距

女性在劳动力市场中的就业份额，历史上就一直低于男性，而且在很多国家仍持续低于男性。[12](P12-13)2015年OECD国家25～54岁主要就业群体的就业率，男性平均为85.8%，女性为67.4%，性别差距为18.4%。非OECD国家中主要就业群体就业率的性别差距，印度高达62.2%，印度尼西亚为37.2%，巴西为22.6%，南非为15.4%。[13](P216-217)2013年全世界的劳动力市场参与率男性平均为76.6%，女性为50.3%，性别差距为26.3%。[14]此外，女性就业群体较男性具有更大的劳动力市场不稳定性，面临更高的失业风险，2016年全世界的失业率水平男性平均为8.0%，女性为8.4%。[15]

缴费型公共养老金计划作为与就业相关的养老金体系，保护的是那些向养老金体系缴费并达到一定合格期限的劳动者。在就业市场中低的就业率、高的失业率导致大量女性无法满足养老金体系所要求的缴费纪录或最低缴费年限要求，致使缴费型公共养老金对于女性的覆盖率明显低于男性，大量女性在老龄时无法获得与自身就业相关的缴费型养老金受益。

(二)工资的性别差距

当前在多数国家性别工资差距仍显著存在。2014年以来的统计数据显示，OECD国家按中位数工资水平计算的全职就业者的性别工资差距平均为14.89%。[16]金砖国家中印度的性别工资差距高达36.9%，俄罗斯为31.1%，南非为29.1%，巴西为19.3%。[17](P185)世界经济论坛发布的《2015年全球性别差距报告》显示，2015年全球女性的平均薪酬水平仅相当于男性十年前的水平。[18]而且，女性仅占高级职位中的少数，OECD国家女性担任管理者的比例平均为30.9%。[19]同处于高收入群体的女性和男性的收入差距更大。[20](P167)

公共养老金的缴费通常为收益相关的，特别是个人账户养老金部分通常以就业者的工资收入水平作为基本缴费基数进行累积。从事付薪职业女性的工资水平系统性地低于男性，导致即便就业和缴费期限相同，女性向养老金体系支付的缴费水平仍低于男性，女性养老金账户累积的养老金财富低于男性，进而未来可能获得的养老金受益水平整体上低于男性。

(三)从事“非正规就业”的性别差距

女性是家庭劳务的主要承担者，为兼顾家庭照护责任，女性可能存在经常性的职业中断，或从事非正规就业。国际劳工组织2011年对世界41个中低收入国家的研究表明，男性从事非农业非正规就业的比重平均为52.18%，而女性为55.02%，其中有30个国家女性从事非农业非正规就业的比重高于男性。[21](P6-8)非正规就业可以进一步分类为自由职业者、从事付薪工资的就业及从事家务劳动。女性倾向于从事其中最脆弱分类的工作，即占据家务劳动者的主体，以亚洲国家为例，非正规就业群体中从事家务劳动的女性占比为25.5%，而男性为7.5%。[22](P224)

从事非正规就业的主要问题在于不被社会保障体系所覆盖。Jütting和de Laiglesia将非正规就业界定为没有书面合同缺乏社会保障的就业，即直接以是否被社会保障体系所覆盖作为界定标准。[23](P28)虽然巴西、智利等国家的非正规就业者可以自愿向社会保险体系进行缴费，但缴费的水平与其工作状态的等级水平是相匹配的，非正规就业劳动者的平均收入水平仅相当于正规就业劳动者的约54%。[24](P229)即便是在非正规就业内部，家务劳动这一最具脆弱性的非正规就业主要由女性承担，女性的平均收入水平低于男性，而且非正规就业领域的性别工资差距较正规就业领域更大。[25](P226)因而，从事非正规就业的女性通常不被缴费型公共养老金体系所覆盖，即便可以进行缴费，其缴费水平不仅低于正规就业劳动者，也低于非正规就业者的平均水平，这必然影响其累积养老金受益的能力，导致很低的受益水平。

(四)法定退休年龄规定的性别差距

除劳动力市场因素外，欠公平的养老金体系机制设计进一步放大了劳动力市场的性别不平等，如存在性别差异的法定退休年龄规定。虽然女性的平均寿命较男性长，但在世界范围内，女性的法定退休年龄规定通常与男性等同或早于男性5年。联合国2014年对167个国家或地区的统计表明，有61个国家或地区关于女性的法定退休年龄规定低于男性。[26](P84)美国社会保障局(SSA)2014—2016年对世界176个国家或地区的统计表明，对男性和女性的法定退休年龄规定为60岁及以上的国家或地区的占比分别为84.7%和68.2%，规定为65岁及以上的占比分别为33.5%和21.6%。从世界各大洲情况来看，女性的法定退休年龄规定均早于男性(见图2)。按世界各国人口规模加权平均计算的“法定退休年龄”，男性和女性人口分别为59.79岁和57.66岁，即世界人口中男性比女性的法定退休年龄平均长2.13年。[27]

法定退休年龄规定是影响劳动者实际劳动力市场退出年龄决策的基本因素。对13个OECD国家的研究表明，2008—2009年65岁女性平均从事付薪工作的年数较男性短13年。[28](P231)更早的法定退休年龄规定导致女性劳动力市场的实际退出年龄系统性地低于男性，进而导致女性更短的实际工作和养老金缴费年限，即便不考虑性别工资差距，就业女性可能累积的养老金账户财富额也低于男性，这必然会放大养老金受益的性别差距，并使养老金受益的性别差距大于性别工资差距。

图2 世界各大洲176个国家或地区法定

数据来源：根据美国社会保障局(SSA)发布的2015—2016年世界各洲社会保障计划系列研究报告整理得到。

(五)人口寿命的性别差距

女性的平均寿命比男性长。联合国统计数据显示，2010—2015年按出生人口计算的世界男性人口的平均寿命为68.3岁，女性为72.7岁。[29](P127)更长的寿命及更早的劳动力市场退出年龄，导致女性比男性面临更长的退休后的余寿。2014年OECD国家男性退休后的余寿平均为17.6年，女性为22.3年，性别差距为4.7年，非OECD国家的巴西该指标为6.5年，俄罗斯为6.9年，南非为6.7年。[30]

更长的退休后的余寿导致女性所获得的养老金的受益期间更长，但女性所获得的单期养老金受益水平整体上低于男性。特别是在缴费与受益之间存在紧密、直接关联的缴费确定型(Defined Contribution,DC)的养老金体系下，养老金账户累积的养老金财富即转化为养老金的支付，对于女性而言，即便拥有与男性同等金额的“养老金财富”，但因其寿命更长，养老金财富需要在一个更长的期间内进行分摊，若精算假设采用性别差异的生命表(Gender-specific Life Tables)，必将导致同样缴费记录和相同退休年龄的女性可能获得的单期养老金受益水平低于男性。同时，更早的退休年龄、更短的工作年限、更低的收入和缴费水平，导致女性可能累积的养老金账户财富整体上低于男性，必将放大养老金受益的性别差距。除非政府采取非常慷慨的养老金物价指数调整机制，更长的退休后的余寿和更长的暴露期意味着，随着时间的推移，女性的名义养老金收入面临更高的实际购买力下降的风险，而老龄女性在其生命后期往往面临高额的日常健康护理支出，特别是丧偶独居的高龄女性老龄人口将面临更高的长寿风险和老龄贫困风险。

综上分析，就业市场的性别歧视是导致女性低的正规就业率、低的工资水平，进而低的养老金覆盖率和受益水平的重要影响因素，而差异化的法定退休年龄、采用性别差异的两套生命表等有失公平的养老金机制设计则进一步放大了养老金受益的性别不平等程度。

二、基于性别公平目标的养老金制度设计优化改革的主要内容

性别平等是社会公平的重要维度之一，促进性别平等有利于更好地发挥每个社会个体的人力资本潜力，促进社会经济的发展，而养老金受益的性别平等是性别平等的重要方面。因而，有必要基于性别公平目标，将社会保障政策的制定与劳动力市场的性别公平政策紧密结合，通过养老金制度的优化设计改革缩小因劳动力市场不平等可能导致的养老金受益的性别差距，改变女性所面临的老龄收入获取的持续不平等状态。

(一)扩大缴费型养老保险的覆盖面

扩大缴费型养老保险的覆盖面，使更多的退休女性人口获得持续的养老金收入，对于其实现有尊严、有保障的老龄生活非常重要，也是面向女性老龄人口开展反贫困的重要手段。[31](P58)具体措施包括：

(1)将自由职业者和有缴费能力者纳入缴费和受益覆盖范围。泰国、蒙古、越南等国允许自由职业者及其他有缴费能力的就业者自愿参加缴费。2008年智利通过立法确立了自由职业者具有向养老金体系缴费的义务，并于2015年起强制实施。这些措施有利于缴费型养老计划对于女性覆盖率的提高，特别是对于非正规经济比重较高的发展中经济体更为重要。

(2)面向农村人口扩大覆盖面。女性人口往往占据农村人口的主体，巴西、突尼斯、斯里兰卡等国将缴费型养老金计划的覆盖面扩大至农民工和渔民，以帮助农村地区大量留守女性获得缴费型养老金的受益。

① 目前多数OECD国家要求劳动者获得全额养老金待遇需参加工作并使缴费年限达到30～40年。

(3)缩短获得养老金受益资格的最低缴费年限。2017年4月起日本的养老金领取资格由就业缴费25年缩短为10年，该措施可使因生育和照护子女存在经常性职业中断的女性获得缴费型养老金受益成为可能。

(4)鼓励商业养老金计划的发展，使其成为公共养老金体系的重要补充。如政府通过提供财政补贴、匹配缴费、税收减免等财务激励以鼓励人们对自愿型商业养老金计划的参与和储蓄。美国、加拿大、英国、新西兰等国还引入了商业养老金计划的自动纳入机制。瑞士和澳大利亚分别提高、取消了商业养老保险的缴费年龄上限规定，卢森堡则通过调低月缴费额以使低收入者更容易加入商业养老保险计划。

(二)推行法定退休年龄的性别均等化

面对人口老龄化，退休年龄延迟成为当前保持养老金体系财务可持续性最流行的改革措施。在男性和女性法定退休年龄普遍性延迟的大背景下，差异化的法定退休年龄是国家养老金体系中最明显的歧视性要素和参数，这一不合理的养老金机制设计使得女性不得不早于男性退休，极大地限制了女性累积自身养老金受益的权利，这与女性更长的寿命期、更长的养老金受保需求及更高的长寿风险是不相匹配的。

近年来，为降低对男性和女性老龄收入保障的差异化影响效应，性别差异化的法定退休年龄规定普遍被取消，多数OECD国家计划或已通过立法逐步提高女性的法定退休年龄以实现与男性等同。如波兰男性和女性的法定退休年龄规定将分别由当前的65岁和60岁提高至2020年男性达到67岁，2040年女性达到67岁，渐进地实现法定退休年龄的性别均等。2010年英国通过立法逐步提高女性的法定退休年龄，至2018年实现退休年龄男女均等的65岁，至2020年、2028年分别同等提高至66岁、67岁。美国社会保障局的统计资料显示，目前已有130个国家或地区实现了法定退休年龄的性别均等化，占比达73.9%。[32]2014年OECD国家男性的法定退休年龄平均为64岁，女性为63.1岁。[33](P165)预计至2030年，OECD国家男性和女性的平均法定退休年龄将分别为64.8岁、64.1岁，至2050年将分别达到65.6岁和65岁，即在21世纪中叶将基本实现法定退休年龄的性别均等化。

(三)采用单一生命表精算假设

人口寿命的性别差距对养老金受益性别差距的影响也非常重要。特别是在DC养老金体系下，按性别分别估算的退休后的余寿被用于将所累积的养老金账户资产转化为每月的养老金受益水平。既然女性的平均寿命长于男性，女性退休后的余寿即养老金的受保期也应长于男性，因而，精算假设采用基于性别差异的两套生命表将使拥有等同退休年龄和等同养老金财富女性的单期养老金受益水平低于男性，这对寿命更长的女性人口带来惩罚性的财务后果，使女性面临更高的长寿风险。基于此，当前在养老金体系的精算假设中采用性别差异的生命表在一些高收入国家已被认为是存在歧视的，从监管的角度限制其使用，政策上要求由性别差异的生命表转向采用男女均适用的单一的生命表(Unisex Life Tables)。如欧盟的指令(EU Directives)要求完全积累制的强制性养老金和职业养老金计划采用男女均适用的单一生命表。匈牙利、波兰等国已在其强制性的个人账户中采用单一的生命表假设。因女性的平均寿命更长，在养老金受益的计算中采用单一的生命表精算假设实际上是男性老龄人口群体向更具脆弱性的女性老龄人口群体给予集体补贴，有利于降低养老金受益的性别差距，发挥社会保障体系的再分配作用。

(四)向承担家庭照护责任的女性提供养老金缴费减免

为兼顾家庭照护责任，女性可能存在经常性的职业中断，导致其无法满足全额领取养老金对于最低缴费年限①的要求。为补偿因承担家庭照护责任对女性养老金受益的不利影响，很多OECD国家在其缴费型养老计划中允许女性享有特定的养老金缴费减免，即给予女性较长的生育假期并允许将一定期间的职业中断期纳入养老保险缴费期间的计算，以使更多女性达到获得全额养老金的最低缴费年限要求。如奥地利允许女性在生育每个孩子后将最长两年的职业中断期纳入养老金缴费期限的计算；比利时、西班牙、日本规定为最长3年；斯洛伐克规定为每个孩子最长6年；瑞士最长可到孩子16岁。职业中断期间女性可按中断前的收入水平或政府规定的固定收入水平计算缴费持续累积养老金财富，且多数国家由政府代为缴费。

① 非缴费型养老金计划具体包括：(1)全面性(Universal)，覆盖所有达到法定年龄并满足公民身份或最低居住时间条件的老龄人口；(2)养老金调查(Pension Test)，只提供给那些未获得缴费型养老金，或获得的缴费型养老金的水平低于特定最低门槛值的老龄人口(不考虑除养老金外的其他收入)；(3)家计调查(Means Test)，只提供给那些养老金及其他收入加总后低于特定最低门槛值的老龄人口。

养老金缴费减免机制是在养老金体系中对女性所承担的生育和子女照护这一重要的社会行为更好地从政策层面予以确认，有助于帮助存在职业中断的女性获得养老金的受益资格并提高受益水平。De Freitas等研究指出，欧盟国家平均来讲，较为慷慨的养老金缴费减免机制约相当于抵消共5年职业中断的影响。[34]近年来，德国、瑞典等国还将该机制扩大至男性，以鼓励男性分担家庭照护责任，进而使女性在生育子女后有机会回到全职就业岗位，提高女性在平等基础上累积和获得养老金受益的权利，因而该养老金机制设计能很好地将社会保障政策与就业市场政策结合起来，有利于降低劳动力市场和养老金体系中的性别不平等程度。

(五)建立派生养老金权益

派生养老金权益(Derived Pension Rights)是指养老金的受益不是源于受益人自身的收入和缴费记录，而是基于与被保险劳动者之间的家庭关系或注册的合伙关系，如夫妻关系、父母与子女的关系等。在缴费型养老金计划中，向遗属提供派生养老金受益在多数OECD国家非常普遍。其中，无就业经历的遗属配偶可获得的遗属养老金的受益水平相当于已死亡配偶缴费型养老金受益金额的50%～80%。同时，美国、加拿大、法国等国还规定有离婚者养老金派生权益。如美国政府规定离婚的配偶与被保险人结婚10年以上且离婚后未再婚的，离婚后仍有权分享到前配偶的养老金受益。

派生养老金权益有助于帮助丧偶、离婚的独居老龄女性通过其配偶的缴费间接实现养老金的受益或提升其受益水平。在人口老龄化背景下，丧偶独居女性老龄人口的数量将进一步增加，派生养老金受益是独居女性老龄人口重要的收入来源，因而派生养老金权益并不会因为越来越多的女性参与就业获得与自身就业相关的养老金受益而过时，而且其重要性预计还将随着人口老龄化和女性寿命的延长而进一步增强。[35]

(六)建立非缴费型养老保险制度

除缴费型计划，公共养老金体系还包括非缴费型计划(Non-contributory Schemes)。非缴费型养老金计划不要求受益人或其雇主进行特定的缴费，通常通过一般性的税收或其他政府财政收入进行融资。①缴费型养老金计划主要覆盖正规就业者并要求缴费达到一定的合格期限，由于更多的从事非正规就业的女性被缴费型养老计划排除在外，所以女性具有更高的获取非缴费型养老金受益的需求。世界上15～64岁就业年龄人口中非缴费型养老金的受益覆盖率为4.3%，而其中对于女性的覆盖率为4.8%。[36](P82)虽然受益水平不足以完全满足其需要，但非缴费型养老金能够确保向所有的女性老龄人口至少提供一个基本的、最低的收入保障，有助于扩大养老金受益的有效覆盖面，具有明显的社会再分配效应。

虽然结构和受益水平存在显著差异，目前所有的OECD国家均提供非缴费型公共养老金的受益安排，如以居住为基础的全面覆盖的非缴费型养老金。在不存在与缴费相关的派生养老金权益规定的国家，非缴费型养老金计划可向丧偶的女性遗属及离婚女性提供基本的老龄收入保障。例如在澳大利亚，当遗属或离婚者达到65岁时，可以像其他老龄人口一样被赋予基于家计调查的非缴费型养老金受益。非正规经济比例较高的发展中经济体缴费型养老金的覆盖率通常较低，老龄人口对非缴费型养老金的依赖性更强，特别是在以女性为主体的农村地区。如在玻利维亚，仅获得非缴费型养老金的老龄女性占比为83.3%，男性66.3%，而在农村分别为女性90.6%，男性78.4%。[37](P88-89)可以说，非缴费型养老保险作为缴费型养老保险制度的有益补充，是公共养老金体系不可或缺的重要组成部分，是更具脆弱性的独居、高龄、农村女性老龄人口获得基本收入保障和反贫困的重要社会安全网。

三、我国养老金受益存在明显性别差距的原因及未来改革的重点

从世界范围来看，基于性别公平目标积极开展养老金体系的机制设计改革已成为各国政府公共政策改革的重要内容，当前我国同样具有实施类似改革的必要性。

首先，我国人口老龄化及老龄人口的女性化特征明显。我国自2000年开始步入老龄化社会，而且人口老龄化的速度远快于世界平均水平，2015年、2030年、2050年世界60岁及以上人口的占比分别为12.3%、16.5%和21.5%，而同期我国60岁及以上人口的占比分别为15.2%、25.3%和36.5%。[38](P122-123)我国的人口老龄化同

样具有老龄人口的女性化特征，全国人口中女性人口占比为48.81%，而60岁以上和80岁以上老龄人口中女性人口的占比分别为51.26%和58.63%。[39]因而，老龄化背景下我国更大群体女性老龄人口的老龄收入保障问题同样值得关注。

其次，养老金受益水平存在明显的性别差距，女性老龄人口的贫困率高于男性。近年来我国通过大力推进城乡居民养老保险，已基本实现养老保险的全面覆盖。在全覆盖背景下，养老金的覆盖率已无明显性别差距，但养老金受益水平的性别差距仍显著存在。按高庆波、潘锦棠的测算，我国女性的月均养老金收入仅为男性的56.23%。[40]女性老龄人口难以依赖低水平的养老金收入支撑家庭的主要生活支出，面临更高的贫困风险。2010年第六次全国人口普查数据显示，离退休金和养老金收入构成我国男性老龄人口主要生活来源的人数占比为28.89%，而女性仅为19.58%，特别是生活在乡村的女性老龄人口仅有约2%的人口依赖养老金收入作为其主要的生活来源。当前我国半数以上的女性老龄人口仍主要依赖于家庭供养，特别是生活在乡镇的女性老龄人口(见表1)。我国女性老龄人口的贫困水平高于男性，女性老龄人口的平均消费贫困率*消费贫困的界定标准：在农村为2 433元/年(约6.4元/日)，城市为3 200元/年(约8.8元/日)。为24%，而男性为21.8%。[41]

表1 我国60岁及以上人口的主要生活来源 (单位：%)

数据来源：《中国2010年人口普查资料》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm。

我国老龄人口的养老金受益存在明显的性别差距，主要源于以下原因：

一是正规就业率的性别差距及明显的性别工资差距。2014年我国25～54岁主要就业群体中男性的就业率为93.3%，女性为78%，就业率的性别差距为15.3%。[42](P216-217)从就业的正规化程度来看，我国女性从事非农业非正规就业的比重平均为35.7%，较男性高4.6%。[43](P6)第三期中国妇女社会地位调查数据显示，我国城乡在业女性的年均劳动收入仅为男性的67.3%和56.0%。[44]正规就业率的性别差距及明显的性别工资差距导致我国企业职工养老保险制度的受益存在明显的性别差距。

二是法定退休年龄规定的明显性别差距。当前我国企业职工养老保险关于法定退休年龄的基本规定为男性60岁，女性“干部”55岁，女性“工人”50岁，即女性较男性的法定退休年龄规定早5或10年。这一法定退休年龄规定的性别差距明显，而且对于女性的法定退休年龄规定在世界范围内都是最低的。而我国女性和男性人口退休后的平均余寿分别为20.4岁和13.2岁，性别差距达7.2年。[45]差异化的退休后的余寿导致养老保险的受保期不同，进而计算养老金的发放标准时采用不同的余命系数，当前我国60岁男性和50岁女性退休时适用的余命系数分别为139和195，女性更短的缴费期累积的更低的养老金个人账户财富需要除以更大的余命系数，必然导致其养老金的单期受益水平明显低于男性。

三是对于不同类型养老金制度参与率的性别差距。我国在1997年建立了企业职工基本养老保险制度，近年来通过大力推进城乡居民养老保险，基本实现了养老保险的全面覆盖。但基于居民身份的城乡居民养老保险体系与就业无关，缴费水平较低，整体保障水平远低于企业职工养老保险和政府或事业单位养老保险制度(见表2)。2010年的调查数据显示，我国女性享有保障水平较高的城镇职工基本养老保险与机关事业单位离退休待遇的比例较男性低6.7%；而享有保障水平较低的城乡居民养老保险的比例较男性高 6.5%。[46]在全覆盖背景下，我国不同的养老保险计划提供的福利水平差异非常大，不同养老保险制度参与率的性别差距也是影响我国养老金受益性别差距的重要因素。

除持续推行就业市场的性别公平政策，未来我国养老金体系有必要进一步优化制度设计，以进一步降低养老金受益的性别差距。未来改革的重点包括：

一是提高女性的法定退休年龄，推行法定退休年龄的性别均等化改革。当前我国偏低的女性法定退休年龄规定大大限制了女性人口通过就业行为累积自身养老金财富的能力，是养老金体系中亟待改革的最重要的降低性别差距的要素。当前在世界范围内法定退休年龄普遍延迟的大背景下，我国有必要积极推进女性法定退休年龄的延迟，渐进实现法定退休年龄的性别均等化，以降低养老金受益的性别差距和性别不平等。

表2 我国不同类型养老金体系的保障水平对比

数据来源：北京大学国家发展研究院“中国健康与养老追踪调查(CHARLS)”调查组：《中国人口老龄化的挑战：中国健康与养老追踪调查全国基线报告》，2013。

二是向女性提供更长期间的生育假期及养老金缴费减免政策。当前我国《劳动法》关于女性产假的基本规定为不少于14周，但从国际比较来看，这一产假规定的期限较短。2014年OECD国家女性生育子女后可享受的产假和育婴假期平均为58.7周，同时多数国家还规定有父亲专属的育婴假期。[47]产假期限较短，而且我国当前缺乏高品质的、社会化的儿童照护服务资源，女性对于子女照护的需求难以满足，致使部分女性不得不在生育子女后中断就业，进而无法获得企业职工养老保险的受益。在未富先老、人口快速老龄化的背景下，我国于2016年初开始推行“全面二孩”的人口政策，而生育两个孩子的女性将承担更为繁重的子女照护责任。为配合“全面二孩”人口政策的顺利实施，借鉴国际经验实施养老金体系的配套改革势在必行，主要包括向女性提供更为人性化的产假政策，如更长期间的产假，并允许将产假中断期间纳入养老保险缴费期间的计算等。但进一步延长产假可能使女性面临更为严重的就业市场歧视，因而，作为配套措施有必要同时向男性提供陪产假，或将养老金缴费减免机制扩大至因承担子女照护责任而存在职业中断的男性也可享受，以利于家庭照护责任在男性和女性之间实现更公平的分担，使女性可以更公平地参与劳动力市场并持续累积与自身就业相关的养老金财富。

三是逐步提高城乡居民养老保险的保障水平。虽然我国已基本实现养老保险的全覆盖，但更多的女性人口获得的是保障水平偏低的城乡居民养老保险，因而，采取措施逐步提高城乡居民养老保险的缴费和受益水平对于提高我国女性老龄人口的养老金受益水平非常重要。具体措施可包括：增设城乡居民养老保险的缴费档次，进一步提高中央或地方各级政府的缴费补贴标准，引导和激励城乡居民早参保，建立“长缴多得”的缴费激励机制等。

四是建立派生养老保险制度。女性老龄人口因寿命更长，丧偶的比例高于男性，当前我国60岁以上人口中有配偶的男性占79.5%，而女性为62.1%。[48]对于独居的女性老龄人口而言，通过派生养老金间接获得前配偶的养老金受益对其实现老龄收入保障非常重要。我国《社会保险法》第十七条规定：“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金”。各省、市在执行时具体标准存在差异，《劳动保险条例》对丧葬补助金规定的基本标准为死亡职工所在企业一个月的平均工资，抚恤金的补助标准为死亡职工本人的3～12个月工资。按上述规定，遗属配偶可能获得的保障水平是非常低的，将难以满足无独立收入来源的遗属配偶未来长期独自生活的持续支出需要。同时，我国也不存在离婚者养老保险的分享机制。可以说，我国当前的养老保险体系对于派生养老金权益的制度设计是缺失的。未来有必要借鉴他国经验，逐步建立派生养老金制度，以向更具脆弱性的独居老龄女性人口提供老龄收入保障。

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[46] 黄桂霞：《中国养老保障性别差距缩小》，载《中国社会科学报》，2016-06-29。

(责任编辑 武京闽)

Reforms of Pension System Design Based on Gender Equality Perspective

HAO Jun-fu1, LI Xin-yu2

(1.School of Insurance and Economics, University of International Business and Economics, Beijing 100029;2.School of Economics, Peking University, Beijing 100871)

Pension is the basic income source for the female ageing population, however, there exists a significant gender gap in pension coverage and benefit levels, which has aggravated the poverty of female ageing population.The main reasons for the gender gap in pension include: the gender gap for the employment rate and unemployment rate, gender wage gap, gender gap in workers engaged in informal employment, gender gap in statutory retirement age and gender gap in life expectancy.The inequitable design of the pension mechanism not only fails to compensate for the gender inequality, but also exacerbates the gender inequality of pension benefits.It is necessary and urgent to reform the mechanism design of the pension system based on the gender equality.The main reforms include: to expand the coverage of contributory pension scheme; to implement the gender equalization of statutory retirement age; to use “unisex life table” actuarial hypothesis; to provide care credits for women; to establish the derived pension rights; to establish non-contributory pension scheme.

population aging; pension; system design; gender equality

郝君富：经济学博士，对外经济贸易大学保险经济学院副教授，硕士生导师(北京 100029)；李心愉：北京大学经济学院教授，博士生导师(北京 100871)