浅析土地承包经营权抵押贷款中的价值评估难题

常博闻

摘 要 近年来，农村承包土地的经营权抵押贷款试点业务在盘活农村资源资产、提高农民融资可得性、促进农业适度规模经营等方面发挥了积极作用。但是，土地承包经营权抵押价值评估机制的不完善在一定程度上制约着金融资源的介入。本文从各地的抵押物价值评估的实践出发，分析了土地承包经营权的评估现状和存在的问题，对于进一步完善土地承包经营权抵押贷款配套措施具有一定的参考价值。

关键词 土地承包 抵押贷款

随着农村土地制度改革的深化，落实农村土地的用益物权，赋予农民更多财产权利，将成为支持现代农业发展和农民增收，激活农村资源要素的重要途径。2015年年底，全国人大常委会授权在全国232个试点县（市、区）行政区域暂时调整《物权法》《担保法》中关于耕地等集体所有的土地使用权不得抵押的法律条款，正式开始农村承包土地的经营权抵押贷款试点。相比我国日趋完善的城镇国有土地价值评估体系，农村土地价格形成机制和土地市场机制还不健全，作为推进农地抵押贷款试点的重要保障，抵押物价值评估成为亟待解决的难题之一。

一、土地承包经营权抵押贷款现状

承包土地的经营权抵押贷款试点是农村金融改革中的一项重要制度创新。2015年，有关部门出台了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，各地的金融机构也纷纷建立专项信贷管理制度。除了金融机构的参与，发展土地承包经营权抵押贷款业务需要许多前置条件。一是开展确权登记颁证。据统计，截至目前，全国农村承包地的确权率已完成80%。已经颁证到位的地区，主要以土地承包经营权证、不动产证办理抵押登记和融资。在一些未颁证到位的地区，探索办理金融机构认可的“临时证”“过渡证”等，或以土地交易鉴证形式确认土地承包经营权。二是配套机制建设。很多地区都建立了农村产权交易中心或土地流转中心，部分地区已经实现县、乡两级全覆盖。为分担土地承包经营权抵押贷款业务的风险，各地纷纷设立风险补偿基金、引入保险机构或成立政府支持的农业融资担保机构，为农地抵押贷款业务提供增信服务。

目前，虽然农地抵押贷款业务取得了积极的进展，但农村土地经营权巨大的潜在价值还没有得到充分释放。制约当前农地抵押贷款业务的主要障碍是价值评估难、抵押物处置难。其中，难以对承包土地价值进行公允的评估直接影响贷款的准入。

二、土地承包经营权抵押价值评估的实践

目前，各地土地承包经营权抵押价值评估的主体主要有三种；一是借贷双方直接协商；二是商业银行内部评估；三是引入第三方评估机构。为提升评估科学性和公信力，一些地区探索了多元价值评估方式，将政府指导、第三方评估或金融机构自评估相结合。湖北、江苏、广西等省的试点地区组建评估专家库，广东、江苏等地区充分发挥第三方评估机构的作用，由金融机构委托具有资质的第三方评估机构确定押品价值。实践中，评估方法主要有以下几种：

第一，参照政府指导价的免评估模式。部分地区政府按年公布土地经营权价值评估指导价。指导价包括土地租金、设施大棚造价和大宗农产品产值指导价，通过公布区间指导价，为金融机构提供详尽参考。具体公式为：农村土地经营权及地上附着物评估价值=政府公布的基准参考价格（元/亩·年）×面积（亩）×（家庭承包合同剩余年限或已缴清租金的剩余使用年限-1）+政府公布的地上附着物参考价值。

第二，收益法。一般对于家庭承包直接经营的，采用收益法。即主要考虑流转土地获得的收益，将待估农用土地未来各期正常年纯收益，按照剩余承包使用年限和土地还原率进行还原，从而估算出农地的价格。第三方评估公司根据土地附着物实际产出价值采用收益还原法进行经营权价值评估的模式，可以客观有效地反映农村土地经营权实际价值。

第三，成本法。不能确定基准价格的地区，属于拍卖、流转和协议承包的，一般采用成本法。即主要考虑借款人的土地流转投入，地面基础设施及附着物投入等，据此测算价值。具体公式为：评估价值=已支付租金價格÷已缴清租金年限×（剩余租赁期限-1）。

第四，市场比较法。根据替代原理，将待估农用地与近期市场上已发生交易的类似农用地进行比较，并对类似农用地的成交价格进行适当修正，以此估算农用地价格。市场比较法适用于农用地市场交易比较活跃的地区。

三、存在的问题

第一，多项因素制约农村产权评估体系培育。一是农村产权评估缺乏规范，现有的《资产评估准备》《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》等主要适用于城镇，农村产权评估缺乏职业技术规范。二是农村产权评估缺乏基准。政府对城市国有建设用地都有基准定价，城市房产也有核定基准价格，可以作为评估的参考，而农村土地和房产缺乏价格基准。三是农村产权评估缺乏组织，由于其复杂性，初期难免出现“谁来评估”的问题，影响农村产权评估体系的建设发展。

第二，抵押物评估价值较低导致借贷双方积极性不高。对于土地流转稳定性好、种植物附加值高的农业经营主体，其农地经营权的评估均价较高。而通过流转方式获得农地经营权的经营主体，虽然土地流转合同约定的经营权期限较长，但实质上经营权的租金多数为按年支付，金融机构为避免抵押权落空，在评估抵押物价值时，也多以当年支付租金的一年为期，造成承包土地的经营权抵押价值较低。从而导致贷款额度低，难以满足种养大户的资金需求，金融机构也因收益过低积极性不高。

第三，土地承包经营权流转不顺畅导致其抵押率偏低。据了解，目前，农地价值评估后抵押率大多在30%～70%，以家庭承包方式取得农村土地经营权作抵押的，抵押率通常不超过60%。通过缴付租金方式取得农村土地经营权的，根据已缴清租金的剩余使用年限不同，抵押率在30%～60%。抵押率较低使得土地承包经营权的抵押价值没有得到充分释放，也影响了农户或新型农业主体借此抵押融资的积极性。

四、几点建议

第一，采取有效措施加强产权交易平台建设。加强农村产权交易信息服务平台运用和推广，健全农村产权信息数据平台，加大各类农村产权信息的互联互通和共享，进一步发挥平台在价值评估、撮合成交、流转交易、抵押物处置等方面的作用，激发农村承包土地二级市场交易活跃。同时，将培育农村土地经纪人、农村产权流转机构等合格流转主体放在更加重要的位置，提高市场运行效率。

第二，加快制定农村产权评估规范。明确农村产权评估的程序、方法等，促进产权评估等中介行业的规范发展。部署开展农村土地基准价格制定和更新工作，建立农村土地信息库和科学的农地等级体系，综合考虑土地级差、区域差异、基础设施等因素对土地评级提供指导价格，量化评估指标，促进各类参与交易的农村产权合理定价，并对金融机构和评估机构开放。同时，培育市场化价值评估主体，增强评估结果的公允性，维护银行和借款人的合法权益。

第三，加快风险补偿等配套措施建设。实践中，农业经营主体存在着大量金融需求，但农业生产的风险性在一定程度上制约着金融资源的介入。应加强财政政策与金融政策的协同效应，发挥政府性融资担保机构、风险补偿基金等的增信作用，建立风险共担机制，撬动金融资源向涉农领域倾斜，促进农地抵押贷款业务的可持续发展。

（作者单位为中国人民银行西安分行）

参考文献

[1] 徐华骏，操颖卓.农村土地承包经营权抵押贷款的现实困境与评估价值研究[J].金融监管研究，2017（03）.

[2] 刘韵柠.浅谈农村承包土地的经营权抵押价值评估[J].时代金融，2016（8）.endprint