比较视野下浙江自贸试验区事中事后监管体系建设研究

丁友良

(中共舟山市委党校 管理与文化教研室，浙江 舟山 316000)

为了进一步深化改革、扩大开放和提升我国资源配置全球竞争力，2016年8月国务院批准设立了浙江自贸试验区。它是我国唯一的以推动大宗商品贸易自由化为主要任务的群岛型自贸试验区。其发展目标是要经过三年左右有特色的改革探索，显著提升以油品为核心的大宗商品全球配置能力，初步建成自由贸易港区先行区。而无论是自贸试验区还是自由贸易港区，作为国土境内开放程度最高的区域，强化事中事后监管既是接轨国际惯例的必然选择，也是维护市场秩序的必然要求，更是防范安全风险的必要手段。浙江自贸试验区总体方案也明确提出要“建立与自贸试验区相适应的行政监督管理制度，加强与负面清单管理体制相适应的事中事后监管体系建设。”[1]为此，本文基于比较视野，在介绍国内其它自贸试验区事中事后监管方面探索的基础上，着重剖析了浙江自贸试验区事中事后监管体系存在的问题，并提出了解决对策。

一、国内其它自由贸易试验区在事中事后监管方面的探索

“事中事后监管，主要是指政府依据法律规定和行政法规的要求，在政府相关职能部门相互协调的基础上，对市场及其市场经营主体的正在进行的或己结束的行为和活动进行整体性、全过程、多方位的监督和管理”。[2]目前我国分三批设立了11个自贸试验区。其中于2013年第一批设立的上海自贸试验区在事中事后监管领域的探索最具代表性，其在以下几方面探索出了一系列可资借鉴的制度成果。

（一）健全监管体系方面的探索

为解决日益增多的市场主体与基本不变的政府监管力量之间的不匹配问题，上海自贸试验区着力推动“形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系”①，“重点是通过扶持引导、购买服务、制定标准等制度安排，支持行业协会和专业服务机构参与市场监督”[3]，为社会力量参与市场监管提供制度化渠道。为此制定出台了《促进社会力量参与市场监督的若干意见》，由自贸区内企业和社会多种力量组成的自治组织——“社会参与委员会”也已正式揭牌，它成为了社会力量参与市场监督的交流和沟通平台。

（二）防范安全风险层面的探索

2013年在国务院公布的上海自贸试验区总体方案中，就明确提出要“在试验区内试点开展涉及外资的国家安全审查，构建安全高效的开放型经济体系”。2014年7月通过的《中国(上海)自由贸易试验区条例》把“建立涉及外资的国家安全审查工作机制”②作为上海自贸试验区实施综合监管的重要内容。在国家有关部委的指导下，上海自贸试验区外商投资安全审查管理办法也已正式制定出台，就外资安全审查的内容、范围、工作机制和程序作了明确规定，[4]97-99以此来防范由于实行负面清单管理模式和外商投资备案制所带来的安全风险。

（三）维护市场秩序层面的探索

维护市场秩序层面的探索主要体现在构建反垄断审查制度、健全社会信用体系和创建经营异常名录制度上。反垄断审查方面，根据上海市政府新闻发布会通报，上海自贸试验区在反垄断审查上“重点是探索在经营者集中、垄断协议和滥用市场支配地位等方面参与反垄断审查的制度安排，制定发布了自贸试验区三个领域反垄断的工作办法，形成了自贸试验区反垄断审查联席会议制度方案”。[4]100社会信用体系建设方面，鉴于社会信用的缺失会导致市场秩序的混乱，因此上海自贸试验区把建立健全社会信用体系作为推进事中事后监管的一项重要内容。自贸试验区依托上海市公共信用信息服务平台建立自身的公共信用信息子平台，“并形成了事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的信用管理模式”[5]。此外，通过创建经营异常名录和出台配套惩戒措施，来落实企业主体责任，督促企业加强自律，自觉遵守和维护市场秩序。

（四）提高监管效率层面的探索

为了提高监管效率，上海自贸试验区着力完善监管信息共享机制和推进综合行政执法。信息共享方面，一方面推进以大数据中心和信息交换枢纽为主要功能的信息共享平台建设，另一方面做好信息共享的制度化工作，先后制定出台了《中国（上海）自由贸易试验区监管信息共享管理试行办法》（沪府办发〔2014〕44号）和《上海市事中事后综合监管平台建设工作方案》（沪府办发〔2016〕29号）。通过平台建设和制度建设，构建起了较为完整的监管信息共享机制，从而也有助于优化管理流程、提高监管效能。在综合行政执法方面，“建立了各部门联勤联动指挥平台，启动试运行了网上执法办案系统，形成了联动执法、协调合作机制，着力解决权责交叉、多头执法问题”。[5]“目前上海自贸试验区管委会已承担了城市管理、知识产权、文化等领域19个条线的行政执法权”。[4]102此外，上海自贸试验区还通过将企业年度检验制改为年度报告公示制、进行“证照分离”改革试点、推进跨国贸易之间的监管合作等措施来提高监管效率。

二、浙江自由贸易试验区事中事后监管体系存在的问题

相比国内早先设立的自贸试验区，浙江自贸试验区在监管体系、监管体制和监管手段等方面都存在明显不足。

（一）尚未形成多元参与的监管体系

打造多元主体参与的监管体系，是自贸试验区加强事中事后监管的基本趋势。然而当前浙江自贸试验区由于成立时间短、社会组织不成熟和受传统政府管理理念等因素影响，尚未形成多元主体参与的监管体系。

1.监管主体还比较单一

现阶段政府仍是自贸试验区唯一的监管主体。虽然监管部门众多，但受机构编制和财政供养人数限制等约束，政府监管部门工作人员与日渐增多的市场参与主体和监管事务相比，监管力量仍显得薄弱。这种单一的政府监管模式难以完全避免监管缺位、乏力和低效率等现象的出现。

2.社会监督机制还不健全

当前浙江自贸试验区有关公众和社会组织参与市场监督的路径、制度和参与机制尚有待探索。比如向第三方专业机构购买监管服务的相关制度还不健全、政府部门信用数据向社会开放程度不够等，这些都影响了社会监督的力度和广度。

3.行业组织作用尚未发挥

行业组织可以通过发布行业规范、处理行业争议、进行行业惩戒等方式在事中、事后监管中发挥积极的作用。但目前浙江自贸试验区政府对行业组织能够承担的事项放权不够，行业组织参与事中事后监管的程序、机制、平台尚未建立,行业组织本身也不健全不成熟。例如，与“建设国际海事服务基地、国际油品储运基地、国际石化基地和国际油品交易中心”相应的石油协会、国际外轮供应协会等行业协会商会尚未成熟和有效运转。政府与行业协会商会间的信用信息互联共享机制也尚未构建。

（二）尚未建立职责清晰的监管体制

近年来通过行政审批制度改革和综合行政执法改革，原来的业务监管部门的部分审批权集中到行政审批中心，处罚权转移到综合行政执法局。但是各部门内部以及部门之间在职责的相互衔接上都还存在一些问题。

1.部门内的监管职责体系尚未理顺

目前，各部门仍还停留在靠审批管理的阶段，对事中事后监管投入的精力有限。虽然经过行政审批制度改革，具有行政审批职能的部门和单位基本上做到了“两集中、两到位”，即审批职能逐步向部门内部一个处室集中，处室整体向审批中心集中，进驻中心的审批项目落实到位，对窗口办理审批事项的授权到位。但少数单位审批职权整合集中不到位，仍要经过有关处室人员及领导的层层审批。此外部门内部在审批和处罚外，没有明确监管职能承担处室，一般大多还是由审批处室来承担，加上在政府职能转变过程中上级部门下放的审批权限越来越多，导致基础业务部门疲于应付审批事务，腾不出精力开展事中事后监管，最终只能是“以批代管”。

2.部门之间的监管职责和职责边界尚未厘清

由于政府相关改革不到位，导致部门之间职责边界不清晰。主要表现为两个方面：一是横向部门职责和职责边界尚未厘清。越来越多的企业跨行业、跨区域经营，所以一些事项的监管会涉及到多个部门。而横向部门之间的职责边界目前并未全部划分清楚，从而导致交叉监管、监管空白或部门推诿；二是纵向部门职责和职责边界尚未厘清。上下级部门在事中事后监管中的职责划分不明确，很多原来下放的权力取消后，相应的监管职责没有重新划分，而是全部由下级部门承担。

3.部门之间的协作联动机制尚未健全

部门之间的协作联动机制尚未健全主要表现为三个方面：一是部门之间尚未实现信息互通。无论是审批部门与监管执法部门之间还是不同的监管执法部门之间都没有形成信息相互通报的有效机制，这在部门之间的监管职责和职责边界没有完全理顺的情况下，更容易造成监管空白。二是部门之间尚未实现监管互认。由于各个监管部门之间职责边界尚未完全厘清，在监管实践中存在重复监管的现象，从而影响监管效能。三是部门之间尚未实现执法互助。一些具体的执法事项会涉及多个部门的职责领域，需要多部门的联合执法，但在执法实践中的互助协作由于缺少必要和有效的机制，实际效果并不理想。

（三）尚未健全系统高效的监管手段

自贸试验区在降低准入门槛、简化准入手续以促进投资便利化和贸易自由化的同时，为了维护市场秩序和防范各类风险必须完善相应的监管措施和手段。在这些方面浙江自贸试验区还存在许多不足。

1.失信惩戒机制尚不成熟

各监管部门难以对失信企业实施联合惩戒。究其原因，在于当前浙江自贸试验区社会信用体系建设还比较分散。尽管一些业务管理部门已建立起自用的信用网，但这些信用网由于是依部门设立，没有实现相互共享，导致有关市场主体的信用信息覆盖面低、难以全面反映市场主体的信用状况，因此难以对信用不良的企业进行有效的惩戒。

2.信息共享应用尚不充分

要提高自贸试验区监管成效，必需创新运作模式、实现资源共享、推进综合监管，而这都离不开企业基础数据库和多部门监管信息共享平台的建设与整合。目前这方面工作尚处在起步阶段。此外由于政府部门的条块管理体制，地方垂直管理部门的信息系统都是由条条即由中央各部门来管理，地方层面无权来打通垂直管理部门的信息系统，难以实现条块之间信息系统的相互兼容和信息共享。如何深入推进部门间基于网络信息平台的合作，改变各自为政的信息管理状态，这也是浙江自贸试验区面临的一大难题。

3.风险防控制度尚不完善

根据《中国（浙江）自由贸易试验区总体方案》，浙江自贸试验区五大主要任务之一是要“推动油品全产业链投资便利化和贸易自由化”，并计划“在鱼山岛打造国际一流的石化产业基地”。但目前在油品生产、经营、储存及输油管道管理等方面的安全生产监管制度尚不健全，行业的生态环境保护监管制度，以及石化基地环境监测体制、环保管理模式和监管措施等也不够完善。此外在如何应对外资进入、大宗商品国际贸易和人民币国际化所带来的金融风险方面，也没有建立起完善的防控制度。

4.专业监管措施尚未到位

专业监管措施尚不到位有其深层的原因，既有制度缺失问题，又有制度针对性不强和缺乏可操作性问题，还有制度执行不力、一些监管结果没有被切实运用等问题。因而在各个专业监管领域，浙江自贸试验区需要解决的具体问题还有很多，比如，在对商事登记改革事项进行改革的同时如何确保简政放权后监管不松懈、在放宽外商投资准入领域的同时如何做好压力测试和风险测试、如何深化油品等大宗商品国际贸易交易监管制度创新、如何完善与浙江自贸试验区相适应的金融监管机制等等。

三、完善浙江自由贸易试验区事中事后监管体系的思路

加强浙江自贸试验区事中事后监管体系建设，既要在遵循自贸试验区普遍实行的“准入前国民待遇+负面清单”管理模式的基础上学习借鉴国内其它自贸试验区在防范安全风险、维护市场秩序、提高监管效率等层面探索出来的做法和经验，又要针对自身存在的问题，研究出解决对策，形成与浙江自贸试验区相适应的高标准的行政监督管理体系。

（一）构建多元参与的监管体系

现代政府治理强调多元主体参与，自贸试验区的事中事后监管也不是单凭政府的力量就能圆满完成的。因此，我们浙江自贸试验区也要从政府是唯一监管主体，向政府、行业组织和社会共同参与监管转变，着力构建行政监管、社会监督、行业自治相结合的监管体系。在加强政府监管的基础上，今后重点要引导企业自律、探索行业自治和推动社会监督。

1.引导企业自律

企业自律是维护良好市场经济秩序的必要环节。政府部门要通过出台指导意见、规范制度和奖惩措施，来引导作为市场主体的企业加强自我控制和自我监督。比如在产品质量、安全生产、环境保护等领域要建立市场主体责任报告制度和责任追溯制度，此外应鼓励企业依法依规开展标准创建工作，承诺本企业产品及服务的质量水平并按要求进行公示。

2.探索行业自治

各行政主管部门要探索行业组织参与事中事后监管中的机制和途径，发挥行业组织在资质认定、权益保护、纠纷处理、失信惩戒等方面的作用。鉴于浙江自贸试验区的以油品为核心的“大宗商品贸易自由化先导区”的战略定位和“推动油品全产业链投资便利化和贸易自由化”③任务使命。今后要重点推进舟山石油协会、国际外轮供应协会等行业组织建设，建立健全行业管理规范和企业信用档案，完善行业信用体系，同时要建立政府与行业组织间的信用信息互联共享机制。

3.推动社会监督

社会监督是提高事中事后监管成效的重要途径。一方面政府要重视新媒体时代群众多渠道的意见表达，及时关注和收集社会反映的问题，另一方面政府要为社会监督提供更多的平台和制度化路径。比如，政府应及时公开相关信息，完善12345投诉举报平台，搞好“市民巡访团”建设。此外还应培育发展社会信用评价机构，鼓励开展社会信用评级，探索实施第三方检验认证结果采信制度，在检验检疫、环境保护、安全生产、市场监管等领域实行政府向第三方专业机构购买监管服务。

（二）建立职责清晰的监管体制

今后既要理顺部门内部的监管职责体系，又要厘清部门之间监管职责和职责边界，同时要健全部门之间的协作联动机制，增强部门协同监管能力，形成分工明确、齐抓共管的政府监管格局。

1.理顺部门内的监管职责体系

监管部门要实行审管分离。一方面要统一将相关审批事项划转至行政审批中心，并以制度明确审批部门和业务部门之间的监管范围和职责，迫使业务主管部门在履职压力下脱离“以批代管”的思路，主动去研究并加强事中事后监管；另一方面，对于确实不适合放到行政审批中心行使的审批监管权限，也要在业务部门内部实行审管分离，既要有专门承担行政审批的处室，也要有专门承担事中事后监管的职能处室，避免“以批代管”。

2.厘清部门之间监管职责和职责边界

在推动政府监管理念和制度从以市场主体资格监管为主向市场经营行为监管为主转变的同时，要深化浙江自贸试验区责任清单制度，明确各业务主管部门的监管职责，厘清部门间监管职责边界。在界定横向部门职责边界的同时，还要明确上下级部门之间的监管职责分工，合理划分上下级部门之间的监管范围、对象及承担责任，确保监管资源和职责的合理分配。尤其是对原来很多下放的行政权力取消后，上下级部门之间的监管职责应当重新分配。

3.完善部门之间的协作联动机制

要加强针对同一监管对象的不同业务主管部门之间的协作联动，制定有效联动的事中事后监管制度，按管理对象的类别、领域分类对相关事项进行全程监管、联动控制、集中处置，以此弥补由于部门监管职责和职责边界不清所产生的监管空白。今后重点要实现以下三个目标：一是要实现信息互通。无论是审批部门与监管执法部门之间还是不同的监管执法部门之间只有形成信息相互通报的有效机制，才能在部门之间的监管职责和职责边界没有完全理顺的情况下，避免出现监管空白；二是要实现监管互认。在职能交叉的监管领域，只有实现监管互认，才能避免出现相互推诿或重复监管，从而能大大提高监管效能；三是要实现执法互助。涉及多个部门职责领域的执法事项需要多部门的联合执法，只有实现执法互助，才能提高执法成效。

（三）健全系统高效的监管手段

要围绕营造法治化、国际化、便利化的营商环境，按照推动以油品为核心的国际大宗商品投资便利化和贸易自由化的要求，遵照国际投资贸易通行规则和标准，不断创新监管方式，完善监管措施。

1.深化信用监管

要通过深化信用监管来推动企业自律。为此，一方面要搞好自贸试验区公共信用信息平台建设，另一方面要完善配套的管理制度，如建立健全企业经营异常名录制度、失信企业“黑名单”制度、失信联合惩戒制度。各有关部门要依法依规对失信主体在商事登记、投融资、进出口、政府采购、取得政府供应土地、工程招投标等方面予以限制或禁止，并对严重违法失信主体实行市场禁入。

2.实施智慧监管

要改变传统监管方式，充分利用利用信息化监管手段来提升执法监管和服务效率。为此要加强事中事后监管基础设施保障，重点是要做好“智慧监管”平台的软件开发、系统整合和数据源标准化建设。此外还要像上海自贸试验区那样制定出台相关制度来推进自贸试验区事中事后监管信息的归集应用和交换共享，并运用大数据、云计算等技术，挖掘监管数据价值，提升政府的监管能力和水平。

3.强化风险防控

鉴于浙江自贸试验区推动油品全产业链发展所带来的生态及环境风险和打造国际一流的石化产业基地所隐含的安全生产风险，必须从体制、机制、制度层面来强化风险防控。一方面要构建风险分级管控体制，完善绿色石化基地环境监测体制；另一方面要做好油品等高危行业、重点领域和重点市场的风险监测评估、风险预警跟踪和风险防控联动机制；此外还要建立健全油品生产、经营、储存及输油管道管理等方面的安全生产监管制度，深化完善与浙江自贸试验区建设要求相适应的重点行业生态环境保护监管制度。

4.加强专业监管

要加强对重点领域、重点行业、重点市场的监管，在遵照国际通行规则、标准和惯例的基础上创新监管措施，完善监管举措。比如，基于“事前准入”的国际通行规则要探索推进“证照分离”改革，全面落实商事登记领域的“双告知”制度；金融机构要建立健全内控制度，完善业务真实性、合规性审查机制，加大金融风险监测监控力度；要深化油品等大宗商品国际贸易交易监管制度创新，制订油品混兑的标准规范和综合监管办法，建立健全保税燃料油加注系列业务的监管制度，探索建立岱山秀山东锚地运作相关的监管模式；完善投资监管制度，强化外商投资实际控制人管理，并协助国家相关部门做好反垄断审查和外资国家安全审查等监管工作。

注释：

①详见2014年8月1日起施行的《中国（上海）自由贸易试验区条例》第三十六条。

②详见2014年8月1日起施行的《中国（上海）自由贸易试验区条例》第三十七条。

③详见国务院印发的《中国（浙江）自由贸易试验区总体方案》。