民族自治地方政府治理现代化的现实瓶颈与路径思考

黄 军 王明江

（兴义民族师范学院， 贵州 兴义 562400）

当前，国家正在积极实施治理体系和治理能力现代化，民族自治地方政府作为区域治理主体，要立足实际，抢抓国家治理体系和治理能力现代化机遇，研究适合本区域治理的更好路径,通过不断加强自身能力建设，提升治理水平和为公众服务的本领，积极构建多元参与治理机制，建设公平，公正，公开,民主,法治,和谐的服务型政府，不断提高治理水平。通过对民族自治地方政府治理现代化必要性，对制约民族自治地方政府治理现代化的现实瓶颈进行了分析,试图从树立新的治理理念、改革行政管理方式、方法、制度等路径探索构建其治理现代化。

一、民族自治地方政府治理现代化的内涵

国家治理体系是包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，现代国家治理体系三个最重要的次级体系分别是政府治理、市场治理和社会治理[1]。其中，政府是治理的主要主体，居于核心、主导地位，是国家治理现代化的关键因素。截止2017年底，我国一共有5个自治区、30个自治州、119个自治县/旗，其面积占国土的64%，民族自治地方所占国土面积比例之大，其治理现代化是国家治理体系不可分割的有机构成。同时民族自治地方政府与一般地方政府相比，在行政权力运行方面，享有自治权，具有权力的特殊性。在事务治理方面，受到民族宗教文化信仰的影响，具有民族性、特殊性等特点，所致其治理内容、治理方式也有所不同。为此，民族自治地方政府治理现代化，就是要以现代化治理理念为指导，充分利用自治权，加强自身治理体系改革和能力建设，切实厘清政府、市场、社会治理关系、在治理区域内依法履行治理职能，从而促进区域内社会健康、和谐发展和经济持续发展的目的，这便是民族自治地方政府治理现代化的内涵所在。

二、民族自治地方政府治理现代化的必要性分析

民族自治地方政府是国家为了对民族地方公共事务进行有效治理而设置的主体，是中央政府在民族自治地方的延伸，是中央政府政策的贯彻者、执行者是国家治理的重要组成部分。由于受传统政治体制，自然环境、风俗习惯、人口素质等多重因素的影响，民族自治地方政府对社会公共事务的治理方式、方法与发达地区相比明显滞后，难以适应新形式下社会发展趋势，尤其是无法满足大数据时代下公众日益多元化的公共服务需求，这就要求民族自治地方政府实现地方治理现代化，不断提高治理水平。

(一) 共建共治共享的社会治理格局要求民族自治地方政府治理现代化

十九大报告提出打造共建共治共享的社会治理格局，要实现整个社会治理格局的共建共享，毫无疑问，民族地区的现代化治理是不可忽视的，是不可缺少的。随着经济社会的快速发展，民族地区社会治理结构正在发生改变，社会内部关系、利益关系也变得越来越复杂多元，而民族地区尚未真正构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，治理效果与社会公众的期望值尚有一定差距，这也凸显民族地区社会治理体系社会化、法治化、智能化、专业化水平进行深度研究的迫切性与必要性。

（二）利益多元化要求民族自治地方政府治理现代化

当前，虽然民族自治地方经济基础、基础设施发生了显著变化，不断缩短了西部与东部之间发展差距，利益呈现差距扩大化的结构状态。社会公众要表达实现自己的利益要求，对政府公共政策的制定，出台关注率也明显提高，积极参与社会治理，这要求民族自治地方政府要积极转变政府职能，创新行政管理方式方法，积极为公众搭建参政议政平台，为本区域内经济社会的持续健康发展创建一个民主、法治、公平、正义、安全的环境，实现政府治理现代化。

（三）民族地区客观环境要求地方政府治理现代化

民族自治地方政府积极实施治理现代化，是降低行政成本，提高行政效率，建立廉洁高效政府的关键举措。但由于很多民族地区位于边缘地带，地广人稀，各地方政府比较分散，彼此之间距离相隔较远，加之民族成分较为复杂，受民族宗教，文化信仰的影响，形成了各自的生活习惯和多种多样的语言。民族自治地方政府在自然环境相对恶劣，地域较广、人口分散的区域内进行社会公共事务治理，其所做工作量是很大很复杂的，所需行政经费投入较大，行政成本运行过高是难以避免的。要提高社会治理效果，降低行政成本，民族自治地方政府结合民族区域自治制度，充分利用自治权，加强顶层设计，获取各方支持，尤其获取中央政府对民族地方基础设施改善的支持，加强信息网络、电子政务建设，通过信息化治理提高地域分散治理格局的行政效率。

三、民族自治地方政府治理现代化的现实瓶颈

民族自治地方政府治理能力现代化是提高政府治理水平的有效途径。但在具体实践中，民族自治地方政府由于受行政价值观、自身能力、特殊环境等诸多因素的制约，实现治理现代化难度较大。

（一）行政价值观偏差的制约

正确的行政价值观是指导政府发展的方向，是引领发展的动力。民地地区与发达地区相比，信息流通较为滞后，官员受传统“官本位” 行政价值观的影响，“官瘾”较重，治理理念更新较慢，公众利益至上意识淡薄，一定程度上存在“我的地盘我做主”的行政价值观，对地方社会事务治理重视短期效果忽视长远利益，追求“短、平、快”，以期在短期取得显著政绩，造成公权执行方面忽视公共利益最大化，而强调个人、部门利益最大化，行政价值观偏离了公共利益目标。同时对社会多元主体参与地方社会事务治理认识不到位，更缺乏有效的引导，政府治理能力现代化缓慢。 为此，更新思想、理念革新、与时俱进，树立正确的行政价值观是民族自治地方治理能力现代的本质要求。

（二）政府人、财、物资源弱化的制约

王绍光和胡鞍钢，他们将“政府能力”等同于“国家能力”,认为其内容包括汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力，“财政汲取能力是国家动员吸取全社会资源的能力，是国家能力的核心，是国家实现其他能力的基础。”[2]汉密尔顿曾说“一个只得到一半供给的、经常贫穷的政府，怎能实现其制度的目的，怎能提供安全保障，增进繁荣或维持国家的名声？这样的政府怎么能够拥有能力或保持稳定，享有尊严或信用，得到国内信任或国外的尊敬呢？它的管理除了连续不断地采用姑息的、无能的而且可耻的权宜办法以外，还能有别的办法吗？”[3]，王绍光和胡鞍钢，汉密尔顿的研究观点体现了政府吸取能力的重要性，是政府实现公共行政目标重要的手段，由于民族自治地方，政府资源汲取能力有限，财力主要依靠地方税收，而庞大的公共财政支出，让民族自治地方政府在应对社会事务治理方面捉襟见肘。而政府治理能力现代化需要强大的财力、物力、人力作为支撑，加之民族自治地方自身吸引力不足，缺乏人才回流措施，很难将一些核心技术领域的优秀人才吸纳到公务员队伍中来，导致公务员队伍素质的参差不齐，财力、物力、人力的弱化制约了民族自治地方政府治理能力现代化步伐。

（三）复杂自然、人文环境的制约

由于民族自治地方复杂地形地貌和独特气候导致各基层政府之间、群众自治组织之间较为分散，地方政府在社会公共事务治理方面行政成本增加，与发达地区相比，行政效率低下。加之民族自治地方民族成分，生活习俗、宗教信仰的影响。“由血缘关系、信仰关系、地缘关系形成的社会认同，结合传统的、本土性和族群性资源形成特殊的社治理结构，发挥着特殊的社会资本优势”。[4]因此，还得考虑民族自治地方特殊的民族文化对社会公共事务治理的影响，以及对政府治理现代化的制约。

四、民族自治地方政府治理现代化的路径思考

从民族自治地方政府治理现代化制约因素分析来看，要破解制约瓶颈，可从政府的执政理念、革新行政管理方式、方法制度、政府能力建设等方面来构思其治理能力现代化。

（一）民族自治地方政府要树立正确的治理理念

与非民族自治地方政府治理相比较，民族自治地方政府对社会公共事务的治理具有明显的特殊性和艰巨性，加强民族自治地方政府治理能力现代化，“政府应该首先在理念创新上有所突破，才能以理念创新为前提，引领社会管理的系统性改革和整体性优化，推动管理创新并提高效益”[5]。民族自治地方虽然受特殊自然环境，经济基础薄弱，基础设施较为落后等因素的影响，但仍然可以结合本地方具体区情来创新政府治理方式、方法和治理体制机制，尤其是结合国家治理现代化要求，树立治理现代化理念，是实现其治理现代化的核心。第一，要树立以公共利益为出发点、落脚点的治理理念。政府实施治理目的就是维护公众利益，帮助公众实现合法利益，实现社会均衡发展，切实解决社会发展不平衡不充分矛盾。其次，强化依法治理理念。法治是国家善治之基，民族自治地方政府在社会公共事务治理过程中，由于受到种族、宗教信仰等多元问题的影响，治理过程复杂多变，步履维艰，地方政府更应该结合民族区域自治法，树立依法治理理念，充分利用享有的立法自治权，加强法制建设，把依法治理贯穿到社会公共事务治理的各个领域，全覆盖，无死角，进而推进民族自治地方政府治理能力现代化。最后，树立多元参与治理理念。随着民族自治地方经济社会的发展，信息化水平的提高，微信、微信公众号等移动新媒体的广泛应用，大大提高了公众对民族自治地方政府社会公共事务治理的关注率，这就要求民族自治地方政府要彻底改变政府作为“单一”治理主体的局面，要与社会发展与时俱进，引导企业、非政府组织、自然人等社会力量诸如参与治理，形成人人参与社会治理，人人尽责的大好格局，也就是要进一步完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。因此，正确的治理理念对能切实提高民族自治地方政府的凝聚力，从而推进治理能力现代化。

（二）民族自治地方政府要加强“废、改、立”工作

民族自治地方由于受传统“人治”、“官本位”行政价值观的影响制约，法治治理机制尚未完全建立，要实现现代治理目标任重道远，要实施现代化治理，其行政管理体制改革至关重要，其改革主要包括废、改、立三个方面的内容。第一，废除不合理的行政管理制度。作为民族地方治理主体，民族自治地方政府要审时度势，根据经济社会发展实际和在对社会公共事务治理中出现的问题，对一些由自身制定的、过时的、不符合阻碍本区域经济社会发展，影响公共管理的规范性文件及管理制度要及时废除，避免成为阻碍公共事务治理的桎梏。第二，对党和政府部门进行深化和改革。民族自治地方政府要以国家机构改革为契机，以中共中央《深化党和国家机构改革方案》为指导，以实现现代化治理为导向，以改革不合理的行政管理体制为抓手，优化机构设置，对职能相近的部门进行整合，切实转变政府职能，转方式、转作风，不断提高治理效果和行政效率。第三，加强法制建设。民族区域自治地方政府要充分利用自治权，推动完善特色产业经济、宗教事务管理、生态环境保护、旅游资源保护、人才工程、民族文化等领域的立法，制定既符合民族自治地方经济社会发展实际，又不与国家大法相违背，具有自身特色性、灵活性的法制体系，切实维护民族自治地方少数民族的切身利益，进一步推动经济发展和社会稳定，实现全国同步全面实现。

（三）民族自治地方政府要加强自身能力建设

政府能力是否强大是民族自治地方政府进行有效社会事务治理的良好基础，民族自治地方政府要加强自身能力建设，首先是要加强经济建设，因为经济基础决定上层建筑，没有强大的经济基础作为保障，任何好的政策实施将受到严重制约，现代化治理已将成为无源之水。为此，民族自治地方政府要充分发挥政府导向作用，根据本地区所具有独特的资源优势，大力培育发展本地特色产业经济，放手非公有制经济的大力发展，增加地方税务收入，以此提高自身财政吸取能力。其次，要加强人才队伍的建设，社会发展离不开人，人才是社会发展的根本，是政府实现现代化治理主体，民族自治地方政府要牢固树立人才资源是第一资源理念，充分利用民族政策赋予的良好条件，加大人力资源的开发，以“走出去”和“引进来”相结合的方式，制定自身公务员队伍外出培训学习计划，提高执政水平。对一些专业性强的岗位，采取聘任制方法，把一些专家、核心技术人才引进到公务员队伍中任职，努力建设一支政治强、业务精、作风硬、敢担当的公务员队伍，是实现民族自治地方政府现代化治理的主体。

五、结语

民族自治地方政府作为国家设置在民族自治地方的治理主体,是国家治理现代化治理体系的构成单元，必要组成部分，面对治理现代化中的制约瓶颈，要实现现代化治理，这就需要民族自治地方政府要以习近平新治国理政思想为指导,切实提高政治站位，紧密围绕国家战略，以脱贫攻坚为抓手，以全面建成小康社会作为主体目标,利用自身特色资源优势，加快特色产业经济发展,不断提升满足少数民族生存和发展的公共服务要求。要秉承打铁必须自身硬的理念，抢抓新时代国家治理能力治理体系现代化机遇，改革不合理的行政管理体制、加强法制建设，电子政务建设，服务型政府建设，把体制资源、社会资源进行有机整合，全面提升政府能力。加强政务公开，提高社会多元主体对政府治理的关注度，以此提高政府治理的透明度，民主度，并通过新的信息技术手段，法制手段，不断提升民族自治地方政府对社会公共事业治理的效率和水平，实现治理现代化