民族地区新农村法治建设思考

贺 敏

（兴义民族师范学院， 贵州 兴义 562400）

2020年我国将全面实现建成小康社会的目标，而新农村的建设是全面建设小康社会的重点任务。“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村特别是在贫困地区。”[1]所以加强民族地区的新农村建设任务就更加艰巨。民族地区的农村大多处于偏远的贫困山区，民族地区的新农村建设不仅关系到小康目标的实现，而且对促进民族团结、社会稳定、建设和谐社会发挥着重要的作用。法治农村的建设则是新农村建设中一个重要的内容，农村基层民主建设和基层组织建设，农村经济发展和农村产业结构调整过程中对农民合法权益的保护，都离不开法律的有力保障，所以我们必须完善和加强农村法治建设，为新农村建设的健康有序发展提供有力的支撑。加强民族地区农村的法治建设对建设法治中国的目标，对国家治理体系和治理能力的推进，对全面建成小康社会及中华民族伟大复兴中国梦的实现具有重要的意义

一、民族地区新农村法治建设存在的问题

我国少数民族地区农村大都地处偏远，贫困人口多、生产条件低下、经济处于落后状态，新农村建设的难度较大，法治建设的发展相对滞后。

（一）民族地区农村法治主体缺失

“法来自人民、体现人民共同意志，所以，人民是依法治国的主体。”[2]所以作为社会主义新农村法治建设主体的农民，在推动农村法治化过程中起着关键性的作用。但在实践中农民基本是处于被管理者的地位，而作为法治主体的农民在法治建设过程中能发挥多大的作用，还关键在于农民的文化素质水平，以及对法律的认识与接受程度，同时还要具备相应的进行法治行为的能力。由于城乡发展的差别大，民族地区农村的青壮年农民基本外出务工，村里留下的基本是老人、小孩，老人大多是文盲或半文盲，很难正确理解国家的相关法律政策，更谈不上参与农村法治建设了，不能真正发挥农村法治主体的作用。

（二）民族地区农民的法律意识不强

由于民族地区受地域环境等因素的制约，经济、文化发展相对落后。作为法治主体的民族地区农民长期受到宗教观念的影响，法治观念淡薄，大多农民只知道履行义务，很少关注自己所享有法律所赋予的权力，权力意识淡薄、民主自治意识也不强，大多不知道如何行使民主管理权力，参与自治的积极性也不高。

(三)民族地区农村执法难度大

困扰农村法治化进程的一个关键性问题就是农村执法难的问题。在民族地区，对于村里、族内出现的矛盾和纠纷的处理方式上，一般采用在长期生活实践中形成的“宗法”观念和村规民俗的方式来解决，忌讳用法律的途径来解决。民族地区的农村大多以血缘为基础的“大杂居，小聚居”聚居模式。村里的领导大多由人数较多的宗族成员担任，村里发生的矛盾、纠纷很多应该通过政执法机关来处理，但村干部往往不是找相应的行政执法机关去处理，而是在族内找“长老”或有较高威望的长辈，依据村规民约或长期生活实践中形成的风俗习惯来处理，对通过行政机关处理的方式很排斥，认为族内的事务不需要“外人”插手和干涉，阻碍了农村执法活动的正常进行。

（四）民族地区农村干部素质整体不高

民族地区的农村干部大多理论素养不高、政策水平偏低、法治观念淡薄。大量的农村人口外出务工，有文化的青壮年也随之外流，一些村的干部多是60岁以上的老党员、老农民担任，这些人年龄偏大、文化水平偏低、政策理论功底弱，很难把党的方针、政策传达给农民，更别说带领村民开展法治建设。当村民出现法律方面的问题时，不是寻求法律的帮助和解决，而是用沿袭长期形成的“习惯法”和“民俗”来解决和处理。

二、民族地区新农村法治建设出现问题的原因分析

（一）民族地区经济发展落后是影响新农村法治建设的重要因素

“生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。”农村的法治建设水平是由农村的经济基础决定的。由于民族地区大多地处偏远的山区，自然条件较恶劣，交通设施不完善，尤其以西南少数民数地区农村的情况更为突出，极大的影响了民族地区的经济发展。由于自然条件的恶劣，靠传统的种植业，辛勤劳作一年只能基本满足一家人的日常所需，导致大部分农村青壮年劳动力外出打工，农村劳动力的减少极大的影响了农村生产力的发展。没有劳动能力或劳力能力较弱的“空巢老人”、“留守妇女”、“留守儿童”也就成了农村建设的主体。有的老年人还只会本民族地语言，不会汉语，不识汉字，所以文化素质相对更低，法律意识更加淡薄，不会也没能力利用法律来保护自己的合法权益。其次，民族地区的农村经济发展滞后，法治人才短缺，村干部待遇低，所以很多法律文件的制定到了农村就成了空头文件，不能执行。一旦涉及到法律问题，很多农民宁愿委托他人帮忙也不愿意花钱打官司。

（二）教育问题是民族地区农村法治化建设的瓶颈

教育的落后会严重制约一个地方的发展，农村法治教育跟不上也会严重影响地方的经济政治文化等领域多方面的发展。由于城乡教育资源的极度不均衡，农村教育水平明显低于城市教育水平。一方面是缺乏法治方面的人才，民族地区农村村组干部受教育层次低，基本是高中文化水平以下，有的还只有小学水平。村里考出去的大学生毕业后基本不愿意回到贫穷落后的乡村来发展。而留在村里的大多是老年人，其中大部分还是文盲、法盲；另一方面，民族地区的农村对法治宣传教育的力度不够。一是法治宣传教育的内容没有立足于“三农”实际，没有针对农民关心的涉及“三农”问题的法律法规及政策进行宣传教育，所以农民没有兴趣就不会关注和学习；二是法治教育、宣传的手段方式单一，很多村的宣传教育主要通过拉横幅标语、在宣传栏张贴宣传画报或发放宣传手册，而文化水平较低的农民理解不了宣传的内容。

（三）民族地区法制体系不完善，影响农村法治建设的推进。

改革开放以来，我国制定出台了《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等涉农的法律法规，对完善农村法律体系方面都发挥了重要作用。但在立法的过程中，没有将民族地区的历史、文化、自然环境、民族的风俗习惯、历史传统、宗教信仰、民族文化观念等方面的因素考虑进去。国家1984年颁布出台了《民族区域自治法》，“《民族区域自治法》在形式上具有宪法性质的法律特征，它在各方面的立法规定相对笼统、有某些内容操作性不强，因而需要立法机关尽快制定出落实该法律的相关规定的实施细则。”[3]因此我们的立法工作应该从民族地区的实际问题出发，将民族因素纳入地方立法工作中形成地方法律规范，同时还要考虑法律内容的可操作性。但由于很多民族地方的立法意识不够，立法专业化程度不高，立法人员的法律素质不高，所以民族地区的立法工作相对滞后。

三、加强民族地区农村法治建设的路径探索

（一）大力发展民族地区的农村经济，为农村法治建设提供物质基础。

经济发展的程度决定着法治建设的程度。农村经济发展不仅是农民生活的基础条件，也是农村法治建设的物质基础。农村经济发展了，农民的生活水平提高了，农民的生活条件改善了，才可能实现新农村的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设目标，才可能为农村法治建设奠定物质基础。

发展农村经济应根据民族地区农村的实际情况，进行产业调整，因地制宜的集中力量发展优势产业，如因地制宜的发展优势种植业和养殖业，或通过招商引资，利用外出务工人员的资金、技术入股等发展村级集体经济，从整体上提高农民的收入水平。只有村民的收入水平提高了，看到家乡发展的潜力，进城务工的“农民工”才可能返乡、返村劳作。在外务工的年轻人在一定程度上受到大城市新环境和新思想的影响，回乡后有助于推动乡村的各项发展，这样不仅能弥补村组干部后备干部的空缺，解决村组干部“青黄不接，无人可选”的尴尬局面，还可以解决农村法治主体缺位的情况。返乡农民可以充分履行法治主体的职责，对民族地区农村的法治建设具有积极的推动作用。

（二）加强和完善民族地区的立法，保障民族地区的法治建设。

党中央、国务院一直对民族地区的发展非常重视，但少数民族地区在自然条件、经济条件方面有着与其他地区不同的特点，如资源丰富，地域宽广，工业基础薄弱，少数民族地区聚居区多为边远山区，交通不便，极大的制约了民族地区的发展。对于民族地区的法制建设，应根据民族地区的特点、文化和观念等制定相应的法律法规，以促进少数民族地区经济和社会的稳定持续发展。国家应加强对民族地区经济、文化、科学技术、教育等方面的立法。民族地区可以根据本民族的特点和需要，行使自治权制定出台适应自身发展需要的法规，使民族地区的法规形成一个完整的法规体系，使民族地区的各项工作都有适合本民族发展需要的法规可以遵循。

（三）加大民族地区农村文化建设的力度，提高农民法治意识。

农民是农村法治建设的主体，农民的文化素养关系着农村法治建设的程度。通过培养和提高农民的文化素养，从而提高农民的法治意识。长期生活在偏远山区的民族地区农村的农民，大多受教育程度低，文化水平低下，甚至有的农民还不会说汉语，只能用本民族语言进行交流。要提高民族地区农民的法治意识，首先得提高他们的文化水平。我们应该充分挖掘和利用当地民族的各种文化资源，结合当地民族文化资源积极传播科学向上、民主的文化知识和法律知识。一是根据农民需要什么形式的文化活动，就组织开展与之相适应的法治文化宣传活动，有目的地、有步骤地提高村民的文化素质和法治意识。二是建立相应的法治文化宣传阵地。如建立村民法治学校、法治文艺演出队等，有条件的可以建立图书屋，营造出崇尚法治的社会氛围。邀请懂当地民族语言的法律工作者到村里用通俗易懂的语言为当地村民普及法律知识，解读当地村民感兴趣、涉及村民权益的法律条文。文艺演出队可结合本民族的文化与法律知识编唱民族山歌，编排舞蹈、小品等进行演出，不仅可以丰富村民的文化生活，也宣传了民族文化和法治文化。使村民在参与中与观赏中提高了文化素养和法律意识。三是要充分利用如电视、网络等作息工具，使村民能够更多地接触外界，开阔眼界，加强村民与外界的联系，接受先进的文化观念和价值观念。

（四）加强民族地区农村行政执法队伍的建设，提高行政执法队伍素质。

行政执法人员的综合素质和执法水平，直接关系到行政执法的质量和水平。要解决在民族地区农村执法难的问题，除提高农民的法律意识外，加强执法队伍的建设是关键。一是加强对行政执法人员的培训，业务培训是提高行政执法人员综合素质的执法水平的重要途径。通过培训，让行政律法人员了解熟悉相关的制度、政策和执法程序。二是提高行政执法人员的学历层次。由于民族地区的行政执法人员学历层次相对较低，而加强行政执法队伍的建设，就要求执法人员具有较强的综合素质和执法水平。行政机关应当鼓励和支持执法人员提高学历，并为其提高学历提供适当的帮助和便利条件。