公益组织与检察机关并行提起公益行政诉讼的法律完善

刘慧磊

公益行政诉讼又称行政公益诉讼，是指针对国家行政机关的乱作为或不作为而由特定主体提起的诉讼，以区别于民事公益诉讼中的产品质量侵权环境公害医疗损害等，它主要适用于行政机关乱作为或不作为的情况，比如，不执行罚款、不颁发行政许可证等。［1］2015年7月，十二届全国人大常委会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。这是落实党的十八届四中全会确定的一系列司法改革措施之一——探索建立检察机关提起公益诉讼制度的一个重要步骤，也是严格贯彻落实“凡属重大改革都要于法有据”重要思想的体现。［2］

由检察机关提起行政诉讼领域中的公益诉讼是推进行政法治的重要举措，对于促进法治政府建设具有特殊的意义。但总结实践经验、分析公益行政诉讼的特殊性，即可发现检察机关受制于多种原因，无法承担提起所有公益行政诉讼的重任。公益组织、检察机关分工负责、各司其职提起公益行政诉讼将是科学可行的格局。因此，分析这一格局的必要性和法律完善方法就显得十分必要。

一、检察机关作为唯一主体提起公益行政诉讼的缺陷

1．检察机关在提起公益行政诉讼领域上的局限性。2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第三十二条第一款规定:“经审查认为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为可能损害国家和社会公共利益的，应报请检察长批准决定立案，并到案件管理部门登记。”2016年3月1日起施行的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条规定:“人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案。”最高人民法院、最高人民检察院关于公益诉讼试点工作的实施办法都明确了检察机关提起公益行政诉讼的领域，即仅限于生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。这是检察机关在提起公益行政诉讼时领域上的局限。

2．检察机关在提起公益行政诉讼专业水平上的局限性。检察机关作为司法机关，主要履行公诉、职务犯罪侦查、法律监督等职能，强项在于公诉、职务犯罪侦查等工作，从业务能力上来说，无法达到对环境保护、市场监管、反垄断等各种类型公益行政诉讼案件中的技术手段、行政程序都熟稔掌握的程度，这是其在专业水平上先天的不足。

3．检察机关提起公益行政诉讼在资源上的局限性。目前，检察机关的内设机构主要包括侦查监督、公诉、职务犯罪预防、反渎职侵权、民事行政检察、控告申诉检察等科室，并无专门支持公益行政诉讼(或者公益诉讼)的内设机构。对比法院系统，2007年贵州省贵阳市、清镇市两级人民法院设立生态环保法庭，明确受理国家机关、环保组织、志愿者个人作为原告的环境公益诉讼案件。相比之下，全国范围内的检察机关都尚未抽调工作人员成立专门的公益行政诉讼的科室，人力资源不足是目前面临的主要问题之一。另一方面，检察机关在财力资源上也存在不足。从调查取证、司法鉴定到案件审理、执行，这一系列的诉讼程序都需耗费大量的财力。待试点工作取得进展、案件数量大幅增长以后，检察机关就会无法负担如此巨大的耗费。

二、公益组织提起公益行政诉讼的正当性分析

1．公益组织提起公益行政诉讼的法律依据。为防止可能出现的滥诉，保证诉讼的严肃性，行政公益诉讼必须依据法律的规定才能提起。［3］《民事诉讼法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”《环境保护法》第五十八条规定:“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”上述两个条款为公益组织提起公益行政诉讼提供了明确的法律依据。

2．公益组织提起公益行政诉讼可弥补检察机关提起公益行政诉讼领域上的不足。公益组织可在最高人民法院、最高人民检察院关于公益诉讼试点工作实施办法的基础上，在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让领域以外的范围内提起公益行政诉讼，如市场监管、反垄断、非法拆迁等领域的案件。如此一来，可实现与检察机关起诉领域的良性互补、业务能力上的相互借鉴。

3．公益组织公益行政诉讼后，检察机关可以对诉前程序、诉讼程序进行监督。我国《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”另外，根据《行政诉讼法》第九十三条的规定，人民检察院有向人民法院提出检察建议、抗诉的权力。公益组织提起公益行政诉讼以后，检察机关发现人民法院的判决损害公共利益、违反法定程序的，可以予以监督。检察机关不作为起诉主体而专门作为监督主体，对于公益行政诉讼案件的公正审理可起到客观监督、促进的作用。

4．公益组织具备提起公益行政诉讼的专业优势。环境保护组织、消费者协会、妇女权益组织等公益组织在其所在的领域，具有知识储备、专业技能上的优势。环保组织拥有检察机关所不能拥有的监测技术和设备，能够切实地掌握污染的证据。如在环保组织诉行政机关在水污染事故发生后不作为、处罚不当这一类型的案件中，环保组织可起到固定证据、确定污染严重程度的作用。此种类型的案件中，环保组织提起诉讼，请求判令行政机关依法履行行政处罚职责、责令污染企业立即停排污水、消除危险并支付原告支出的合理费用。人民法院受理案件后即可依原告环保组织的申请采取拍照、取样等证据保全措施，固定证据。从诉讼实效的角度看，环境保护组织在日常工作活动中会获知大量环境损害信息，由其进行公益诉讼，举证可更迅速、方便、有效，诉讼的胜算大。

三、构建由公益组织、检察机关并行提起公益行政诉讼的格局需完善相关法律

1．修改《行政诉讼法》，确立公益组织与检察机关并行提起公益行政诉讼的主体地位。在确立公益组织、检察机关提起公益行政诉讼的主体地位这一问题上，可参考、借鉴学界的意见。如北大版行政诉讼法修正案专家建议稿第四十六条规定:行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，可以向人民法院提起行政诉讼;利害关系人逾期不起诉的，人民检察院或相关社会组织可以自利害关系人的起诉期限届满之日起六个月内依法向人民法院提起行政公益诉讼。行政行为没有特定利害关系人的，人民检察院或相关社会组织可以在知道国家利益或社会公共利益受到该行政行为损害之日起六个月内依法向人民法院提起行政公益诉讼。法律对行政公益诉讼另有规定的，从其规定。”①该修正案专家建议稿由北京大学宪法与行政法中心姜明安教授主持起草，并于2012年2月21日向社会公开。可参考该条款，设计由与行政行为有法律上利害关系的公民法人或者其他组织先行起诉，在其逾期不起诉后，由人民检察院或公益组织提起诉讼的起诉顺序。

2．建立公益组织提起公益行政诉讼的保障机制。在资金来源上保障公益组织的起诉，有两种方法:一是由国务院制定《公益诉讼经费实施办法》拨款给公益组织，建立公益诉讼资金，其中包括公益行政诉讼专项资金;二是修改最高人民法院司法解释，规定在公益组织提起的公益行政、民事诉讼胜诉后，由公益组织可获得一定的补偿金、损害赔偿金，以弥补公益组织在提起诉讼过程中的费用支出。

3．修改《消费者权益保护法》《环境保护法》《反垄断法》等几部专门法，明确几类公益组织具有提起公益行政诉讼的权利。修改这几类专门法，赋予省市级消费者协会、省市级环保组织、省市级行业组织以起诉权，一方面可将法定起诉权限定在发展较为成熟、利益较为超脱、代表性较强的几类组织;另一方面可以实现起诉权法定，排除一些不合条件的组织，防止其滥诉。

4．探索、发布公益组织、检察机关提起公益行政诉讼的指导性案例。2015年6月2日出台的《〈最高人民法院关于案例指导工作的规定〉实施细则》指出，指导性案例是裁判已经发生法律效力，认定事实清楚，适用法律正确，裁判说理充分，法律效果和社会效果良好，对审判类似案件具有普遍指导意义的案例。指导性案例可以明确公益组织、检察机关提起公益行政诉讼的地位、条件、程序等问题，对于探索公益组织、检察机关并行提起公益行政诉讼制度具有总结实践经验、指导类似案件审理的意义。

5．修改《行政诉讼法》《人民检察院组织法》《人民检察院鉴定规则》，建立公益组织、检察机关并行提起公益行政诉讼相衔接的司法鉴定、证据调取、专家证人等配套机制。如在专家证人这一问题上，可借鉴《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第九条:“当事人申请通知一至两名具有专门知识的人出庭，就鉴定意见或者污染物认定、损害结果、因果关系等专业问题提出意见的，人民法院可以准许。当事人未申请，人民法院认为有必要的，可以进行释明。具有专门知识的人在法庭上提出的意见，经当事人质证，可以作为认定案件事实的根据。”建立涵盖所有公益行政诉讼案件的专家证人制度。此条款设计将减小公益组织、检察机关在司法鉴定领域的困难，有利于法官查清案件事实。在证据调取问题上，可设计为“对于突发性或者持续性较短的环境污染、行政不作为等行为，公益组织、检察机关申请证据保全、调取证据的，人民法院应当准许”。

根据曹建明检察长作的报告，自2015年7月至2016年9月，各试点地区检察机关在履行职责中共发现公益案件线索2982件，办理公益诉讼案件1710件，其中办理诉前程序案件1668件、提起诉讼案件42件。至2016年9月，各试点地区检察机关提起的42件诉讼案件中，行政公益诉讼28件、民事公益诉讼13件、行政附带民事公益诉讼1件。②2016年11月5日，最高人民检察院检察长曹建明在十二届全国人大常委会第二十四次会议上作的《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》。随着公益行政诉讼试点工作的逐步推进，检察机关提起诉讼领域狭窄、资源不足、专业能力不足等问题将逐渐凸显，发挥公益组织专业优势，建立公益组织、检察机关并行提起公益行政诉讼的格局，完善相关法律势在必行。

［1］姜 涛．检察机关提起行政公益诉讼制度:一个中国问题的思考［J］．政法论坛，2015(11)．

［2］宋识径．习近平:凡属重大改革都要于法有据［N］．新京报，2014－03－01．

［3］陈新民．德国公法学基本理论(下册)［M］．济南:山东人民出版社，2001．