浅析有效的政府信息公开申请
——以司法审查为视角

李 风

(江苏海辉律师事务所，江苏 无锡214028)

自《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称“《条例》”)于2008年5月1日施行以来，公民、法人和其他组织“任性”的申请政府信息公开，其申请形式多种多样，申请内容五花八门。与其同时，行政机关面临数量爆棚、内容各异的申请，审查、答复工作压力巨大。如何快速在大量的政府信息公开申请中确定哪些属于政府信息，哪些不属于政府信息，哪些是有效的申请，哪些需要更改补充。这些问题的解决关系着行政机关的工作效率和公众的满意程度。笔者长期受聘担任行政机关的常年法律顾问律师，在服务过程中，指导行政机关根据“性质－形式－内容”的逻辑层次，依次对政府信息公开申请进行审查，对是否属于有效的政府信息公开申请快速作出判断，为行政机关接收和处理政府信息公开申请提供有效的指导。

一、性质上:应属于政府信息公开申请

政府信息公开申请，顾名思义，是关于政府信息公开的请求。因此，究竟什么是政府信息，这是应当首先明确的问题。《条例》第二条规定:本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据此条规定，政府信息应同时符合四个特征，即:(1)主体上，限于行政机关和法律法规授权的、具有管理公共事务职能的组织;(2)性质上，与履行行政管理职责密切相关;(3)产生方式上，是行政机关在履责过程当中，通过制作、加工或者依职权从公民、法人或者其他组织那里获取的信息;(4)存在形式上，以一定形式记录、保存的信息。在实践中，行政机关经常会收到公民、法人和其他组织发出的各种形式内容的材料，这其中有信息公开申请，也有咨询、信访等，有些甚至混杂在同一份材料中，所以对于行政机关来说，首先就是要能对政府信息公开申请和其他行为进行准确区分。

1．与咨询作区分。《最高人民法院公报》2016年第12期刊登的“孙长荣与吉林省人民政府行政复议、行政受理申诉案”中，最高法院认为:《条例》所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。该案中，孙长荣向政府机关申请了解的是一份通知的效力问题，其在性质上应属于咨询，而并非申请公开政府文件本身。因此，该行为不属于政府信息公开申请。此外，针对咨询是否答复以及相关的答复内容不会直接对咨询人的权利义务产生实质影响，且法律对此类咨询申请并没有要求行政机关必须作出书面答复的明确规定。《条例》第二十条第二款对政府信息公开申请的形式要件进行了明确规定。笔者认为，区分信息公开申请和咨询的关键在于:其一，形式上是否具有明确的意思表示，是否符合上述形式要件的规定;其二，内容上是否属于要求行政机关提供“现实存在的，并以一定形式记录、保存的政府信息”。行政机关针对咨询申请作出的答复以及不予答复行为，不属于政府信息公开行为，除非有法律明确规定。

2．与信访作区分。根据《中华人民共和国信访条例》第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关机关处理的活动。信访与政府信息公开属于两种不同的制度，有着不同的程序规则、职权设定及功能价值，在行政机关内部一般也分属不同的部门负责。尽管政府信息公开和信访在申请方式上有一定的相似性，均系向行政机关提出某种要求，但两者在表述形式上仍然有显著的区别。对于政府信息公开申请，首先应审查其是否符合《条例》第二十条规定的形式要求，将其与信访区别开来。但在实务中比较难以判断的是在申请公开内容描述方面，如何清晰界定政府信息公开申请和信访的界限。一般而言，政府信息公开要解决的是知情权问题，是要知道政府信息“是什么”;而信访涉及的是反映和解决问题等诸多事项，是要知道“为什么”，要求“怎么办”。反映在申请内容描述形式上，政府信息公开申请要用客观、平时的语言描述想要获取的信息，一般用陈述语句，以便于行政机关寻找;信访事项的描述形式则显得较有开放性，可以采用陈述句、疑问句等多种形式。［1］

3．与内部管理信息作区分。内部管理信息并没有在《条例》中涉及，其主要依据是《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)(以下简称“《5号文》”)中的规定:“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。”据此，行政机关在日常工作中经制作加工或直接获得的内部管理信息，不应作为公开的政府信息。关于内部信息的区分标准问题，有些信息似乎是“内部”的，但法院也有可能认为行政机关有公开的义务，最高人民法院2014年9月12日发布的“政府信息公开十大案例”中的“张宏军诉江苏省如皋市物价局案”就很好说明了这一点。在该案中，如东县人民法院认为，申请人要求公开的“如皋市物价局行政处罚自由裁量权实施办法”是量罚的参照依据，是被告在履行其职责过程中所制作并保存的信息，会对申请人的权利义务产生实际的影响，不纯粹属于内部管理信息。据此，内部信息的评定标准可认定为该信息不会对外部产生直接约束力，不会对行政相对人的权利义务产生实际的影响。

4．与过程性信息作区分。最高人民法院2014年9月12日发布的“政府信息公开十大案例”中的“姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案”，姚新金、刘天水要求福建省永泰县国土资源局书面公开二申请人房屋所在区域地块拟建设项目的“一书四方案”，即建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收方案、供地方案。永泰县国土资源局答复称:“你们所申请公开的第三项(拟建设项目的“一书四方案”)，不属于公开的范畴”，姚新金、刘天水不服该答复，向法院提起诉讼。永泰县国土资源局答辩称:“一书四方案”属于审查中的过程性信息，并非《条例》中规定的需公开的政府信息，被告无公开之义务。福州市中级人民法院经审理认为，根据《土地管理法实施条例》第二十三条第一款第(二)项规定，永泰县国土资源局是“一书四方案”的制作机关，但该方案经批准和实施后便属于应公开的政府信息，不再是内部信息或过程性信息，被上诉人不予公开于法无据，责令被上诉人公开“一书四方案”。上述案例的焦点就在于过程性信息要否公开问题。《5号文》规定:“…行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”通常情况之下，过程性信息指的是行政决定作出前，行政机关内部或其之间形成的请示、汇报、研究、讨论等信息内容，若全部公开或者公开过早，则有妨害决策或降低办事效率之问题。当然，过程性信息不予公开并非绝对化，在通过一定的程序经过批准与实施后，便不能认定为过程性信息，若公开之需大于不公开之需，则应按照规定予以公开。

二、形式上:应符合法律规定

根据《条例》第二十条规定，有效的申请应在申请主体、形式以及内容等方面符合要求。《条例》对提出申请的主体并无特殊要求，公民、法人或者其他组织均可提出申请;申请形式应当采取书面形式，特殊情况下允许口头形式;申请内容应当包括申请人的姓名或者名称、联系方式、内容描述以及提供信息的形式要求。行政机关在具体答复和处理时，可重点关注以下三个具体实务问题:

1．申请应有效送达。申请书是否向行政机关有效送达应当作为一个有效政府信息公开申请之要件。对此，主要根据政府信息公开申请送达的对象来判断。如向行政机关、行政首长、政府信息公开工作机构寄送的申请即属于有效申请。相应地，向一些内设机构或其它工作人员寄送申请的，一般难以认定为有效申请。在北京四中院公布的2015年行政审判典型案例中的“霍某、刘某诉北京市房山区人民政府行政不作为案”。该案件基本情况介绍:2015年3月17日，霍某、刘某向北京市房山区人民政府申请公开一项审计结果，其挂号信填写的收件人为“房山区人民政府、北京市房山区良乡镇房山区人民政府信息办公室”。同年3月18日，该区政府邮件收发服务中心签收该信件。3月28日，该区服务中心又以收件人不明确为由退回该信件。法院认为，房山区政府的退件行为应认定为行政行为，理由在于，该行为的对象是特定事项和特定相对人，并对相对人的权利义务产生了法律后果。虽然霍某、刘某填写的收件人表述不准确，但按通常理解可以推断出寄件人向区政府写信并非私务行为，而是要求其履行政府信息公开职责的公务行为。本案中，房山区政府并未尽到合理的注意义务，应确认为违法。此案例提醒我们的行政机关对于公文收转工作要给予充分的重视，以免“因小失大”。

2．“三需要”的审查。首先，《条例》第十三条规定:“…公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《条例》没有规定申请公开的信息必须与申请人存在一定的法律上的利害关系。其次，《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》(国办发〔2008〕36号)(以下简称“《36号文》”)第十四条规定，行政机关对申请人申请与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。最后，根据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕17号)(以下简称“《司法解释》”)第五条的规定，申请人申请信息公开时，对“三需要”只要合理说明即可，无需承担举证责任。综上，行政机关可以根据法律上的利害关系判断是否符合“三需要”，而不能完全将申请人与申请公开的信息存在法律上的利害关系作为是否公开的依据。

3．“一事一申请”原则的适用。“一事一申请”的要求同样源于《5号文》，其第三条规定政府信息公开申请的基本要求是“一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。”规定“一事一申请”的目的在于提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息。实务中对何为“一事”有不同理解。有的认为是指一个政府信息，有的理解为一个行政管理事项下的相关信息。“一事一申请”是行政机关对信息公开申请的一种裁量处理，包括分开申请(适用于申请公开的信息类别和项目繁多的情形)和归并申请(适用于申请公开的信息拆分过细的情形)两种处理方式。笔者认为，对“一事”的理解应结合行政行为来定义，即若申请公开之信息类别与项目较多，则直接要求申请人以一个行政行为下的相关信息为标准进行调整。若申请公开的信息包括处罚类的、许可类的，则区分处罚与许可信息，要求申请人进行调整。当然，无论对“一事”作何理解，行政机关如需依据“一事一申请”原则对要求公开信息的申请进行调整处理，必须遵循方便、效率原则。过于苛责求全，实际上既增加了行政机关和申请人的成本，浪费了资源，也不利于及时准确公开政府信息。

三、内容上:申请内容应明确

申请公开的内容应当明确，其不仅是对申请人提出的基本要求，更是行政机关重点审查的内容。行政机关在审查时可着重把握三点:(1)申请人应当对申请内容进行具体描述，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征化描述。若将申请内容表述为“某项目的所有或全部信息”、“包括但不限于”等，则应认定为内容不明确。比如，申请公开某地块的“建设用地的批准文件”即属申请内容不明确，理由在于建设用地在从征收到出让的过程中历经很多个批准程序，且每一个程序都有相应的批准文件，单纯的“建设用地批准文件”描述指向不清。(2)合理把握“具体描述”的“度”。“具体描述”并非要求申请人精确无误地描述信息之具体名称与文号等。比如，申请人申请公开某土地的征收报批材料，一般不能要求申请人对每个材料的名称进行精确描述。(3)若申请公开的内容不明确，应当一次性完整告知申请人对申请的内容进行更改与补充。当然，告知也应当明确，包括申请公开的信息的哪些特征应进一步明确描述等。

最高人民法院2014年9月12日发布政府信息公开十大案例中“张良诉上海市规划和国土资源管理局案”极具代表性。案情介绍:2013年2月19日，张良向上海市规划和国土资源管理局申请了解“上海市116地块项目土地出让金缴款凭证”的相关政府信息。该机关经至其档案中心且以“缴款凭证”为关键词进行手工查找，最终未找到名为“缴款凭证”的116地块土地出让金缴款凭证的政府信息，遂以“没有制作过被告申请公开的信息”为由答复其申请公开之政府信息不存在。后张良提起诉讼。法院认为:原告申请公开的“缴款凭证”，具体名称之表述可能存在偏差，而原告作为普通的公民，无法获知缴款凭证的准确名称，因此，其以“缴款凭证”的表述获取相关政府信息的内容是合理的。而被告作为土地管理部门，理应知道土地使用权出让金缴款凭证相关的规范名称，但其却在没有与原告沟通确认之情况下，就直接仅以“缴款凭证”为关键词在档案中心进行检索，其检索方法失当，且未尽全面检索之义务。因此，答复不存在该信息不存在明显属于事实不清，证据不足，责令被告重新作出答复。

实践中，有很多信息公开申请的内容模糊不清，即使按照要求更改补充，有的更改补充后仍不清晰，有的直接就拒绝更改补充。严格按照申请内容无从作答，不按申请内容作答又要面临被否定的风险，真乃两难境地。对此，实践中行政机关的做法各异，有的无限制地使用更改补充，有的直接答复不存在，有的按照行政机关自己对申请事项的猜测进行答复。

笔者认为，在申请内容不明确、不清晰、不具体的情况下，应特别鼓励、支持乃至督促行政机关与申请人进行沟通和确认，这既是责任政府与理性公民的内在要求，也是现代协作、合作行政的必然趋势，也是法律规范的已有要求。通过行政机关与申请人的互动合作，明确申请人所请所需，行政机关再针对性作答，实现双方互动共赢。当然，在答复中变更、细化申请内容的同时，行政机关应当注意留痕，一方面，是为了有效预防风险，在面临争议时给自己一个合法的支撑;另一方面，在面临有案卷注意要求的司法审查时，能坦然接受审查和监督。

四、结语

政府信息公开制度实施以来，行政机关对政府信息公开申请的答复与公众的满意度之间的矛盾仍然突出。实践中，行政机关应准确从性质、形式、内容三方面，即应属于政府信息公开申请、应符合法律规定、申请内容应明确来快速判断是否属于有效的政府信息公开申请，并作出相应的答复和处理，以期更好地满足公众获取政府信息的需求。

［1］樊长春主编．政府信息公开纠纷诉讼指引与实务解答［M］．北京:法律出版社，2017．