民族地区公共服务均等化现状透视与宏观思考
——以广东连山壮族瑶族自治县为个案

阳程文，侯保疆

（广东技术师范学院管理学院，广东 广州 510665）

在全面建设小康社会的背景下，为加快社会整体进步和发展步伐，国务院于2012年7月11日发布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（国发〔2012〕29号），其中特别强调，要通过加大财政投入和公共资源配置力度，促进包含民族地区在内的困难区域基本公共服务均等化。那么，目前民族地区公共服务体系的建设现状如何，其公共服务均等化面临哪些困境，如何破解，这些都是亟需研究的热点问题。本文以广东连山壮族瑶族自治县为个案进行考察分析。

一、文献回顾

自2005年公共服务均等化概念提出以来，学界对民族地区公共服务均等化状况的研究取得不少有价值的成果。在中国知网上，以“民族地区公共服务均等化”为篇名精确搜索文献库，截止2016年底，共有57篇研究论文。从总体上看，目前学界就该问题的研究主要集中于以下几个方面：

1.关于民族地区提高公共服务均等化的意义。李鸿指出，民族地区公共服务均等化的实现，有助于缩小地区间基本公共服务的差距；[1]弯海川则认为，公共服务均等化不仅可以改善民生，更可以促进各民族共同团结奋斗、繁荣发展。[2]

2.关于民族地区公共服务建设及均等化状况的研究。张丽娴等从公共文化、义务教育、社会保障和公共卫生四方面对我国西部民族地区基本公共服务情况进行统计分析后发现，目前我国民族地区的公共服务均等化水平整体落后于全国平均水平；[3]高鑫通过构建基本公共服务均等化评价指标体系，运用因子分析法对包括民族地区在内的31个地区的基本公共服务均等化水平进行量化分析表明，我国整体的均等化水平较低，而民族地区更低；[4]陈全功等以一个加权计算式框架衡量了各区域公共服务均等化水平，结果显示，民族地区的基本公共服务“均等化”水平低于全国和东部地区，最大的差距体现在基本医疗和基础教育上，其次是财政支出和基础道路设施。[5]

3.影响民族地区公共服务均等化因素的研究。张冰利用Topsis法，选取广西12个市2006年人均GDP、人均一般预算收入等反映公共服务能力方面的数据进行评价和排序后发现，财力的非均等化仍然是实现民族地区公共服务均等化的最大障碍；[6]陈会方以广西公共卫生供给为例，发现目前民族地区公共服务供给的数量和质量严重不足，并认为制度、政府治理和区域经济发展不平衡是造成目前状况的原因；[7]梁立新在重点分析民族地区公共文化均等化发展的困境后发现，地区经济发展的滞后性、民族地区特有的散居习性和不同民族群众不同的需求是制约其发展的因素；[8]郭喜在分析民族地区现行财政政策、税收政策和教育政策后，指出财政体制不完善、公共服务供给总量的不足和结构失衡及监督的缺失都影响着均等化的发展。[9]

4.提升民族地区公共服务均等化的路径研究。刘梅在全面分析现有研究文献的基础上，从民族地区财政收支结构角度分析了民族地区的公共服务均等化情况后认为，可从授予地方税收权力、转移支付和发挥市场作用三方面提升公共服务均等化水平；[10]杨朝继通过构造西部民族地区公共服务均等化评价指标体系对公共服务的投入、产出均等化水平及效率进行估算后认为，可从改进提高财政资金使用效率提高公共服务均等化水平；[11]于海洋从民族特殊性角度阐述了多元化在推进公共服务均等化中对供给服务类型、供给过程和供给操作方法的作用；[12]张冰则认为，应从调整府际关系、构建“服务型财政”、注意基本公共服务供需的匹配等方面有序推进基本公共服务均等化。[6]

从总体看，学界对民族地区公共服务均等化问题的研究视角多维，取得不少有价值的研究成果，但仍存在以下几点不足：一是在现状分析时，大多关注省级层面公共服务均等化的比较，鲜见对县级民族地区状况的研究；二是研究多聚焦于经济社会相对落后的中西部民族地区，对东部少数民族地区的关注不够；三是研究范式同质性强，对民族地区的具体做法和现实困境论述较少，缺乏个案透视。本文以广东连山壮族瑶族自治县为考察分析对象，在全面梳理连山县推进公共服务均等化做法和取得的成效基础上，分析其遭遇的困境，从宏观上提出政策建议。

二、连山县推进公共服务均等化的做法和成效

连山壮族瑶族自治县位于广东省西北部，与广西和湖南交界。全县总面积1265平方公里，境内峰峦林立，地势高峻，总面积的87%为山地，古有“九山半水半分田”之称，下辖吉田、太保、禾洞、永和、福堂、小三江、上帅共7个镇和三个农林场，47个行政村，4个居委会。2014年全县年末常住人口9.34万人，少数民族人口7.3万人，其中壮族5.51万人，瑶族1.79万人，少数民族人口占78.15%，是全国唯一的集壮、瑶两个少数民族聚居的少数民族县。受地理位置偏远和生态环境脆弱等因素的共同影响，该县整体社会经济发展水平较滞后，是广东省扶贫重点开发县。近年来，连山县通过加大投入、增加供给、提升质量和突出民族特色等方式推进公共服务均等化建设步伐。

（一）加大对公共服务领域的财政投入

推进公共服务均等化，稳定充实的财政投入是基本保障。根据国发〔2012〕29号文件和《广东省基本公共服务均等化规划纲要》等政策要求，为确保公共服务设施建设和服务顺利开展，连山县首先加大了对公共服务领域的财政投入力度。

据统计，该县在公共服务领域的财政投入总额，从2010年的22863万元，增加到了2015年的73987万元，5年间增加了3.23倍。其中，对公共交通的投入增幅最大，高达33.18倍；其次为公共卫生，6.84倍，再次为就业保障，4.04倍；公共教育、公共文体、社会保障、住房保障和医疗保障的增幅分别为2.54倍、3.59倍、2.41倍、2.5倍和2.44倍。①数据来源：本课题组成员于2016年11月16日-18日到广东连山壮族瑶族自治县实地调研所得。各项公共服务历年投入额度和增长情况参见表1。

（二）增加公共服务（设施）供给数量

为切实提高人民群众对公共服务的获得感，有效缓解民族地区公共服务（设施）供需矛盾，连山县先后出台了各项推进公共服务均等化的政策和措施，大幅度增加了公共服务（设施）的供给。

在公共教育方面，为了满足连山县对基础教育的需求，2014年新建了一所名为“新连山小学”的寄宿制小学，该小学规模为24个教学班，可以提供900个学位。在公共卫生方面，该县的卫生技术人员从2010年的363人增加到了2014年的461人，增长了27%。在公共交通方面，在实现了公路村村通的基础上，路网结构持续优化，目前通车总里程合计1071.5公里。在公共文体方面，陆续建成了县文化馆、图书馆、博物馆、文化站、文化室等公共文化设施，共建成了47间行政村农家书屋，完成了乡镇级农民健身工程建设。在社会保障方面，随着城乡居民养老保险的顺利实施，该县参加基本养老保险的人数从2010年1.13万人增加到了2014年的5.11万人，翻了约4.5倍。在住房保障方面，该县结合贫困山区少数民族群众生活实际，重点改善了困难群众居住条件，期间全县建成了177套保障性住房，完成了2 694户农村低收入住房改造建设任务，全面完成“两不具备”贫困村庄移民搬迁安置工作，建成10个移民村（安置点）。在医疗保障方面，该县参加基本医疗保险的人数迅猛增加，从2010年的1.88万人增加到了2014年的10.95万人，增长了近10倍。在就业保障方面，每年举办不少于10场各类招聘会，大力鼓励创新创业，为求职人员有针对性地开展了育婴师、金柚种植、春桔种植、甜玉米种植和水稻种植等技能培训，社会反应较好。①数据来源：徐小华，黄炜芝《连山年鉴》（2015），广东人民出版社2015年版。

（三）优化公共服务供给方式

一般来说，公共服务均等化目标的实现，一方面有赖于公共服务供给数量的持续增加，另一方面也有取决于公共服务供给方式不断调整。为此，连山县综合运用了引入优质公共服务资源、加大财政支持力度和吸纳社会力量参与等方式不断优化公共服务供给方式。

在公共教育方面，连山县于2014年开始与广州市从化区建立起了教育帮扶关系，每年与从化区教育局、中小学进行对口交流、学习，借鉴了对方先进的教学经验和做法，大大提升了教学质量。在公共卫生方面，通过与清远市人民医院签订《清远市人民医院托管连山壮族瑶族自治县人民医院框架协议》的方式使自身服务管理、人才建设水平有所提升的同时，逐步提高了县域内就诊率，大大便利了群众就医。在公共交通方面，在实现了公路村村通的基础上，持续优化路网结构，二广高速公路连山段建成通车，景区公路和县乡公路不断升级改造，使山区群众出行更加便利。在公共文体方面，每年春节、元宵和中秋等传统节日，举办游园会、猜灯谜、广场电影公映和炸火狮等活动，县图书馆、博物馆和各村农家书屋免费向公众开发，通过举办长跑、趣味活动比赛、业余足球联赛和乒乓球赛等大大提升了公众参加体育活动的兴趣和热情。在社会保障中，各项社保待遇都实现了通过国有银行社会化发放，对城乡低收入群体的帮扶力度有所提高，其中城镇和农村居民每月每人保障标准从300元和200元提高到了370元和230元，对五保户和城镇三无人员等弱势群体的医疗费用救助率达到了100%。在住房保障方面，进一步完善了移民搬迁后新建成社区的公共服务设施，并以实物配租的方式解决了部分城镇困难居民的住房问题。在医疗保障方面，进一步提高了基本医疗保险报销比例和限额，增加了重大疾病报销种类，并与广东优质医疗资源地区实现了异地就医结算，减轻了公众的就医负担。在就业培训方面，结合本地实际重点对贫困人口开展了专项培训，全年共组织各类种养扶贫培训班25期，参加人数达2657人次，特别是加强对全县9个省重点帮扶村有劳动能力的贫困户开展农技和非农技培训，使受训群众掌握一至两门种养技术或手工加工技术，提高劳动能力和就业竞争力。①数据及资料来源：本课题组成员于2016年11月16日-18日到广东连山壮族瑶族自治县实地调研所得。

（四）突出公共服务民族特色

作为少数民族地区，为进一步传承发扬民族文化，连山县将民族元素与常规公共服务均等化建设相结合，产生了良好的效果。

如在对国家级非遗项目《瑶族小长鼓舞》的保护和传承中，对传承人进行集中培训授课，并组织全县各个学校的艺术老师进行4期小长鼓舞培训，同时，长期对连山县佛山小学、高中、职校、民中等学校学生进行小长鼓舞教学，并对三水瑶区的瑶族小长鼓舞、瑶族八音、瑶歌等民间艺术进行辅导和物资帮助；对热爱歌唱的壮族同胞进行人员发展、集中培训，特别是小三江壮族歌墟每月逢7、17、27日进行集中对歌和练习，传承与发展壮族歌曲；积极组织动员少数民族群众参加各级各类少数民族体育比赛；定期举办“七月香”壮家戏水暨壮瑶民族民间文化艺术节、四月初八“牛王诞”“2014年连山瑶族盘王节”等民俗节庆活动；积极开展非物质文化遗产的保护及整理工作，开展“非遗”文化宣传进校园、进社区活动；此外，在移民新村、美丽乡村、特色村寨建设中修建了一大批民族特色鲜明的房屋、道路和社区，在提升了居民居住环境的同时，大大提高了其民族认同感和满意度。②数据及资料来源：本课题组成员于2016年11月16日-18日到广东连山壮族瑶族自治县实地调研所得。

三、连山县推进公共服务均等化面临的困境

（一）公共服务均等化水平不高

近年来，尽管连山县公共服务建设得到了加强，但由于起步点低、基础差、地理环境不佳等原因，公共服务均等化水平总体不高。

为测量了解连山县公共服务均等化水平，本文采取最简单、最常用的平均值对比法，即根据可对比、可获取、可量化的基本原则，将该县公共教育、公共卫生、公共交通、公共文体和社会保障等公共服务的人均指标数值与同时期全国和广东省情况进行横向比较。在对相关统计数据及资料处理后，可分别得到全国、广东省和连山县2014年公共教育、公共交通、公共文体、公共卫生和社会保障等公共服务的均等化的状况（见表2）。从表2可知，连山县除因地处山区而在每万人公路通车里程方面大幅高于全国和广东平均水平外，每万人学校数量、每万人藏书量、每万人卫生人员数和基本养老覆盖率等都低于全国和广东平均值，说明其公共教育、公共卫生和社会保障均等化水平相对较低。

表2 2014年全国、广东省、连山县部分公共服务均等化情况

（二）公共财政状况不佳

由于连山县经济发展水平低、底子薄，公共财政自给率长期处于低位，财政收入与支出失衡情况严重，这从根本上制约着公共服务均等化的可持续发展。

据统计，从2010到2015年，连山县的财政不仅没能够完全自给，并且自给率在不断下降；6年间，财政收入尽管从10 080万元增加到了13 896万元，增长了37.86%，但同期的财政支出却从45 306万元增加到了171 205万元，增长了277.89%，由此，财政自给率从0.2225下降到了0.0812。严峻的财政状况，对公共服务均等化的长期投入产生着直接影响（详情参见表3）。

（三）公共服务领域的财政投入不稳定

虽然连山县对公共服务领域的建设投入总量在持续增加，但是在财政支出中各项公共服务所占比重波动较大，总投入比重也不稳定，从而影响到了公共服务均等化水平的进一步提升。

从统计数据上看，2010-2015年，连山县对公共服务的财政投入呈现出倒U型，且有下滑趋势，即在财政支出中的总比重从2010年的50.46%下降到了2015年的43.22%，其中2013年的峰值为61.1%。在具体公共服务中，对公共教育的投入比重最大，年均占财政支出的20.6%，但2012年的最大值25.59%与2015年的12.63%相差了12.96个百分点；对就业保障的投入比重最小，年均仅为0.52%，且在2012年的投入仅为0.02%。具体公共服务投入比重变化情况参见图1。

表3 连山县2010-2014年公共财政情况（单位：万元）

图1 2010-2015年连山县公共服务投入比重变化图

（四）公共服务软件建设薄弱

一般来说，公共服务是“指由政府、公共组织或经过公共授权的组织提供的具有共同消费性质的公共物品和服务，具有公共物品的属性”。[13]这清晰地表明，公共服务由软硬件两部分构成，即其不仅是由政府等公共组织提供的硬件设备，也包括以提供劳动的形式满足公众需要的各项活动，更是指两者有机的结合。

在连山县推进公共服务均等化进程中，尽管公共服务均等化水平有所提高，但是与发达地区相比较，仍然落差较大，且软件建设薄弱问题比较突出。在公共教育中，虽然向公众提供的学位数量有所增加，学校设施仪器完备，但是师资情况仍然不太乐观，致使教育质量提升程度有限，如在2014年的高考中，本科上线率仅为11.19%，大大低于省市平均水平；在公共卫生和医疗领域，尽管已基本完成了村镇卫生院的建设，但是由于医疗人员待遇不高，导致医疗人才流失现象严重，出现了有先进设备但没人会使用的现象，全县医疗水平偏低，疑难杂症无法在本县予以处理；在社会保障方面，各种补贴、报销比例在提升的同时，经办服务却发展不足，很多业务需要群众亲自到县、市办理，大大增加了群众的办事成本；在公共文体中，各村镇都已建成农家书屋和篮球场，但由于组织、管理不善，使用率低下，很多成为了摆设。

四、提高民族地区公共服务均等化水平的宏观思考

（一）加快地方经济发展

从根本上讲，民族地区公共服务均等化水平低下的原因在于经济的落后。结合民族地区自然地理环境特点，有针对性地开发扶持地方特色产业，才能真正夯实推进公共服务均等化的物质基础。总体来看，民族地区自然资源、生态资源和文化资源相对比较丰富，因而可以围绕旅游、有机农业和民族文化等三方面大力发展经济。如可以将风景秀丽的山涧、特色鲜明的古村落和传统民族祭祀场地等开发为旅游景点，可以重点培育有机稻米、有机蔬菜和有机禽畜等特色农业，可以以民族服饰、民族手工艺品和民族美食为品牌发展特色工业。

（二）加强对民族地区财政转移支付

从现实情况看，民族地区在短时间内不可能实现财政收入的显著提升，而增加财政转移支付才是提升公共服务均等化的关键路径。首先是加大对民族地区一般性财政转移支付的比重，根据国家或省级公共服务人均标准补贴民族地区财政；二是要加强对重点公共服务领域专项支付力度，即结合民族地区普遍存在的贫困问题，提高对医疗救助、养老救助、最低生活保障、义务教育等的资助额度；三是改进目前在转移支付中对相关配套措施的强制要求，将财政支出与事权下放有机结合，避免财政资金的闲置和浪费。

（三）转变公共服务供给模式

从总体上看，当前公共服务供给的“外化”改革趋势十分明显，即政府角色从直接供给向间接供给转变。结合民族地区状况，可依托上级公共服务机构、企业和社会组织等优质社会资源进一步提升公共服务水平。如在医疗卫生方面，采用与省市级三甲医院开展协同合作方式提高本地医疗机构医疗水平；在就业方面，引入发达地区成熟人力资源公司加强就业信息网络建设；在社会保障方面，将养老、医疗、救助和优抚等相关服务外包给专业的社会工作机构以提升相关服务的质量；在交通、教育和文体方面，可与社会民营资本合作共营以进一步提高资金使用效率。

（四）重视公共服务人才队伍建设

从本质上看，公共服务既定目标的实现，不仅需要充足的硬件数量，更需要配备相应的各类公共服务人才。在既有条件下，民族地区对公共服务人才队伍建设应从以下几个方面着手：一是培养技术专业人才，即在教育、医疗卫生和文化等邻域通过与发达地区签订人才委托培养合同的方式，逐步造就一批掌握先进技术的高水平专业人才队伍；二是加大对高技术人才工作津贴额度，即对已具备高技术、高水平和高职称的专业人才予以高额补贴，从而有效避免人才流失现象的出现；三是加强对已有专业人员的培训，即通过聘请名师、在职培训和脱岗进修等手段不断提升公共服务从业人员的知识技能，以便切实提高公共服务的总体水平。

（五）增强公共服务中的民族性

比较而言，民族地区与其他地区在文化上的差异，决定了其在推进公共服务均等化进程中的差别。具体来说，在公共服务的建设中，应首先将凸显少数民族文化和民族身份构建的项目、设施和服务放在重要位置，例如宗教场所的建设和维护、民族文化的展示及其活动、民族特色语音和文字教育、民族医药和民族体育活动等；其次，重视少数民族群众意见，多通过座谈、问卷和走访等方式了解群众对各项公共服务内容与先后秩序的需求，以便提高财政资金使用效率；最后，应结合民族地区特点，将蕴含民族元素的内容纳入公共服务均等化建设评价体系，由此实现民族地区公共服务民族特色不断向前发展。

综上所述，从总体上看，经过多年建设和发展，民族地区的公共服务均等化水平有了一定程度的提高，但是与区域公共服务均等化水平相比仍存在着差距。结合民族地区特殊的政治、经济、文化、社会和生态环境，在进一步推进民族地区公共服务均等化进程中，应在重视强化民族地区自身经济实力的同时，特别注重培养民族地区公共服务专门人才和满足民族区域的特别需求，由此才有可能实现民族地区公共服务均等化的可持续发展。

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