邻避工程社会稳定风险治理：协商民主的视角

李小敏

(长沙学院经济与管理学院，湖南 长沙 410022)

近年来，我国因邻避设施的修建引发的邻避型群体事件频发，对我国社会稳定形成危害，同时也影响了我国的现代化建设.学界对此议题高度关注，并进行了充分的研究，主要形成了制度主义和建构主义两条路径，前者强调通过组织管理和制度设计来防止危机，聚焦于社会稳定风险的评估制度和管控方法，后者强调风险的社会建构性，关注民众的风险认知以及风险的放大及社会演化.协商民主理论研究的兴起源自国外学者对以“票决民主”为特征的代议制自由主义民主的反思，早期的学者在一定程度上将协商民主作为竞争政治的替代概念，将其视作一种新的宪政形式，后来随着研究的不断拓进，学者们也将其视作一种治理形式以及决策形式.协商民主强调平等，鼓励公民参与，尊重不同的偏好和观点，推崇经由公开讨论、对话而形成的公共理性，将技术置于民主控制之下，因此，我们可以将此理论引入到社会风险治理研究中来.

1 邻避工程社会稳定风险的形成原因

1986年，德国学者乌尔里希·贝克提出了 “风险社会”概念，用以描述充满风险的现代社会.贝克指出，现代风险社会面临严重的环境退化问题，人类居住其中的生态环境不断遭受破坏[1].改革开放以来，我国在相对有限的时空背景下、以粗放式发展为主要方式，进行了巨量的现代化建设，高污染、高排放、高能耗贯穿其中，并且由于我国目前正处于经济转轨、社会转型过程中，经济社会发展不平衡，改革尚不完善，导致了许多社会矛盾与不稳定事件，蕴含了相当的社会稳定风险.如亨廷顿所言，稳定成为问题，正是变革社会过程中的特征[2].

“社会风险”，与“风险社会”概念相伴而来.2000年之前，社会风险管理被自然科学界理解为技术层面的管控，强调从技术层面寻找应对社会风险的方法；2000年之后，人文社科领域开始主导对社会风险概念的解释，人文社会科学学者们认为，社会风险指社会系统遭致损失或发生社会危机的不确定性，也即社会稳定风险.由此，我们将邻避工程社会稳定风险定义为：因邻避工程建设和运营本身固有的技术风险而带来环境和经济风险，损害公众利益，引起公众抗争，形成邻避冲突，进而导致社会动荡或危机的可能性和现实性.邻避工程社会稳定风险，是目前我国社会稳定风险的重要构成部分.在我国，因邻避工程项目建设而导致的邻避冲突，不仅成为垃圾焚烧、石油化工等为经济社会发展所需的大型项目建设的根本阻力，在一定程度上阻碍了国家经济发展大局，并且常常导致邻避型群体事件，造成社会的无序和紧张状态，影响社会的稳定有序运行.

邻避冲突，是邻避工程社会稳定风险的源头.邻避冲突是在多种类多层次原因的共同促发下爆发的.其表层原因是项目周边居民的利益受损.一般认为，邻避工程是指地方上所不愿意接受的、但却是达成一定区域范围内的社会公共福利所不可或缺的工程项目.陶鹏、童星将邻避工程分为四类：污染类，如垃圾焚烧场；风险聚集类，如核电厂、化工厂等；污名化类，如戒毒中心、监狱等；心理不悦类，如殡仪馆等.此类工程虽然会增进一定范围的公共利益，但具有负的外部性，以及价值-风险分布不均衡的典型特征.邻避工程会给东道社区带来环境风险(如有毒有害的废水、废气、废渣等)、经济风险(如居住的舒适性降低，周边房产的财产价值减损等)以及健康风险.侯光辉、王元地指出了邻避工程风险的演化路径，即以邻避工程本身的技术风险为源头，继而引发环境风险和经济风险，最终导致社会稳定风险.正是对邻避工程可能导致健康、安全、环境及财产损害的普遍担忧，是居民抗拒邻避工程的最直接的心理驱动力，在极为明晰的权利意识和环保理念的指引下，往往会导致抵抗地方政府邻避工程决策行为的发生.

深层原因是邻避工程决策中公民参与不足.在我国现代化、城市化进程快速推进过程中，包括邻避工程在内的大量工程项目上马，但现阶段在邻避工程决策中，从工程选址，到开工建设，再到邻避型群体性事件发生，民众的知情权很少得到尊重，更难谈得上民众参与邻避工程决策.地方政府、相关专家及企业三者常常结成利益联盟，在表达利益主张时形成压倒性的局面，弱势群体常常被视为自私自利的、没有觉悟的、不顾大局的“搅局者”，缺乏利益表达渠道，也没有话语权维护自身权利.朱德米、平辉艳指出，我国重大工程环境影响评价中公众参与的不足与滞后，是促使环境风险演变为社会风险的导火索和催化剂.一方面，随着社会的发展进步，公民参与公共事务的要求日益增多，另一方面，公共政策制定的科学化民主化，离不开与政策对象群体的互动和交流，但如果政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会的政治行为就可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定[3].

根本原因是国家权力与公民权利之间的不平衡，是权力中心主义对权利中心主义的漠视.风险是人类对于未来伤害可能性的认知，对于邻避工程基于自身技术风险所带来的健康风险、环境风险和经济风险，东道社区的民众个人、组织及地方政府从不同角度出发会形成不同的认知，当各方的风险认知出现分歧，且各方都基于自身对风险的认知和利益采取对自身有利的行动来应对风险时，就会导致冲突的发生.由于东道社区民众直接面对邻避工程带来的健康风险及经济风险，毫无疑问他们期望停止邻避工程的建设，预防风险的发生.而一些地方政府更多地考量的是地方经济的发展和自身政绩的提升，因而对邻避工程所蕴含的各类风险的认知程度低，在立项建设邻避工程和保护民众健康二者之间，往往选择前者.一方面是公民对政府运用公共权力提供公共安全保障的期望，另一方面是这一期望所遭受的全面破坏，由此，基于不同价值观的关于邻避工程风险认知的矛盾，常常转化为民众对地方政府邻避决策的抵抗、抗争行为.邻避冲突看上去是风险认知冲突，或价值冲突，但实则是国家权力与公民权利不平衡导致的冲突.从政治角度来说，邻避工程社会稳定风险并不在于各种风险本身，而在于对风险的不同认知所引起的民众非自愿的政治化，导致政府机构的公信力、甚至合法性遭受巨大质疑和损害.

邻避工程社会稳定风险及其结果在政治上具有反思性，邻避问题看上去是环境问题，在一定意义上，它也是政治问题.林尚立认为当今中国政治所面临的张力是，现代市场经济体系及其政治发展要求与既定体制为应对社会发展和分化而增强的调控力量之间的张力[4].当如何化解此种张力？贝克认为，无法再用旧的观点和制度来解决现代工业社会所造成的生态灾难.预防与治理邻避工程社会稳定风险，需要邻避工程的利益相关各方平等地表达观点和主张利益，需要理性评议各种不同的风险认知，需要建立建设性的对话沟通制度.总之，我们需要发展协商民主，沿着协商民主的方向拓展和加强自由民主，才能使风险社会从容应对生态灾难[5].

2 协商民主概念的三个维度

随着科技的进步，生产力的发展，以及全球化的拓展，风险社会占据了议事日程的优先性[6].人类应对社会风险需要新的治理形式和制度安排，而协商民主恰恰是应对现代社会的复杂风险，普遍存在的不平等和文化多元主义挑战的一种可行的、充满活力的民主政治模式.

政治领域对协商的强调，久已有之，自由而平等的公民之间通过协商来进行集体政治决策，并非是一种创新[7]，亚里士多德第一个阐述了协商民主的价值.现代意义上的协商民主是西方社会在反思以代议制为核心的自由民主的基础上形成的.1980年约瑟夫·毕赛特在《协商民主：共和政府的多数原则》中针对当时指责美国宪法是“精英的”，首先在学术意义上使用“协商民主”概念为美国宪法的民主特性辩护[8].随后，1987年伯纳德·曼宁发表了《论合法性与政治协商》，1989年乔舒亚·科恩发表了《协商与民众合法性》，进一步从立法和决策的合法性角度对这一概念进行了阐述.哈贝马斯则在扬弃传统自由主义民主与共和主义民主的基础上，确立了“协商民主”与“自由民主”和“共和民主”并列的“第三种民主”的声望.随后，艾利斯·扬等从差异政治和多元文化的视角对协商民主理论做了进一步拓展.从20世纪90年代开始协商民主成为一股重要的民主思潮.2002年哈贝马斯在我国作了《民主的三种规范模式》的演讲，让我国学术界开始了解协商民主理论.协商民主是指，在权力相互制约的政治共同体中，自由平等的公民基于权利和理性，依据一定的程序，通过公开的对话、讨论和论辩，形成合法决策的民主模式.对协商民主的涵义，可以从三个维度去把握：协商民主是一种宏观的政治结构，是一种中观的治理形式，也是一种微观的决策机制.

第一，宪政意义上的协商民主.协商民主理论对自由主义民主模式的反思，集中表现在对代议制民主体制“自利”特性的批评.协商民主理论家认为，传统自由主义民主以自由主义和私人利益为价值导向，以政党政治、选举政治等为具体运行机制，实际上是一种为了表达和主张私人利益与偏好的 “票决民主”，此种民主政治模式具有严重的私人利益倾向，忽视了民主最为本质的公共特性，即公共利益和公共理性.经由协商民主的审视，西方代议制票决民主存在明显的公民参与不足，多数人与少数人之间民主权利冲突等问题，由此协商民主主张以一种制度化的公民参与弥补既有自由民主制度的不足，是一种试图通过理性的公开对话和论辩实现偏好转变的民主模式.宪法关于公民基本权利的规定为协商民主的产生与发展提供了法律保障，宪政组织结构为协商民主提供了活动空间；协商民主理论的崛起则给宪政发展带来了新的憧憬：宪政组织合法性基础将由多数统治向协商转变，投票功能由利益聚合向共识确认转变，宪政决策的核心是协商对话.

第二，作为治理形式的协商民主.协商民主的实践形式是多样的，当在公共治理中运用协商民主时，它就表现为一种治理形式.公共治理是指采取联合行动调和互不相同、甚至相互冲突的利益的过程，在协商民主的语境下，治理的调和功能愈发得到彰显.协商民主要求在公共决策过程中，参与各方在表达自己偏好的同时要关注他人的偏好，不仅关心个人利益实现，还要关注公共利益的实现.协商民主在承认社会多元，不同主体之间存在利益差异的基础上，强调对共同领域的承诺，促进政治话语相互理解达成共识.协商民主是一种有效的公共治理形式，它能成功回应文化间对话与多元文化社会理解的一些核心问题[9].

第三，作为决策机制的协商民主.曼宁认为，决策的合法性来源是意愿的形成过程，即协商的过程.与此同时，哈贝马斯指出，有效的行为规范，只会是所有可能的相关者作为协商参与者而有可能同意的那些行为规范[10].作为决策机制的协商民主，是以公共利益为目标，以公民参与为前提，以平等，理性为保障，运用公共协商来做出具有合法性和集体约束力的决策.协商民主作为公共决策机制，用理性讨论与协商替代投票.埃尔斯特在《协商民主》一书中指出，协商民主的吸引力源于其能够形成具有高度民主合法性决策的承诺[11].

3 作为邻避工程社会稳定风险治理合适选择的协商民主

风险，指损失的不确定性，损失性是风险的根本属性，不确定性指产生损失的可能性.风险在本质上是现实的，如邻避工程切实造成了对生态系统、人类健康的损害，减损了财产和利益.针对风险的客观现实性，贝克在《风险社会：面向新的现代性》中论述了由科学发展和技术创新而形成的技术风险和生态风险，指出社会风险源于制度现实，是“有组织地不负责任”的结果；吉登斯则在《现代性的后果》一书中对社会制度结构转型导致形成社会风险进行了研究，形成了以贝克和吉登斯为代表的制度主义学派.

同时，以斯科特·拉什为代表的文化建构主义学派，将风险视为一种社会建构，认为风险是经由主观认知而形成的，是人们从不同文化背景和特定场域出发集体建构的产物.斯科特·拉什认为，当代社会风险实际上并没有增多，也没有加剧，只是被认知、被意识到的风险增多了，所以问题的关键并不在风险本身，而在于民众的风险认知[12].

风险认知与风险行为高度相关.关于邻避工程东道社区民众参与集体行动、采取抗争行为的动因，以前的学者认为这是民众对客观损失或弱势的回应，此处蕴含的前提假设是，民众可以准确地识别损失程度并因此参与集体行动.但其后的研究表明，客观损失与集体行动的关联非常微弱[13].目前关于集体行动动因研究的出发点是，集体行动是民众对于某种主观感受的回应，这种主观感受通常是愤怒感、心理预期，风险认知等.从而学界对集体行动动因的关注焦点，由对客观损失的重视，转变为对主观风险认知的强调[14].

风险认知指人们对风险的判断和态度.公众对邻避工程的风险认知，是客观风险(如技术风险、环境风险、健康风险等)，主体因素(如认知主体的性格、学历、阶层、经验等)和情境因素共同作用的结果.情境因素指邻避冲突发生的宏观背景和具体场域，一般认为，粗放型的经济增长导致生态环境持续恶化，公民社会的崛起，维权意识的高涨，官民信任危机等，是公众风险认知持续增长和邻避冲突频发的现实背景；而政府的GDP政绩观，封闭邻避工程公共决策机制，以及邻避工程环评决策程序，可行性研究，公众参与等方面具体制度的缺陷，导致了公众对邻避工程的高风险认知，为邻避型群体事件的爆发提供了诱因.情境因素是影响公众风险认知的主导因素，在邻避工程“实在风险-感知风险-社会稳定风险”的演变过程中，对邻避风险的社会放大起着根本性的作用.

风险是人类对于未来伤害可能性的认知，风险既是现实的又是非现实的.治理风险，风险的制度主义学派强调风险评估、管理和控制相关制度的建设，而文化建构主义学派关注主观风险认知，强调风险治理的关键在于公众参与和沟通协商，正是在此意义上，协商民主为邻避工程社会稳定风险治理提供了新的视角和解决路径.治理邻避工程社会稳定风险，协商民主具有以下优势：

第一，协商民主强调平等，尊重差异.邻避型群体性事件中，民众处于弱势地位，并往往被视为“搅局者”，拥有公共权力的地方政府，拥有经济话语权力的企业，以及拥有知识话语权力的专家学者，常常是其抗争的主要对象.协商民主以政治平等为保障，强调公共利益的广泛性和共识性，强调公共决策中参与者同等的话语论证权利.在哈贝马斯看来，民主不再是基于人民的所谓同意，而是基于政府行为的可论辩性，并且政府必须为民众论辩提供实现途径[15].协商民主重视公民社会在政策过程中的地位和作用，以促进国家和公民社会的良好合作.此外，邻避型群体性事件中，利益主体多元且复杂，利益诉求纷繁且杂乱，抵抗行为或平和或剧烈，这是实现真实有效协商的困难所在.然而协商民主尊重不同利益主体之间存在的差异和分歧，多元社会现实恰恰是协商民主的社会基础和动力源泉，社会利益的多元化，异质性和分散性能够促进理性的公共运用，并使民主更加充满活力.

第二，协商民主强调公众参与.纵览邻避型群体事件的发生发展，常常会看到在邻避项目的规划和环评环节，公众参与经常处于一种被动、有限、单向和滞后状态，公众的知情权、表达权和参与权形同虚设，与公众利益紧密相关的邻避工程公共决策过程却缺乏真实的公众参与，相关决策最终遭到公众抵触和抗争几乎是难以避免的，这是导致邻避工程环境风险演进为社会稳定风险的关键所在.协商民主的前提在于公民参与，并且这种参与是建立在公民充分掌握相关信息、拥有平等发言机会、程序公平的基础上.协商民主支持公民通过自由而平等的协商参与公共决策和政治生活，为东道社区民众表达环境利益提供制度化平台，通过公众参与将封闭的决策环境转变为更为开放、更有责任心的环境，从而有助于避免公众以制度外方式无序参与和影响邻避工程公共决策而引发群体性事件，同时对实现环境正义，建立社会主义生态文明具有积极意义.

第三，协商民主尊崇理性.邻避工程公共决策与民生利益密切联系，如果只依据专家的技术手段进行决策，往往会忽视决策中的民众利益.风险社会理论强调破除对专门知识的垄断，指出行政机构和专家自身未必能够准确地认识风险，更难谈得上确切地了解每个人的利益和偏好所在，以及确知对每个人来说什么是正确的和有益的.贝克指出，只有一种激烈的，有说服力的，以科学论战武装起来的公共领域才能够将科学的精华从糟粕中分离出来[16].而协商民主能够为尊崇理性的公共领域的建立提供恰当的路径.协商民主的过程主要是参与和对话的过程，协商民主所强调的参与是一种理性的参与，协商参与者在协商对话过程中的陈述、谈判和情感必须服从于论证和说服，各方参与者之间通过相互陈述能为彼此所理解并接受的理由的过程来证明决策的正当性，协商参与者不是从个人主义视角参与讨论，而应尊重他人的多样性.协商民主区别于其他民主形式的本质在于，其它民主模式的核心是投票，而协商民主的核心是建基于理性之上的公开对话、论证和说服，是协商程序的合理性和论证理由的可接受性.协商民主的精义是通过程序产生实体，诉诸理性达成共识，从而能有效地保障公民参与和公共生活的质量.

尽管有部分学者认为协商民主无法解决多元社会的认同问题，无法提供强力制度保障社会冲突中的弱势群体，从而对协商民主化解冲突的功能抱持怀疑，但是，菲什金教授通过政治实验发现，协商民主有助于冲突各方增加互信，减少对抗，进而有利于社会矛盾和冲突的化解.总之，协商民主是一种能有效解决社会冲突，增强社会稳定的治理模式.

4 协商民主视角下邻避工程社会稳定风险治理的几点思考

所有早先的文化和社会发展阶段以各种方式面对着危险，今天的社会则通过它看待和处置风险的方式而面对它自身[17].我国经济、社会的进一步发展，离不开包括邻避工程在内的大量工程建设的支撑，有效预防与化解邻避工程社会稳定风险，是促进我国现代化建设、构建社会主义和谐社会必须面对的重大问题.

4.1 正确认识协商民主.

风险社会中，伴随着社会风险的不断增多，预防风险的极权主义合法化倾向不断加强，这侵蚀了现代民主原则，因此，风险社会的出现，要求人类不断拓展民主的内涵.协商民主建立在公民参与，理性审视，公开讨论基础之上，能很好地反映公共利益和共同意志，为建设和谐社会提供良好的政治秩序和广泛的支持力量.

首先，根据我国国情，在我国发展社会主义民主，不可能推行类似西方多党制的竞争性民主，而我国社会的多元分化提供了发展协商民主的社会基础.在我国，协商民主不是通过选举对政治权力进行委托授权，协商民主恰恰是对“票决民主”的替代；在我国，更应该把协商民主看作是一种公共事务治理模式的民主化.协商民主建立了包容平等，公正自由的讨论沟通机制，虽然并非每次协商都能达成共识，产生正确的决策，但通过协商可以在参与者之间产生更多的信任、合法性，和政治支持，有效促进社会利益的相对平衡，使民主政治和社会运行朝着良性的方向健康发展.

其次，协商民主能有效预防和化解社会稳定风险.治理邻避工程社会稳定风险，重要的是形成一种公民与政府间，公民相互间平等交往、理性对话的社会氛围，要把邻避工程各相关利益主体都纳入到公共决策之中，通过理性对话，在冲突中求共存，在分歧中求协调，重构政府与社会的信任关系，从而实现国家权力与公民权利之间的平衡，实现经济发展与环境保护之间的平衡.并且，通过制度化的参与渠道，群众能有序地实现政治参与，而不必以极端的方式表达主张，有利于社会的和谐稳定.

4.2 加强公民参与的制度化建设.

作为一种协商民主的治理方式，公民参与的直接目标是促使公共管理的责任性和回应性，在共同协商中重新建立起政府与公民间的信任.然而，公民参与并不随意，公民参与本身也需要进行制度化建设，以确保其有效性和合理性.

首先，必须理解公民参与的必要性.长期以来，关于公共政策一直有一种错误的认识，即公共政策就是政府政策，官员们潜意识地把决策权力看作自己的独有权力，公共政策过程由政府所垄断.我国“封闭性”的邻避工程公共决策机制难以保证公众参与和信息沟通的有效落实，是导致邻避冲突频发的重要原因.因此，有效预防与化解邻避工程社会稳定风险的关键点，是有效落实和加强公民参与，推动邻避工程公共决策过程由封闭到开放的转型.

其次，进一步完善公民参与的制度设计.理解公民参与的必要性，只是理解了公民参与的挑战性的第一个部分，而且也可能是最简单的一个部分，即便公共管理者和政策规划者接受了公民参与必要性的观念，他们依然需要选择在什么时候、在多大频率上、以什么方式，以及在多大程度上接纳哪些公众的参与，这被称为公民参与的难题，是管理者面对的公民参与的第二个部分的挑战[18].加强公民参与的制度化建设，需要公共管理者重点思考以下问题：哪些公共政策需要公民参与，在什么时候应该接纳公民参与，公民参与的范围和代表性问题，以及参与方式问题.不是所有的政策都需要公民参与，需要从专业性、社会性和矛盾性三方面进行评估，专业性是指公共政策的技术方面的要求；社会性是指公共政策涉及到的人群数量的多少；矛盾性是指公共政策可能引发的社会矛盾的激烈程度.从公民参与的阶段和时间来看，公民参与应该尽可能提前，在公共决策之前或决策过程中就开始推动公民积极参与，能减少公民集体抗议行动的数量和对抗的激烈程度；并且，随着公共决策的逐步推动，不同政策阶段所选取的关键利益群体也应当有差异.

第三，建立政府官员推动公民参与的责任制.政府作为国家权力的执掌者，公共政策的制定者，以及社会公共利益的集中代表者，不可避免地成为不同利益主体的不同利益诉求的共同对象.邻避型群体事件中，各种利益诉求和矛盾盘根错节，错综复杂，在责任制缺失的情况下，政府官员是否推动公民参与政策过程，或者多大程度上推动，完全取决于他们自身的价值观念和政治上的成本-收益考虑.封闭、固化的公共决策系统中拥有公共权力的政府，考虑到争取支持会耗费时间精力，以及公民参与会产生再分配资源的要求，常常缺乏动力推动公民参与，就算有为数不多的公民参与情形，也常常是“走过场”.此外，政府和公民之间的互信，是公民能否有效参与公共决策的前提，现阶段少数政府官员有时候缺乏对公民的信任，这往往使公民参与失去了真正意义.因此，必须建立政府官员推动公民参与的责任制，保证公民参与的真正落实.

4.3 创新协商民主的实现形式.

将协商民主运用于邻避工程社会稳定风险的治理，不仅能够通过社会治理绩效的提升而增强政府施政的合法性，促进社会稳定，而且有助于以增量方式开辟民主化的中国道路，对于当代中国的政治发展具有重要意义.

目前，我国在与群众利益直接相关的重大决策中，在邻避工程社会稳定风险的治理过程中，都有比较规范的公民参与内容，公民参与形式也多种多样，诸如座谈会，专家论证会，政策咨询、公民建议，协商对话、网络调查等，但总的说来，当前该领域我国公民参与存在纲要性和意义性较多，具体规定不明确，操作性步骤和工具较少等问题，导致参与效果不明显.因此，政府应主动创新协商民主的实现形式. “公民的信任和信心是建立在政府正在为响应公共利益和社区的共同价值观而行动的信念之上的……当政府为了公共利益而行动时，公民的信任度也会随之增强[19].政府的目标不能只是找到快速解决问题的方案，而是要找到创造共享利益的程序，并且确保经由这些程序而产生的解决方案公平和公正，更好地维护公共利益.

有序政治参与的关键是政治参与要分层次有序进行，现阶段要努力创新基层协商民主的实现形式.近年来出现了不少农村基层民主的制度创新案例，如浙江温岭创造的民主恳谈会，现已演变为全省乡村公共事务民主决策的主要形式之一.浙江一些县市还创造了村务重大决策村民听证会，鼓励村民直接参与地方公共事务管理.这些基层政府对协商民主实现形式的不断创新，有效减少了基层社会矛盾，维护了社会的健康稳定运行.同时要认真总结基层协商民主的实践经验，不断丰富基层协商民主的形式，不断提升其民主内涵，推进我国和谐社会建设.

哈贝马斯指出，在复杂社会中，最稀缺的资源既不是市场经济的生产效率，也不是公共行政的导控能力.需要精心维护的首先是已经枯竭的自然资源和正在解体的社会团结.在今天，社会团结的力量只能以交往的自决实践的形式而得到再生[20].这个“交往的自决实践”就是协商民主，通过这种协商产生的法律和政策才具有真正的合法性，才能成为社会整合的媒介，从而最大化地消弭分歧，化解矛盾，使社会团结并得到健康发展.当风险社会成为人类的认知现实时，作为一种治理形式，协商民主有助于人类从容应对风险社会[21].