治安防范与紧急应对统合管理机制初探
——以浙江省义乌市公安局为例

石琨

（南京森林警察学院 江苏南京 210023）

为了维护社会秩序与公共安全，根据中共中央社会治安综合治理委员会的统一部署，各地公安机关普遍建立了社会治安防控体系，依法对违法犯罪和突发事件进行事前防范、事中处置和事后查处。其中事中处置处于中间环节，旨在把违法犯罪和突发事件的损失及延续性危害降到最低点。但由于传统工作模式的影响，长期以来公安机关在治安防范与紧急应对工作的衔接、协同和转换方面，即统合管理机制上仍然存在需要进一步改进的地方。根据研究团队的调研，结合浙江省义乌市公安局的工作经验，对这一问题进行初步探讨。

一、治安防范与紧急应对统合管理机制的意义

治安防范与紧急应对统合管理机制，是指公安机关常态下的治安防范工作与应急状态下的紧急应对工作之间，相互衔接、协同、配合、支撑和转换的工作制度体系。所谓常态，是指事物持续出现或经常发生的状态，过程比较平稳，持续时间比较长。应急状态或者称作非常态，是指事物不经常出现或发生的状态，突发性、紧急性较强，过程和结果不确定性大，持续时间相对较短[1]。就公安机关社会治安防控体系而言，日常治安行政管理、突发事件预防等工作属于常态管理工作，处于相对平稳的社会环境和自然环境下，以管控和消除发生违法犯罪和突发事件的必要条件为核心，减少其发生的风险，维系社会治安持续稳定。公安机关非常态紧急应对的情况则比较复杂，由于紧急应对事件的性质、规模、烈度、不确定性的差异，可以分为日常“110”接处警对一般性警情进行的紧急处置，以及不经常性的针对突发事件的紧急处置两类。尽管二者在紧急应对运行模式、管理方式、措施手段都有较大差异，然而在实际工作中二者的区分度有时并不明显，由于划分标准的原因二者之间的界限是有交叉的。这种交叉是合理的，它反映了紧急处置对象复杂多样的客观实际，以及我们根据紧急处置对象客观实际区别使用和调动处置资源的制度安排。然而两类紧急应对工作的反向两极则迥然不同，一端可以接近国家戒严法规定的紧急状态下的应对警务，而另一端则属于公安机关的日常接处警勤务，近乎于常态下的常规性工作。

公安机关治安防范与紧急应对统合管理机制主要包括两个层次：一是局内各警种、各业务部门之间涉及防范与应急的统合管理机制；二是基层综合实战单位各岗位、民警工作角色涉及防范与应急的统合管理机制。如果扩展到更大范围，则包括各公安局之间涉及防范与应急的统合管理机制，以及公安机关与相关单位和社会组织之间涉及防范与应急的统合管理机制等，本文不涉及扩展问题的讨论。

研究、建立和不断完善治安防范与紧急应对统合管理机制有重要意义和价值。

（一）有利于社会治安防控体系目标的根本实现，提高社会治安管控的综合效益

以确保公共安全、提升人民群众安全感和满意度为目标的社会治安防控体系，是公安机关从维护社会稳定需要出发，充分发挥职能作用，运用各种手段科学整合现有警力和社会资源，把打击、防范、管理、控制、建设等多种措施有机结合，实现统一指挥、快速反应、整体联动，对社会治安实施全方位动态防控的一项系统工程。

从本质上看，社会治安防控体系能否实现目标，能否取得最佳的综合效益，关键取决于两个方面：一是公安机关各职能部门和警种能不能履职到位，有效完成各自的职能任务；二是各职能部门和警种能不能实现密切协作，发挥整体优势。前一个问题是实现职能部门和警种履职尽责的“加法”，获得既定效能的实现；而后者则是实现职能部门和警种履职尽责的“乘法”，获得既定效能的扩大和倍增。也就是说，社会治安防控体系不仅要实现公安机关警力资源的统一、系统使用，充分发挥每个子系统的独特作用，而且要通过建立和运行科学有效的机制，使各个子系统之间有效地交叉互补、无缝衔接，从而形成整体效益的扩增，特别是工作交界面警力更加强化、更有优势，而非弱化和弱势。所以，中共中央《关于加强社会治安防控体系建设的意见》强调社会治安防控体系建设要“以体制机制创新为动力”[2]，就是根据社会管理的规律和经验教训，为有效解决社会治安防控体系建设关键问题而明确提出的具体要求。即只有解决好体制和机制问题，才能优化警力配置，协同警务体系，实现其“系统性防控”功能，真正形成“点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化社会治安防控体系”[2]。

（二）有利于加强警队的社会治安防控能力建设，促进公安队伍整体素质的提高

公安队伍的整体素质是公安工作的前提和基础。回顾历史，公安队伍建设历程可谓历尽坎坷与艰辛。经过血雨腥风的岁月洗礼，经过改革开放后30多年来的建设，公安队伍的整体素质有了较大提升，特别是文化素质、法律素质和科技素质较为明显。然而，相比之下业务素质、协同配合等方面的改善并不尽如人意。例如许多治安民警，特别是公安派出所民警，不会现场勘查、不会使用灭火器、不会心肺复苏、不会使用设备识别危险、不会使用防毒面具；许多办案民警不懂社会治理管理、不懂安全防范业务、不懂安防技术与工程、不会安全检查、不会研判警情、不会调解纠纷、不会群众工作，等等。虽然我们不能苛求每个民警成为全能型民警，但是，由于公安工作的预防和处置对象是完整的事件和行为过程，包括事前、事中和事后三个阶段，一名民警特别是实战一线的民警，如果只懂只会其中一段而不懂不会其他，显然是难以胜任的，即使以片段能力应对片段过程，也很难把工作做好。

可以看出，警队业务能力的强弱，不仅表现在有自己的特长和强项，还体现在具备防、控、打的基本能力和其他业务能力上。特别是身处一线的基层派出所和各种专业队伍，应该是警队能力建设的重心所在。尽管各地公安机关有各种各样职责任务划分，但是就整体战斗力和非常规紧急情况下互补性要求而言，警队没有较全面的业务基本能力，就存在出现“短板”和“缺位”的重大风险和隐患。加强治安防范与紧急应对统合管理机制的建设，必然会带动基层警队的专业能力建设，促进公安队伍整体素质的提高。

二、治安防范与紧急应对统合管理机制存在的问题与原因

（一）治安防范与紧急应对统合管理机制存在的主要问题

1.各警种、业务部门虽然职能明确，但在非常规状态紧急应对突发事件时，相互衔接、补位、转换机制普遍不够健全，容易形成局部缺位和短板。2008年6月28日发生的贵州省瓮安县群体事件，定性为“因非正常死亡事件（女中学生李树芬跳河自杀）前期处置不当，引发矛盾冲突，后演变为严重打砸抢烧的大规模群体性事件”[3]。就事件全过程来看，事件前因后果在公共场所历时10天，“经历了萌芽—酝酿—发生—发展—恶化—结束的过程”[3]。研究总结各阶段属于公安机关法定职责的具体工作环节，实际上只要在前四个阶段公安机关把化解矛盾、犯罪预防和前期处置工作做到位，特别是各职能部门、派出所相互配合正确履行公安机关的职责，完全能够防止和制止恶性群体事件的发生。因此，虽然发生瓮安事件的社会深层原因很多很复杂，但是，公安机关内部各职能部门缺乏风险和危机意识、预防与应急衔接配合机制缺失或者失灵，未能尽责履职严密控制事态恶化也是其中主要原因之一。由此可见，就公安机关整体系统而言，在常态防范与非常态处置转换交替过程中，无论哪一方出问题，都会形成影响全局的短板；在危险紧迫、时间紧急、资源困难的非常态下，如果治安防范与紧急应对职能部门之间缺乏有效的衔接转换机制，不能及时形成有效的补位，就会形成缺位，导致系统管理失效，整体目标难以实现。根据我们的调研，各地公安机关这方面存在问题并不是个别现象。

2.基层实战单位民警岗位职责虽然明确，但在非常规紧急情势下，工作角色转换、补位机制普遍不够健全，日常治安防范的信息、方法和技术等资源与紧急应对需求难以对接，应对突发事件能力不强。基层实战单位特别是公安派出所，不仅是社会治安防范工作的主力，也应该是社会治安紧急应对工作的主力。一直以来，虽然城镇政府和公安机关都建立了消防救援、防暴特警、安检排爆等具有应急反应功能的专业队伍，并发挥了重要作用。然而，就紧急应对工作的特点来看，在现场先期处置这一事关成败的重要环节，核心要素是开始实施有效处置的时间，而不是通常意义上到达现场所用的时间。按照属地责任管理原则，公安机关各派出所的民警遍布社会各个辖区，第一时间到达突发事件现场的概率最大，因而第一时间把突发事件解决在萌芽、初始状态的概率也最大。然而，目前派出所民警第一时间到达现场后，运用科技方法、使用技术装备，及时、科学地排除危险、化险为夷的却屈指可数。还出现过民警到达化学危险品泄露现场不懂防护措施、溺水现场不会游泳、火灾现场不会使用灭火器、救援现场不会心肺复苏术等情况。目前，多数突发事件的应急处置都依赖于专业队伍，基层综合实战单位这方面的建设明显薄弱，业务不精、技术落后、装备缺乏，在现场往往只能起维持秩序的作用。实际上，安全防范、应急准备和紧急处置应该是基层综合实战单位的基本业务，也是每一个民警应具备的基本业务能力。基层应对突发事件的反应速度慢了、处置水平低了，会使公安机关整体应对水平大打折扣。上层专业队伍水平再高、装备再先进，也无法解决整体水平的提升问题。

上述两个方面存在的问题，实际上是治安防范与紧急应对统合管理机制系统深层次矛盾的反映。即在统合管理机制的设计理念、制度结构、主体职权、协调运行、督导反馈、资源保障等各个环节上，还没有形成与实践需求相适应的系统、科学体系。管理主体方面，治安防范与紧急应对统合管理机制的实施者，应该实现从单一类型管理向综合型管理转变，从危机经验型管理向风险全过程管理转变，由单一主体叠加型向多主体交叉互补联合型转变；管理运行方面，治安防范要延伸到紧急应对领域，紧急应对要以治安防范和充分的应急准备为基础，实现二者交叉互补、有效“无缝”衔接，而不是简单叠加。管理保障方面，要将平日的宣传教育、监督管理、预案演练、安全防护、技术普及、装备使用融为一体，实现风险管理全过程系统性的科学保障。

（二）治安防范与紧急应对统合管理机制存在问题的主要原因

机制问题产生的原因固然很复杂，但最主要的，还是机制顶层设计所依据的理念、理论和政策，与警务工作现实情况和所需要解决的问题之间存在着一定的矛盾。有些矛盾存在于统合管理机制本身的设计过程中，有些则存在于统合管理机制以外的相关机制和固有的体制中。

1.公安队伍专业化分工过细与警务工作综合性需求之间的矛盾。警务工作的形成有其客观性和逻辑性基础，主要是围绕工作对象及其特点和所要达成的工作目标形成的系统，在时间、空间、过程、行动和信息等资源上具有紧密的关联性和连贯性，因而，就针对具体对象的警务工作而言，其集预防、控制和打击于一体，或者集教育、服务和管理于一体的综合性，是适应工作对象特点、实现全过程管控的必然结果。需要强调的是，警务工作的关联性、连贯性和综合性，要求公安机关的具体工作主体越少越好，以减少相互间的协调环节，实现扁平化和快捷化。

然而，鉴于公安工作对象极其复杂，许多对象行为的专业化程度越来越强，公安机关设置了许多专业部门和专业警种。随着国家经济社会的快速发展，特别是科学技术的日新月异，公安机关为适应形势变化的要求而新增内设专业机构和专业警种会越来越多。目前地市级公安机关内设的专业部门和专业警种普遍有十多个。公安机关内设专业部门和专业警种在综合性警务工作上的作用和投入并不均衡，多数是强化了具体警务工作的专业化侦查能力，其次是应急控制，专业预防则排在最后。大多数专业部门和警种把专业预防工作留给了基层派出所，形成了以治安预防为主要任务的基层派出所与以侦查打击为主要任务的多头专业部门和警种之间“以一对多”局面，产生出诸多的“交接地带”。从派出所来讲，在繁重的任务和紧缺的警力条件下，很难保证有充足的专业警力专门负责建设各项业务，因而难以保障“多头对接”的质量。这种情形下，统合管理机制不完善或者运行不到位，就会带来整个系统失灵。所以，越来越细的专业分工容易形成多主体各负其责同时又各自为阵的局面，彼此没有互补性和替代性，必然形成缺位和短板效应。尽管我们有指挥中心统一调度指挥，但队伍专业化分工过细仍然加大了系统整体运行的难度和成本，增大了部门和警种之间因衔接协调不畅而产生的风险。因而公安队伍专业化分工过细与警务工作综合性需求之间的矛盾，是造成治安防范与紧急应对统合管理机制各类问题的主要原因。

2.公安队伍专业化分工越细，其专业力量越集中，专业工作的基层运用率则越低，离公安派出所等基层综合实战部门越远。毋庸置疑，公安派出所特别是辖区治安情况相对复杂地区的派出所，其职能和任务决定了其最需要具有多方面专业化警务能力，如现场勘查能力、专业处置能力、专业救援能力等。按照传统工作观念，公安派出所等基层综合实战部门是比较全面的一般性业务工作单位，更加专业的工作需要上级专业队伍完成。如现在公安派出所仍然普遍沿袭上世纪50年代形成的传统，现场勘查取证工作仍然由上级机关派技术人员完成，多数派出所甚至连现场勘查装备也没有。民警办案要么根据二手材料，要么仅依赖于言词证据，办案与现场勘查和分析相分离。事实上，现场勘查取证是公安民警执法办案的基本工作和必须具备的基本能力，现在公安派出所民警所受的现场勘查专业教育和所达到的专业能力，远远高于上世纪的技术民警，完全能够胜任工作。紧急应对工作中风险评估、危险识别、危险排除和安全防护等环节所需要的专业知识和技能，也是目前实战一线基层派出所民警完全能够掌握的。

专业技术工作过于集中、不能普及到最需要的实战一线，不仅弱化了实战一线基层派出所的综合战斗能力，也造成了专业队伍或因任务繁重而不能完全到位，或因任务过于单一而经常待而无警，警力浪费。所以，只有真正建设和发挥公安派出所的一线综合战斗实体作用，赋予实战一线更多的职责和权限、更多的技术和装备，真正提升实战一线民警的实战能力，才能从根本上提升各项业务工作的质量，促进治安防范与紧急应对机制的真正统合。业务下沉、技术下沉、装备下沉是公安机关“警力下沉”的应有之意，也是“科技强警”战略的应有之意，更是治安防范与紧急处置“无缝统合”的基础和前提。

三、治安防范与紧急应对统合管理机制的调试与建设

尽管公安工作实践层面亟待建立和加强治安防范与紧急应对统合管理机制，以满足公安工作实战的需求，但是，就目前情况来看，无论是理论研究论证，还是制度设计创新，以及实践探索改革，尚没有形成应有的重视和工作局面。一些公安机关在这方面有过一些实践探索和尝试，虽然有些并未明确统合管理机制创新主题，但实质上解决的是同一问题。浙江省义乌市公安局在治安防范与紧急应对统合管理机制创新方面的做法，值得各地公安机关借鉴。

浙江省义乌市是一座以贸易、流通为经济主业的国际商贸型城市。2017年实现生产总值1155.2亿元，小商品市场实现交易额4153.9亿元，进出口总额2339.4亿元，其中出口总额2304.5亿元[4]。义乌市地处“一带一路”战略重要支点，是我国开行国际铁路货运班列线路最多的城市。2017年义务实有人口200多万，户籍人口超过80万，外来建设者达144万，有来自199个国家的外国人1.3万余人和我国54个少数民族的14多万人[5]。这里有来自100多个国家和地区的1.5万多名常驻外商，每年进出义乌来采购的外商近50万人次[6]。可见，义乌市具有城区财流、物流、人流超常集中，境内境外流动人员成分极为复杂，多国籍、民族和宗教人员交往密切，境外人员聚居区和宗教场所特定时段敏感度高、风险大的特点。义乌市社会治安的复杂度远比其他城市高，发生各类突发事件风险度高，公安机关维护社会治安稳定、处置各类突发事件的任务异常艰巨。义乌市发生刑事案件和治安案件总量一直较大，2016年接处警35.6万余起，日均975起；应对突发事件启动三级以上响应99天，其中一级响应16天。在严峻的治安形势下，义乌市公安机关始终尽责履职、勇于创新，努力“控发案、降警情”。2017年警情同比下降10%，打击处理数同比上升15.8%，各类矛盾纠纷调处成功率达98.4%，实现连续3年命案全破，平安建设群众满意率为97.23%，安全感达到98.75%[5]，获得全国优秀公安局荣誉称号。

警情多、案件多，处置快、效率高，安全好、秩序好。这是义乌市治安环境和公安工作格局的真实情况。在警务工作创新的经验中，他们的治安防范与紧急应对统合管理机制的系统创新，值得深入研究和借鉴。

（一）机构改革带动机制创新，建立以派出所为主的多功能实战型警队

为了有效解决公安机关基层派出所以及治安、防暴、侦查等多个职能部门，在预防、处置和打击具有事前、事中、事后连贯性的违法犯罪活动时容易发生的工作衔接协调不畅的问题，市局围绕“统一指挥、上下联动、高校精干、运转顺畅”的工作目标，系统推进机构和工作机制的改革。通过改革，压缩合并机关机构63%，指挥层精简优化，警力资源整合下沉，专业技术力量充实到基层。通过制定改革意见、工作规范、协调方案、应急预案，建章立制，建立以派出所为主的多警种、多技术的实战型警队，遵循“警力随着警情走”的原则，建立健全工作协同配合机制，以提高管区“见警率、管事率和现场处置率”为目标，增强对社会治安的全时空有效控制，使治安防范与紧急应对在主体职能、协同互补、责任共担上形成科学、系统、高效的工作机制。

（二）以警情风险为指向，推行“一体化新勤务模式”

为夯实社会治理基层基础，全市实行了“网格化管理+信用建设+志愿服务”三位一体社会治理模式。市公安局乘势强化1065个网格的社会治安防范工作，完成“雪亮工程”视频监控云平台一期建设，纳入各类监控探头12014个，进一步加强了社会治安面的控制。2017年全市公安机关网格化管理的治安问题发现率达到91.9%，规定时间内办结率达到99.5%，基层基础预防工作更加扎实有效。

在强化稳固基础预防的基础上，为了快速、高效处置各类突发事件，义乌市公安局推行“一体化新勤务模式”，重点建设“135应急防暴控制圈”。“135应急防暴控制圈”即将全市区安保重点部位、场所和区域分为3个应急响应级别，分别为1分钟、3分钟和5分钟内开展处置。“一体化新勤务模式”主要内涵，一是在确定的重点应急响应圈内，整合警力资源，优化配置辖区派出所、武装巡逻大队、防暴机动大队、警犬大队、交警大队警力，以警情风险为指向，哪里风险大各路警力就集中到哪里，具体勤务就集中到哪里。二是为加强一线警务工作的统一领导和协调一致，高效开展各项具体工作，在“135应急防暴控制圈”的每个重点安保部位、场所和区域，设立岗长，实行“岗长责任制”，由岗长负责统一组织指挥、协调调动和训练磨合各路警力。三是推行“点上办公模式”，即岗长办公完全在安保重点的备勤点位上，现场实地召开联勤工作会，部署各路警力勤务工作，现场研究制定具体情景预案，现场开展针对性训练和演练，查找存在的问题和不足加以解决和完善。这种由具体点位的具体任务集结起来的综合性警力，在平时治安防范与紧急现场处置的衔接和相互配合上，真正实现了无缝对接和融为一体。

（三）“以练备战”，提升整体效能，实战演练养成“习惯动作”

义乌市公安局各警种和部门之间配合协调机制改革取得了真切的实效，突发事件前期处置和一般警情快速处置到场时间都短于规定的时限，到场处置警员专业能力结构合理，处置预案熟悉率、执行率高，重点处置环节警力充足、互补替代能力强，因而整体效能得到了最大程度的发挥。

毫无疑问，高水平整体作战能力的养成和强化，离不开平时的专门培训和实战演练。建立统合管理机制初期，普通民警特别是派出所民警在治安管理和安全防范方面，多年练就了较强的专业能力，但在紧急应对方面特别是需要使用专业装备辨识危险和排除险情方面，以及现场快速构建组织指挥系统实时指挥方面，能力略有不足。经过系统培训和训练，现在的实战处置警队不仅进一步充实了先进的专业装备，而且具备了使用先进装备高效处置突发事件的能力，特别是有更多的基层民警学习和掌握了这些技能，增强了全局的整体作战实力和相互协作配合的能力。

在提升能力的同时，义乌市公安局加强“练战一体化”队伍管理，以练备战，最大限度贴近实战，用实战演练养成警队协调配合处置突发事件的“习惯动作”。一是坚持每月至少一次不定时段的紧急集结处置训练，锻炼、检验和提高各路警员在各种方式下达指挥指令时，规范化着装、携带装备、乘车、通讯联络、控制重点等形成有效处置力量的快速反应能力。二是坚持每年至少2次以上不定期的大型实战演练，针对群体性事件、恐怖袭击和火灾事故等突发事件的特点，设置具体事件场景，加大处置难度，重点进行指挥协调、警力部署、警队配合、信息互通、现场封控、重点围歼、带离抓捕、群体驱散等处置能力训练，有效锻炼和提升了整体团队力、各任务组和民警个人在处置突发事件时快速反应、临场应变、协同配合、战术执行、技术发挥和攻坚克难的能力，养成了在紧急危险状况下从容不迫完成重大紧急任务的心理素质和“习惯动作”。

治安防范与紧急应对统合管理机制课题，是一个实践性非常强的大课题。就理论而理论、就机制而机制，不以实践检验验证为基础的研究难有生命力。治安防范与紧急应对统合管理机制也是一个复合性难题，受多种因素的复杂影响，许多问题目前也难有定论。例如，110接处警究竟属于公安机关常态常规工作，还是属于非常态紧急应对工作？究竟高技术含量的业务工作越集中好，还是越分散普及好？我们在调研中得到的回答也不尽相同。我们关于治安防范与紧急应对统合管理机制的初步研究还有待于进一步深化。