社会力量参与应急管理的政策审视与实践探索

师钰 陈安

1 引言

社会力量是相对于政府而言的广义的概念，我国语境下也习惯称之为民间力量。非政府组织、营利组织、公众和媒体是其重要组成部分。这一概念伴随着公共治理理念的兴起而出现。在传统公共管理理论中，政府主导着社会公共事务的管理，是唯一的权力与责任中心，不仅负责“掌舵”还要“划桨”。治理理论打破这一垄断局面，认为政府并非公共管理的唯一主体，私营部门、第三部门等非政府组织也应该在公共事务管理中扮演重要角色，甚至在某些领域，非政府组织和个人拥有比政府更大的优势[1]。在这一理论背景下，社会力量，或者说非政府组织逐渐被人们认可并给予期望。

在多重风险因素不断交织的当代社会，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发性事件对人们生产生活造成的影响不断升级，应急管理成为政府与社会共同关注的焦点。我国政府集中力量办大事的优势明显，但仍不可忽略社会组织在突发事件应急管理过程中的潜在力量。在我国，社会力量参与应急管理经过近十年的探索，相关政策与社会实践都有了明显进步，而发展前景也充满着挑战。

2 社会力量参与应急的政策议程

2.1 公共政策议程

在公共政策领域，一项政策的出台是一系列相互关联环节所构成的运作过程。其中公共问题的提出是第一环节也是关键一步。公共问题与社会中大众的价值和利益相关，也因此引起政府和公共部门重视，使公共问题成为公共政策问题，进而进入公共政策过程。然而并非所有的社会公共问题都能上升为公共政策问题，政策议程确立的过程需要一定条件。

美国学者约翰·金登提出的政策议程建立的多源流分析模型，从信息流的角度为政策议程确立条件进行论述，他将问题源流、政策源流、政治源流看作彼此独立的三大源流。问题源流是引起社会关注的焦点事件或危机事件，包括问题如何被感知、被界定等。问题能够引起重视并不能保证其进入决策者的政策议程，还需要有特定领域的专业人员制定有足够吸引力的备选方案和政策建议，这些有关问题解决的方案建议通常会以讲话、规范性文件、研究报告等形式出现，彼此相互影响结合。政治源流包含了国民情绪、利益集团、行政机构的重大调整等因素。潜在的议程项目如果得到利益集团的支持，符合国民情绪和公众舆论，同时取得公众权威和行政机构的支持，那么就更容易进入政策议程。

这三股溪流在政策窗口汇聚，当政策窗口打开时，政策问题就会被提上政策议程[2]。如图1所示。

图1 多源流分析模型示意图

2.2 问题源流

社会力量参与应急管理的问题最早出现在2008年四川汶川地震时期。据不完全统计，汶川特大地震灾害发生后，300多个社会组织第一时间组织突击队深入灾区，6000多个社会组织或直接或间接地参与了抗震救灾工作，全国各地参与救灾的志愿者超过1000万人[3]。同样在青海玉树地震、四川芦山地震等自然灾害和事故灾难中，志愿者及社会组织活跃在救灾一线，为现场救援、捐款捐物、物资发放、心理抚慰、灾后恢复重建等贡献了重要力量[4]。我国社会力量参与应急救灾的热情持续高涨，各类社会组织蓬勃发展，然而在救灾过程中，因信息不对称、供需不匹配、活动不规范、沟通不畅通等造成的社会力量的无序参与问题也对救灾工作造成一定干扰。

特别是在汶川地震中，出现了各地志愿者蜂拥到灾区，进而造成重复救援、重叠服务等资源浪费现象，一些志愿者因为自身保障能力欠缺和对风险管理的认识不足反倒成为了被救援的对象，“救人反要被人救”是未曾预料到的局面。地震发生后进入灾区的道路中断，一些志愿者自发驱车前往灾区救援，因缺少沟通协调，加上对灾区情况不够了解，有时会发生志愿者车辆堵塞交通的情况，造成“伤员出不来，资源进不去”的现象，不少爱心物资也因此浪费[5]。社会力量参与应急管理的诸多问题开始凸显，成为应急管理体系建设中的一大挑战。

2.3 政策源流

应急管理中的社会力量参与所带来的部分负面效应在汶川地震这样一次重特大灾难中得到了放大。一些亲身参与的志愿者意识到了问题的存在，部分媒体、知名人士也呼吁热心群众理性救灾，中央政府也及时正视了这一问题。地震发生第四天，共青团中央发出通知，建议志愿者不要盲目前往地震灾区，希望通过媒体呼吁志愿者热情、理性地参与抗震救灾志愿服务。

表1 有关社会力量参与应急管理的政策文件汇总

之后相关专家学者对社会力量参与应急管理问题开展了一系列研究，提出了大量政策建议。2013年四川芦山地震灾害发生后第二天，国务院办公厅就下发了《关于有序做好支援四川芦山地震灾区抗震救灾工作的通知》，要求各单位和社会团体、志愿者等各界群众未经批准不要自行前往灾区；捐赠以资金为主。同时要求四川省抗震救灾指挥部要加强对各方面救援力量的统筹协调，建立高效的工作机制。虽然这只是针对特定灾情的暂时性政策，但是专门针对社会力量参与应急管理的政策文件已在酝酿当中。民政部救灾司启动了社会力量参与救灾指导意见研究制订工作，先后赴云南鲁甸、四川芦山等地开展专题调研，与省、市、县、乡（镇）四级民政部门工作人员及部分社会组织代表召开了7次座谈会，了解各方关切和需求，听取有关意见和建议。

2.4 政治源流

2015年8月12日，天津滨海新区爆炸事故发生，这起伤亡重大，教训惨痛的特别重大生产安全责任事故触动了全国人民的神经，许多志愿者迅速行动，在协助运送伤员和受滞群众、帮助维护现场秩序、联络附近医院、积极献血等方面做了大量贡献。来自附近地区的救援物资也被迅速送向灾区。由于天津港爆炸事故与以往地质灾害性质不同，救援初期事故灾难原因不明，政府部门、红十字会与志愿者组织和个人缺少协调沟通，许多志愿者在没有个人防护装备的情况下来到灾害现场，增加了救援的工作量，再次出现志愿者人力物力浪费的情况。这次事故加快了社会参与应急政策议程的建立，政策窗口得以出现。2015年10月8日，民政部下达《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》（以下简称意见），社会力量参与救灾工作首次被纳入政府规范体系。《意见》强调支持引导社会力量参与救灾工作应坚持“政府主导、协调配合；鼓励支持、引导规范；效率优先、就近就便；自愿参与、自助为主”的原则，充分发挥社会力量的优势，在灾害各个阶段引导社会力量有序、高效地参与救灾工作。同时，民政部表示还将通过建立协调服务中心、数据库、信息平台等多种的方式，采取多项举措解决社会力量参与过程中的问题。

3 政策梳理

如表1所示，通过梳理相关政策文件可以看出，目前指导社会力量参与应急的文件过于分散，除了2015年民政部出台的《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》之外，其余政策文件或法律法规只是在其中部分提及社会力量参与，且规范过于笼统，大部分是原则性规定，没有提出具体的指导建议，缺乏针对性。再者可以看出，政府对社会力量的参与应急管理更多地重视救灾阶段，而忽视了应急准备阶段。重救灾，轻防灾；重动员，轻协调的现象较为明显。

4 社会力量参与的现存问题

4.1 法律制度不完善

有关社会力量参与应急管理的指导性文件多分散于各种政策意见中，缺少强有力的法律文件规范，导致社会力量参与的随机性，随意性。目前从法律层面规定突发事件应对流程的《中华人民共和国突发事件应对法》仍是2007年制定颁布的，该部法律规定了社会力量参与应急管理的基本原则，但在组织协调、合作途径、合作范围、合作中政府与社会组织的职能定位、合作的协商机制和基本原则等方面缺少制度性规范，使社会参与仅仅停留在原则性阶段，操作性不强，限制了社会组织与政府合作的空间和参与的范围[6]。而一般的政府文件只是原则上规定了社会力量有参与应急的义务，提出政府要积极动员、支持、引导社会力量参与，但对参与的主体缺乏分门别类的区分，对参与的形式和手段缺乏规范，对社会力量参与的阶段也没有明确规定[7]。2017年12月，国内16家相关社会组织在民政部救灾司指导下共同制定了《社会力量参与一线救灾行动指南》，从基本原则及具体行动上为社会力量有序参与救灾提供指导，但该《指南》是社会组织制定的一种行业指导性文件，并不具备法律约束力。

由此可见，社会力量参与应急管理缺乏法律和制度性规范，没有建立起完善的法律保护体系，因此得不到有效保障。自上而下从政府到社会组织缺少标准化的制度要求和操作性流程，文件政策只停留在原则性阶段。

4.2 政社协调机制不健全

应急管理秉承“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的原则，在坚持政府主体地位的同时不能忽视社会力量的参与。二者间的沟通协调是问题的关键。

实践中最常见的现象是政府与各类社会组织间沟通渠道不畅通，信息共享不及时，相互之间不了解。首先，政府与社会力量尚未形成统一的协同理念。过去政府大包揽的现象难以纠正，即便在应急管理、危机管理中，政府包办一切依然是不现实的，如果无视或限制社会力量发挥作用，只会令突发事件朝更加严峻的事态发展。而社会组织也缺乏与政府的互信机制，这与政府公信力不无关系。第二，政府对社会力量的了解程度不够。目前未建立起社会组织拥有应急资源的详细目录，社会组织掌握物资、资金、技术、人才的状况不甚清楚，使得政府无法评估社会组织所蕴含力量，

在常态情境下，政府与社会力量举办的各类防灾减灾宣传教育活动时有重复，未能有效整合资源发挥最大作用。在非常态情境下，政府与社会力量的救灾活动缺少专人对接，信息难以互通有无，甚至出现“乱帮忙、帮倒忙”等局面[8]。

4.3 社会力量参与的形式单一

目前的社会力量参与应急管理仍主要局限在应急救援中志愿者组织派遣救援人员、捐赠救援物资等方面。然而在应急管理全生命周期的各个阶段，即预防、准备、响应、恢复不同时期，社会力量都有参与的必要性与可行性。预防阶段的社会力量参与主要表现为应急知识宣传教育，如结合全国消防日开展群众性宣传活动，普及安全知识。准备阶段主要表现为社会力量整合救灾人力物力，响应阶段主要为提供现场救援，恢复阶段主要是开展灾区重建或灾民心理健康恢复工作。以上活动一般是社会力量的直接参与或者与政府合作完成，形式较为单一，因此影响效率和成果。目前部分地区开始尝试通过政府购买服务等形式开展与社会力量的合作，但这一模式仍处于起步探索阶段，面临许多新的挑战。社会力量参与应急管理的形式单一，一方面不利于社会力量真正发挥其作用，影响社会力量参与的积极性，另一方面不利于营造社会力量参与应急管理的良好社会氛围。

4.4 社会力量自身缺陷

社会力量自身固有缺陷是影响其参与应急管理的一大阻碍。首先是自我定位问题。一些社会组织、群众有着满腔热情和奉献精神，但自我定位存在偏差，对应急管理理解片面，灾前准备和防灾减灾阶段参与意识薄弱。其次是专业能力欠缺问题。一些灾害应急救援需要受过专业训练的组织和志愿者。近年来我国诞生了不少新兴社会应急救援力量，如蓝天救援队、深圳山地救援队、绿舟应急救援促进中心等一些经验丰富、运作成熟的救援队伍，但也有一些组织明显缺乏必要的灾害应急救助专业培训，应急专业技能方面存在不足，虽参与热情较高，但由于不能提供持续高质量的专业服务，实际上浪费了宝贵的救援时间[9]。再者是社会组织相互间沟通不畅问题。特别是在突发事件应急管理中，信息极其有限，各类社会组织如果各行其是则会出现一些活动扎堆、另一些活动无人参加等问题，影响应急管理目标的实现。

5 未来发展方向

5.1 加强顶层设计，健全协调机制

要健全社会力量参与应急管理的法律法规，进行制度上的保障。将社会力量纳入国家应急管理主体，进行顶层规划设计。要完善体制设计，从组织动员、信息沟通、资源整合、人员交流等方面建构关于社会力量参与应急管理体系的有效协调机制，以达成灾害应急管理制度建设的长效性。

5.2 关口前移，由参与救灾向参与全过程应急转变

重视风险防控、灾前准备、应急教育，转变固有思维，将社会力量参与由救灾阶段向防灾减灾阶段扩展，鼓励社会力量参与防灾减灾知识宣传、自救互救技能培训、灾害风险评估等工作。特别是在宣传培训阶段，一些科研院校、志愿者组织可以发挥政府不具备的优势，有针对性地对政府工作人员、消防战士、武警官兵、学校师生、社区居民等群体开展应急知识宣传与技能培训，提高全民应急意识。

5.3 创新参与方式，增加政府购买服务

除了人力物力支援，创新政府购买服务是社会参与的另一重要形式，灵活采用购买、委托、租赁、雇用等多种合同方式，与社会力量建立长期合作机制，建议国家应急管理部以及地方负责应急管理的综合部门、应急管理协会等组织合作建立社会参与应急服务的统一平台，将购买应急服务纳入其中管理。同时要积极引导企业参与应急物资产品研发制造，应急培训等，要提高政府在财政补贴、保险、税费、信贷等方面对企业的优惠措施。

5.4 做好奖励激励

最后要对社会力量参与应急管理的积极性、时效性、合理性和有效性等进行考核。对在减灾救灾工作中发生的物资及装备损耗、人身保险等费用给予适当补助，对模范典型、感人事迹进行表彰奖励。各级政府和相关组织要借助媒体力量，广泛发动群众，宣传社会力量参与应急管理的正能量，营造社会力量参与应急管理的良好氛围。