基层社区突发事件应急服务创新模式探索
——深圳福田区莲花街道紫荆社区应急管理研究实践

陈珑凯

1 前言

街道社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，它是城市生活的基本单元，是突发公共事件的直接承载体，是预防和应对突发公共事件的前沿阵地。一个城市应对突发公共事件的效果取决于街道社区应急基础工作的好坏和应急管理综合能力的高低［1，2］。 因 此，加强基层街道、社区突发公共事件应急管理能力的建设，对维护城市公共安全，减少突发公共事件给公众造成的生命财产损失，促进社会和谐稳定发展，具有重大现实意义。

2018年，在国务院组建应急管理部，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制的背景下，《深圳市人民政府应急管理办公室关于进一步加强全市应急能力建设的意见》（深应急办字〔2018〕87号）对街道社区应急管理能力标准化建设提出了具体要求。针对社区目前在应对突发公共事件方面存在的诸多问题，如应急管理机构不规范、责任不明晰、制度规定不落实；应急信息网络体系不完善，技术支撑不到位；对社区危险源分布情况不清楚，风险评估不及时，隐患排查不深入；居民风险意识不强，应急知识不足，应急技能不熟练等等［3］，深圳市应急管理学会开展了街道社区应急管理服务模式的创新研究。研究以深圳市福田区莲花街道紫荆社区为切入点，先行先试，再扩展至莲花街道，从应急理念、组织机构、制度规定和方法手段等方面开展调查研究，为新时期我国基层社区应急管理服务新模式作了非常有益的探索。

2 凝结“一个核”，打造社区综合应急服务站

社区是城市防灾应急的基本“细胞”，社区应急服务站便是基层应急工作的“细胞核”。社区应急管理必须以社区综合应急服务站建设为抓手，强化社区应急工作的“核”心建设，充分发挥基层信息枢纽、指挥调度、综合服务的“前哨”支点作用［4］。

2.1 造“星级”社区应急值班室

高标准建设社区应急值班室按照《深圳市值班室建设参考标准》，以莲花街道紫荆社区为试点，建设深圳市首个智慧社区应急值班室，率先实现了总体布置、硬件配置、人员配备及任务要求的“星级”标准。

高效率实现应急值班职能配置应急值守一体机，融通信、管理、软硬件于一体，涵盖交接班、值班记录、事件管理、报表编发、综合查询等功能，打造了智能化值班模式。推行社区工作站全员轮值备勤模式，实施24小时双人混合值班（工作时间双人在岗值班，非工作时间1人在岗值班、1人电话值班），增强了社区常态化值班的值守力量。

2.2 增强社区应急组织的内聚力

多元合一，集约化办公社区应急服务站在街道应急指挥中心的领导下，形成“多元合一”的思路。以社区应急值班室建设为依托，与社区党委、应急工作站、居委会、党群服务中心以及综治信访维稳工作站等合署办公，共享机构场地、办公设施及人员力量，提高了社区应急管理“一站式”集约化服务水平。

全方位应急，全过程管理将社区自然灾害、安全生产、消防、环境、卫生、社会治安等风险议题进行全面融合，加快构建“大应急”的全方位格局。遵循平战结合的工作原则，将事前风险防范与事中、事后应急处置完整地衔接起来，形成全过程应急管理，强化基层防灾应急工作的系统性、一致性和连贯性。

协同管理，减员增效通过社区工作站站长担任社区治保会主任、兼任社康中心荣誉主任，社康中心主任兼任社区工作站荣誉副站长等创新形式，深化社区工作站与社区警务室（消防警务室）、治保会、社康中心等组织的协同应急模式，借助消防、警务、医疗等专业资源，切实增强基层消防整治、治安防控、院前急救等能力。

2.3 优化社区应急管理运行机制

规范管理，突破困局在对社区应急岗位职责、任务要求、工作流程等方面进行充分梳理的基础上，优化社区应急服务站运行机制，完善制度配套，填补当前执行规范的空白，彻底改善了社区应急“无机构、无制度、无预案、无记录”的困局。

《应急一本通》，随身工具包聚焦基层应急快速响应，方便使用的需求，社区按照简明直观、管用好用的特点，优化基层应急管理工具手册。将各类风险明白卡、应急处置卡、任务清单、标准模板、工具表格等信息资料汇编成册，成功开发了功能性好、灵活性高、应用性强、体积小携带方便的《应急一本通》，作为社区应急人员的“随身工具包”，为下一步将其集成纳入智能移动终端（App）做好了准备。

3 服务“一个圈”，营造防灾互助生活空间

汲取西方发达国家倡导“属地为主”的核心应急理念，借鉴日本、台湾经验，坚持需求自主化、规划整体化、信息公开化、参与普及化的原则［5，6］，以社区综合应急服务站为核心，创建一个防灾减灾救灾的安全生活圈。

3.1 摸清家底，构筑社区防灾应急三级防线

3.1.1 绘制风险及应急资源分布两张图

深圳市福田区莲花街道地处深圳市中心区，是深圳的政治、文化和商务活动中心。辖区面积约9.6平方公里，总人口约21.9万人。莲花街道下辖莲花北、梅富、紫荆等12个社区，其中莲花北社区为“住宅型”社区，梅富社区为“农城化”型社区，其余均为混合型社区。

紫荆社区总户数约5640，人口约14400人，其中户籍人口9050人，暂住人口5360人。现有出租屋约2238套。辖区有16个住宅小区、6个大型商务写字楼，是商业住宅混合型社区。经过风险评估和社区脆弱性分析，目前已形成风险点分布一张图，其中已纳入风险管控清单主要有3处人员密集公共场所、127处“三小场所”、2处易涝点。同时，针对辖内重点防护的3家重点企事业单位、4所学校（含幼儿园）、2590名高龄老人、24名精神障碍患者、12名常住外籍人士等建立紧急联络清册。

整合基层应急服务保障资源，对紫荆社区警务室、社康中心、应急避难场所、35座微型消防站、37个治安联防岗亭等应急资源点以及相应配备（储备）的应急物资进行通盘统筹，绘制了街道应急资源分布图。

3.1.2 构筑应急“自救”、“互救”、“公救”三级防线

以紫荆社区应急服务站为核心，组建由街道综合应急队、社区专职应急分队、物业保安队、社区志愿应急队构成的社区综合应急救援队伍，按照就近部署、分级出动、补充支援的原则，初步形成了社区居民、企业单位、社会团体、志愿者、政府组织等多元主体相互合作的“自救”、“互救”、“公救”三级防线。该应急救援体系目前已在莲花街道推而广之，街道辖区的12个社区均已组建了以物业保安队为主力的社区志愿应急队和以党群服务中心专业社工为骨干的社工服务队，并且凤凰、莲花北、梅富等社区还组建了3支专职消防应急分队，街道层面组建了道路桥梁、医疗救护（卫生防疫）、反恐应急辅助、民兵应急等多支应急救援队伍，总人数达550人。

该应急救援体系以社区值班室作为信息支点，以“1分钟响应启动、3分钟到场处置、5分钟协同作战”为标准，发现火灾等紧急情况或居民求助，都能在3分钟之内调遣集结应急队伍赶到现场，及时控制事态扩大。

3.2 创新应急文化，服务社区应急管理

保险作为一种市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，在社会应急管理体系中具有不可替代的作用，它具有社会“减压阀”和“稳定器”功能。同时，宣传保险、推荐保险、参与保险也是应急文化的重要组成部分［7］。在深圳市实施巨灾保险、安全生产责任保险的基础上，由莲花街道办事处为辖区居民投保了社区公共安全综合保险。紫荆社区居民在社区应急服务站的指导下，踊跃参加保险，并积极宣传推荐其他险种。公共安全综合保险的保障内容涵盖社区公共设施及公共场所发生的火灾、爆炸、高空坠物、拥挤踩踏、无主动物袭击、精神病人袭击，以及街道社区工作人员参与抢险救援的风险等，使社区的灾害风险分担与托底保障机制得到了进一步的完善。

同时，为了弘扬社区公共安全应急服务正能量，社区专设了公共安全奖励基金，鼓励安全隐患举报、各类纠纷调解、见义勇为行为等等，凡积极参与社区防灾减灾、防止损失扩大、勇于抢险救人的应急先锋，都可获得一份奖励金。

紫荆社区为了提升居民防灾减灾救灾的应急意识，首创了全省消防主题示范街，并联动莲花街道梅富社区的消防主题公园、景秀中学及莲花北村住宅小区的消防体验室，强化了消防宣传效果；并着力推行“娱乐+科普”、“游戏+体验”的新型应急宣传方式，融教育性、观赏性、参与性和趣味性于一体，既拓展了应急文化宣传平台，又创新了应急文化宣传方式，吸引和扩大了社区群众的关注度和参与度，普及了防灾、避险、自救、互救等方面的知识与技能。

4 密织“一张网”，构建智慧应急信息平台

借鉴美国“公共安全应答点”（Public Safety Answering Point，PSAP）运作模式［8］，以紫荆社区以应急值班室作为信息枢纽节点，整合物联网、移动互联网、云计算、无人机等信息科技，支撑“纵向到底、横向到边、天地一体”的应急信息平台。

4.1 贯通市、区、街、社区四级应急平台

以紫荆社区为试点，探索将福田区的“智慧福田”应急指挥平台延伸至街道社区，实现应急平台纵向互联互通与资源共享。既可借此社区平台向莲花街道、福田区乃至深圳市输送基层一线应急管理信息，为上级决策指挥提供辅助支持；又可依托“智慧福田”平台可感知、会思考、善指挥、有情感、能记忆的“城区大脑”，为基层一线提供数据支撑，驱动社区应急管理走向智能化、精细化。

4.2 集中融合跨平台监控预警信息

以紫荆社区为基准面，莲花街道为扩张面，联通公安“天网系统”，对莲花街道辖内各社区的重点路面、主要道路交叉口以及人流量大、人员复杂的治安重点部位实现视频监控全覆盖，以便快速定位突发事件及其影响范围，核查信息的准确性［9］。同时，为了提高视频监控的覆盖面，也将社区重点物业等单位的三类视频监控点并入，形成与公安“天网系统”的监控合围，进一步覆盖社区一般道路、偏僻地段以及街巷盲区。

针对社区老旧住宅、“三小”场所多、杂、乱的特点，紫荆社区及街道的另外5个社区均接入了安全用电远程监控系统，对542处高风险区域进行实时监测预警。目前，街道社区已完成了1000套监控系统的安装与接入任务。为了及时掌握自然灾害的发生情况，社区智能监测预警系统已接入了辖区所有危险边坡、易涝积水、地面坍塌等分布点，实现了辖内公共安全风险的前端透彻感知。

4.3 打造灵活高效的移动指挥平台

为进一步确保预警、应急和救援的效果，社区利用街道的技术力量，优化开发智能应急移动平台，并充分运用移动应急车、智能手机、平板电脑等移动设备，实时对接社区应急值班室、街道应急指挥中心，进一步集成风险点危险源分布图、跨平台监测预警、电子化预案、应急资源分布、应急人员定位、现场图片视频上传、高清语音对讲、移动指挥调度等功能，为突发事件的快速响应和现场应急指挥提供通信及信息支撑，实现监测预警智能化、事件场景可视化、视频互动高清化、现场指挥随行化。

4.4 构建天地一体化动态响应体系

针对社区道路通行条件薄弱、老旧居住小区空间狭小等环境特点引入微型应急车，并搭载各类灭火器、破拆救助设备、个人防护装备以及医疗急救箱等轻量级装备，实现快捷机动的地面响应，争取最佳的救援时机。同时，在街道社区的部分重要区域配置GPS定位无人机，以便节假日人流高峰期和举办大型群众性活动时，对辖内莲花山公园、中心书城等人员密集的公共场所进行空中视频巡查。利用无人机灵活机动的特点，根据需要可搭载探照灯、喊话器、红外热像仪、空投灭火弹、空抛救援物资等设施或物资，实现空中辅助救援，提高突发事件预防救助的响应速度和应急效果。

5 激活“一盘棋”，提升基层应急服务效能

围绕深圳市应急办关于加强全市应急能力建设的意见要求，紫荆社区进一步整合、盘活社区的应急组织机构、人员队伍、物资装备以及信息平台等资源，强化精细化管理，夯实社区应对突发事件的基础，着力提升基层应急的“四个能力”，确保各类事件苗头及突发事件能在“第一时间发现、第一时间处置、第一时间解决”。

5.1 增强发现问题的能力

运用智能移动终端（App），对社区内实有居民、住宅房屋、单位物业、公共场所及设施、“三小场所”等基础信息进行全面采集，组织社区专职安全员、消防巡查员、城管员、网格员、治安联防员、楼（栋）长、物业管理员等巡查力量，深入开展常态化、全方位、全覆盖、无死角的巡查。对巡查发现的安全生产、消防、违建、城管、卫生、治安等一系列城市风险隐患，实现电子化上报、动态化跟踪、闭环式管理。

5.2 增强预警传播的能力

紫荆社区通过三条途径强化突发事件的预警传播：一是针对社区高密度人口聚集区、高风险部位、紧急集合点、应急避难场所等公共区域，布设应急广播终端，通过视频监控与应急广播联动操作，实现预警动员与实时干预；二是积极协调社区各住宅小区、物业单位、公共场所等LED显示屏管理单位，对基层信息传播媒介进行整合管理与发布应用；三是通过智慧福田预警监测平台，进一步对接深圳市突发事件预警信息发布平台，实现精确到街道辖区的分区预警短信发布，提高预警信息传播发布的权威性和时效性。

5.3 增强信息报告的能力

突发事件信息的准确、完整和及时是应急决策的基础。紫荆社区重点做好了以下三项工作：一是强化社区应急值班员岗位职责与信息“首报”责任意识，切实增强社区应急值班室的枢纽节点功能，向下指挥社区信息传递，向上统一信息报告渠道，防止出现信息“倒灌”；二是充分利用社区的巡查力量，壮大信息员队伍，并借助智能移动终端（App），“点亮”散布于基层一线的末端信息节点，最大限度延伸社区应急值班室的信息触角，彻底打破“最后一公里”的信息“梗阻”；三是实行突发事件信息“多回路”核准机制，通过信息员现场核查、实时视频监控、警务室出警及社康中心急救出诊信息反馈等途径，快速核查信息准确性。

5.4 增强先期处置的能力

以深圳市“第一响应人”计划为纲，借鉴美国“社区应急响应队”（Community Emergency Response Team，CERT）等实践经验，围绕应急体系基础、备灾、信息收集与报告、避险疏散、简单搜索与营救、医疗急救、自然灾害应对、火灾等事故灾难应对、反恐防暴等九个能力维度［10，11］，打造深圳中心城区首支社区“第一响应人”队伍，并为每一位成员配备应急工具包，内含个人防护用品、医疗急救包、引导指挥棒、警戒隔离带、扩音器等20余件轻量级工具，助力抢通基层应急处置的“最先一公里”。

6 结语

基于社区的灾害风险治理模式是近些年来世界主要国家在应急管理模式上的重要变革。深圳福田区莲花街道紫荆社区结合自身的情况，对社区应急管理服务模式进行了很有意义的探索。经过几年的实践，从建设应急值班室、强化应急组织凝聚力和优化应急管理机制的等方面凝心聚力，形成了社区应急管理的“一个核”；从摸清应急“家底”开始，通过构建应急三级防线，推行安全综合保险，营造应急文化氛围，形成了社区防灾应急服务的“一个圈”；以信息技术手段为依托，融四级应急平台、信息监控平台、移动指挥平台、动态响应平台为一体，密织了社区智慧应急信息的“一张网”；以“第一时间发现、处置和解决”突发事件为目标，全面提升社区发现问题、预警传播、信息报告和先期处置四大方面的能力，激活了社区应急服务效能的“一盘棋”。紫荆社区通过突发事件应急服务创新模式的研究和实践，极大地提高了社区公众的参与度，提升了社区的应急救援能力，改善了城市灾害风险治理的绩效。