“数字政府”背景下的城建档案利用优化策略研究

摘 要：2019年，李克强总理在國务院《政府工作报告》中提出深化“放管服”改革，以简审批优服务便利投资兴业。城建档案利用作为公共服务事项，其服务效能直接影响到政府在城市规划建设中的决策、工程建设项目审批、市民办理房屋维护及确权等。近年来，城建档案利用量呈井喷态势，传统的“定点现场办理”模式、效能与“数字政府”的大背景已不相适应。笔者以广州市城建档案馆档案利用为例，通过现状分析，提出完善电子档案信息安全法规建设，加强技术支撑、打通各层级信息壁垒、提高数据质量、分类处理优化流程等策略，以期切实提升城建档案利用的服务效能。

关键词：城建档案;信息利用;服务效能;优化策略

引言

2016年9月，国务院印发了《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发﹝2016﹞55号），对加快推进“互联网+政务服务”工作作出总体部署。随后，各地区各部门大力推动“互联网+政务服务”平台建设和试点示范。广东作为改革开放的排头兵、先行地、实验区，在2018年11月出台了《广东省人民政府关于印发广东省“数字政府”建设总体规划（2018-2020年）的通知》（粤府办﹝2018﹞），通过推进各级政府部门政务信息化融通、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨部门、跨业务协同管理和服务，实现政府决策有力支撑，公共服务便捷高效。在2019年国务院《政府工作报告》中克强总理提出，要激发市场主体活力，着力优化营商环境。强调简审批优服务，推行网上审批和服务，加快实现一网通办、异地可办，确需到现场办的要“一窗受理、限时办结”“最多跑一次”。

城建档案信息资源作为城市规划、建设、管理中具有保存价值的信息资源，是政府部门及公众在国土规划决策、工程建设项目审批、建筑工程维护，不动产权确认等事项办理的重要信息支撑。各级城建档案馆作为公共服务部门，为公众提供档案利用服务是其工作的基本出发点。在建设“数字政府”的大背景下，城建档案利用应实现档案信息安全、融通共享、精准高效服务的目标。笔者以广州市城建档案馆档案利用事项为例，探求提升城建档案利用服务效能的优化策略。

一、城建档案利用现状

广州市城建档案馆作为公益一类事业单位，根据《中华人民共和国档案法》依职责开展城建档案利用服务。2013年起，城建档案利用服务事项进驻广州市政务服务大厅;2017年该事项被列入广州市公共服务事项清单。目前，由于新馆仍在建设，现有工作场地受限，对社会公众的服务方式仅为摘录、复制，暂无法提供信息阅览。办理模式为“定点现场受理--后台办理--窗口发案”。根据《广州市城建档案馆档案对外利用规定》及《广州市城建档案馆城建档案查询利用立案指南》，申请人依条件在广州市政务中心城建档案利用窗口提交申请，工作人员核准材料，立案办理。后台按申请人的需求制作复制件或摘录件，经审核流程签发。案件办理时限为5个工作日。现可提供利用的馆藏档案类别主要为市级规划行政部门移交的业务档案，市中心8区的建设工程竣工档案。区级城建档案馆以及各区国土规划行政部门的档案室则自行负责辖区内城建档案的利用工作。

2015年至今，由于广州市旧城微改造、城市轨道交通、市政道路等建设与运护、旧楼加装电梯等原因，政府部门和公众对城建档案的利用需求急剧上升。

2015-2018年，城建档案对外利用量基本维持年均40%的增幅。从利用目的来看，主要集中为“工作参考”（含行政部门公务调查）、“行政报批前置资料”、“法律纠纷取证”（含司法部门、律师、当事人取证）等3大类。其中，法律纠纷取证类利用量占当年利用案件总量的比例在2015-2018年间基本持平，约为10-12%;2017-2018年，政府提出 “减证便民”改革行动，精简行政事项的申请材料。公众申请档案复制件用于资质备案、产权登记、工程验收等行政报批的申请材料，此类利用量占当年总量的比例明显下降，从2015年的56%降至2018年的18%;近3年，由于广州市政府对城市微改造、查处违法建设、推进旧楼加装电梯的力度不断加大，越来越多单位或个人因工作参考需要申请利用城建档案，此类案件数量占当年总量的比例以10%左右的增幅持续上升，从2015年的32%上升至2018年的74%。 从利用属性来分，“法律纠纷取证”、“行政报批前置资料”这两类档案利用属档案证明类利用，“工作参考”类利用则属档案信息利用。

二、存在问题

1.电子档案利用安全保障不足

“数字政府”的背景下，政府已逐步推进“掌上办事”，市民足不出户便可办理政务事项。城建档案利用作为公共服务事项，服务模式也需向此方向靠拢。现阶段最大的瓶颈是电子档案信息安全保障问题。原因有二：一是档案信息安全保障的法律法规有待健全。目前，国家对电子档案管理的相关法律法规有：2012年国家档案局印发了《电子档案移交和接收办法》（档发﹝2012﹞7号），规定了电子档案移交和接收的相关要求;2013年，国家档案局根据《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》编制了《档案信息系统安全等级保护定级工作指南》（档办发﹝2013﹞5号），指导档案信息系统安全等级保护的定级工作;2019年1月，国家档案局发布了《机关档案管理规定》（国家档案局第13号令），对机关档案信息化管理提出了明确要求。但迄今为止，关于电子档案信息安全管理的专门性法律法规仍有待进一步完善;二是电子档案在政务网络传输及利用过程中信息安全保障的技术手段亦有待提升。如何有效防范信息丢失、信息被篡改、非法利用等一系列的信息安全问题亟需有力的技术支撑。

2.信息壁垒仍明显

（1）跨部门、跨事项的信息壁垒

从利用目的分析发现，档案利用中用于行政报批事项前置资料的比例近年来呈下降趋势，但申请人办理某一行政事项时，需先往返几个相关部门申请获取前置资料，“多跑路”的问题仍未最终解决。究其原因，政府部门之间信息融通程度仍不高。政府拥有当前社会最可信、最大量的信息资源，但各行政部门间数据融通共享的实现仍然路长且阻。数据资源在公共服务领域的利用率不高，信息孤岛现象普遍存在，例如，在档案馆办理档案利用时，需核实申请人身份或法人信息，但居民身份信息数据库、法人身份的统一社会信用代码登记证数据库等都暂未向档案馆开放信息校核的权限。此外，同一部门内上下游业务事项办理时，同一申请人信息及业务审批信息亦没完全实现融通共享。

（2）市、区两级城建档案管理机构间的信息壁垒

广州市辖11个行政区，市、区两级现有城建档案馆4家。市城建档案馆负责接收市规划行政部门移交的业务档案，同时，接收8区建设工程竣工档案。黄埔区、从化区、南沙区城建档案馆负责接收本辖区的工程竣工档案。鉴于档案信息安全的考虑，市、区两级的城建档案利用实行属地管理，各自提供馆藏档案利用服务。公众暂不能就近或跨区办理，只能到实体档案存放的市、区城建档案馆或各区规划行政部门的机关档案室办理。

3.办理模式单一，电子档案数据质量有待提升

利用模式单一，仍维持传统的“定点现场受理”，对于不同利用目的及需求，均采用同一办理模式。案件办理链条中流转环节多，人力成本高，时效低。这与当下信息即时共享的大趋势不相适应。

电子档案数据质量参差不齐，难以实现精准服务。目前入馆档案尚未实现电子文件的在线接收，电子文件仍通过对档案实体扫描形成，文件内容非矢量化，计算机无法读取业务数据，难以对文件中的业务信息提取、关联、整合与挖掘。而且，由于电子档案非原生文件，其真实性、可靠性等仍需依赖纸质档案进行校核，增加了工作时间和人力成本。此外，由于不同时期行政部门业务办理的规范化和标准化程度不一，导致馆藏档案中部分案件利用时需人工摘录信息内容，加大了工作难度且费力耗时。

三、城建档案信息精准、便捷利用的优化策略

1.提升档案信息安全管理效能，为电子档案在线利用保驾护航

（1）完善电子档案管理法规建设

互联网时代，信息在网上融通共享是常态。国家档案局在《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（档发〔2016〕4号）中提出2020年地市级以上国家综合档案馆要全部建设成具有接收立档单位电子档案的数字化档案馆。换言之，电子档案在线接收与利用势在必行。保障网上档案信息安全，切实保护电子档案的真实性、完整性、有效性，必须通过法律手段加以强制约束。可借鉴国外电子文件管理的经验，对电子文件进行法制化和规范化全程管理。将电子文件管理纳入政府公共管理法律体系，从法律的高度确定文件管理的地位，由此保证电子文件的执行力;将电子文件管理纳入事务活动法规体系和规范体系，即纳入电子政务、电子商务等活动，保证电子文件的证据力;将电子文件管理纳入信息利用法规体系，将电子文件视为政府信息资源和公共信息资产的重要组成部分，集成管理和集成服务，以保障其服务力。

（2）加大电子档案信息安全的技术保障

可通过电子签章、水印技术等手段保护数据完整及不被篡改，确保信息的真实性与完整性;通过权限管理，如文件内置标签，追溯泄露源头，时间标签，设置过时不可读，或设置浏览日志等防止信息的非法利用及扩散;通过数字加密、公钥秘钥、加密传输（HTTPS， SSL）、安全邮件等途径确保传输安全性。总之，通过强大的技术支撑，保证档案信息在线传输及利用的安全性。

2.建立信息融通機制，打通市区两级、部门间信息壁垒

（1）市、区两级城建档案信息融通共享

市、区两级城建档案管理机构可通过“一标准、一平台、一信息池”统一管理全市范围内的城建档案信息。“一标准”，即统一接收、利用标准。一方面加大电子档案在线接收的推进力度，在档案接收时明确要求移交方确定档案限制利用范围、内容、权限。档案管理机构据此制定相应的利用条件、利用内容、提供方式等;另一方面，统一利用流程、受理条件、提供样式等;“一平台”，即统一利用平台。市区两级城建档案管理机构构建统一的利用服务平台，增设移动办理平台，公众对于能明确利用需求的，可到就近城建档案管理机构受理，也可利用移动平台办理。各级城建档案机构统一在此平台收案，可即办的现场发案，不可即办的由平台收发员统一分案到相关馆、室办理。“一信息池”，即统一信息池。市、区两级城建档案管理机构以GIS为基础将馆藏可利用的地、楼、房（不动产单元号）档案信息叠加上去，融汇成三维空间档案信息池。

（2）部门间、业务间信息融通与共享

城建档案管理机构（馆、室）作为全市城建档案信息存储中心，既要做好国土、规划、建设类行政部门的信息支撑，也需在向公众提供城建档案利用服务时共享其它行政部门的信息。部门间采用接口服务、数据交换、服务采集等灵活多样的共享方式将信息汇聚于全市政力服务统一平台，以支撑政务服务的提速增效。

3.提升数据质量，保障精准利用

加强电子档案的元数据管理。从源头上保证电子档案数据的真实性和有效性。对历史数据进行清理，一方面做好信息分层，将可利用的档案信息提取出成组建利用库，制定并动态更新开放目录、可利用目录，便于公众自主检索及阅览;另一方面，逐步建立历史案件信息纵横向间关联，如：宗地案、报建案、验收案、产权登记案间的关联;变更案件的前后关联;续建案件、违法处罚案件的前后关联等，实现同一宗地、同一项目、同一建设单位、同一地址等各类城建档案信息的融通，为多角度、多维度的数据挖掘及精准利用提供坚实的数据支撑。

4.优化流程，分类处理，线上线下服务

在办理模式上，增设城建档案利用专业服务大厅自助查阅、自助机立案办理、微信公众号或掌上平台预约预办理3种线上线下服务模式。在流程上，根据档案利用目的和属性不同，将信息类利用与证明类利用分类处理。信息类利用在保证数据安全的前提下，精简办理环节，压缩办理时间，所提供利用的档案信息可通过政务网线上传输发案，实现申请人“零跑路”。对于证明类利用，保证档案数据分层处理的基础上，申请人可通过“立等可取”的绿色通道现场即办即取案，实现“最多跑一次”。

“数字政府”背景下，城建档案利用在保证档案信息安全、数据质量过硬、信息融合机制健全的前提下，必将能够打破时间和地域上的限制，助力于城市公共管理与服务的现代化、智能化，实现城建档案利用的个性服务、便捷高效服务和精准服务。

参考文献：

[1]2019年国务院《政府工作报告》http：//www.gov.cn/zhuanti/2019qglh/2019lhzfgzbg/index.htm

[2]国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》http：//www.gov.cn/xinwen/2016-09/29/content_5113465.htm

[3]《广东省人民政府关于印发”数字政府”建设总体规划（2018-2020）的通知》（粤府﹝2018﹞105号）. http：//www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/qbwj/yf/content/post_162020

[4]《电子档案移交和接收办法》（档发﹝2012﹞7号）http：//www.saac.gov.cn/daj/gfxwj/201806/46fc172bc19e408693626abf56f6f020.shtml

[5]《档案信息系统安全等级保护定级工作指南》（档办发﹝2013﹞5号）http：//www.saac.gov.cn/daj/gfxwj/201806/ae2928a667334fac9a681b162e7bde3d.shtml

[6]《机关档案管理规定》（国家档案局第13号令）http：//www.saac.gov.cn/daj/xzfg/198304/48af7a64f8914043a2f778f9865f09d5.shtml

[7]《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（档发〔2016〕4号）http：//www.saac.gov.cn/news/2016-04/07/content_136280.htm

[8]安小米，张 宁，叶 晗，杜雅楠.国外电子文件管理机制及借鉴研究[J].档案学研究， 2008（2）：58-62.

作者简介：刘洁贞（1973-），女，研究生，广州市城市建设档案馆，档案馆员，研究方向：城建档案管理。