70年来行政体制改革的回顾与启示苗爱民

杨晋

〔摘要〕 “天人合一”的中华文明生态智慧、马克思主义关于人与自然关系的论述以及建党后的环境治理探索实践，为新中国成立以来党的生态文明建设思想的发展确立了理论逻辑和实践逻辑。新中国成立70年是党的生态文明建设思想逐步发展并成熟的70年，其发展脉络主要体现在理念升华、主体转化、政策优化等三个方面。在领导中国人民摆脱贫困、发展经济、建设现代化的历史进程中形成的党的生态文明建设思想，丰富和发展了马克思主义关于人与自然关系的重要思想，是建设美丽中国的行动指南，为全球生态安全和構建人类命运共同体贡献了中国智慧。

〔关键词〕 新中国成立;生态文明建设;逻辑起点;发展脉络;价值意蕴

〔中图分类号〕D261   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2019）05-0003-04

新中国成立以来，中国共产党把握人类社会发展规律，顺应时代发展潮流，回应人民追求美好生活的期望，在深入研究和解决实践问题过程中创造性地回答了人与自然关系、经济发展与生态环保关系问题，生态文明建设思想逐步发展成熟。梳理新中国成立以来党的生态文明思想发展的逻辑起点和发展脉络，深刻理解其价值意蕴，是牢记使命担当、高质量推进新时代生态文明建设的重要前提和基础。

一、新中国成立以来党的生态文明建设思想发展的逻辑起点

中国共产党成立之后，从革命和建设的现实需要出发，传承中华传统生态智慧，践行马克思主义关于人与自然关系的论述，重视治理和改造自然环境，为新中国成立以来党的生态文明建设确立了逻辑起点。

（一）“天人合一”的中华文明生态智慧

中华民族探求人与自然之间的相处之道所形成的生态智慧，为我党开展生态文明建设探索提供了重要的思想基础。“天人合一”一直是中国传统思想文化的核心理念和重要命题 〔1 〕。孔子的“天不言而四时行，而万物生”，汉代董仲舒的“天人之际，合二为一”思想，宋代张载明确提出的“天人合一”命题等，都是富有代表性的思想见解。“天”在中国思想文化发展史上具有多重含义，有时是指与“地”相对照的物质的天，有时指的是有智力有意志的自然。但从生态环境角度来看，“天”指的是人所处的自然环境，人的生存发展环境。自古以来，中华民族对待大自然的态度是不违背天，不违背自然，同自然交朋友，了解认识自然，在这个基础上再向自然有所索取。如荀子所言：“草木荣华滋硕之时则斧斤不入山林，不夭其生，不绝其长也;鼋鼍、鱼鳖、鳅鳝孕别之时，罔罟、毒药不入泽，不夭其生，不绝其长也。” 〔2 〕“取用有节”“以时禁发”等思想为后人合理利用和科学保护自然的生态思维的养成作出了重大贡献，为生态文明建设实践提供了精神滋养。

（二）马克思主义关于人与自然关系的论述

尽管马克思、恩格斯没有专门对生态环境问题开展研究，但是对人与自然的关系有极为深刻的理解，相关论述也颇为丰富。人与自然的关系在原始文明和农业文明时期是正向依赖关系，表现为人对自然的依赖。进入工业文明后，随着科学技术的发展，人对自然的敬畏转变为对科技理性和人类自身的崇拜，人类中心主义观念广为流行，对自然的征服打破了人与自然之间的和谐关系。在人类对自然长期的掠夺和控制下，各类黑天鹅式的自然灾害频发。马克思主义认为，人作为自然存在物而获得生存和发展，人对自然具有根本的依赖性。人可以通过劳动改造自然进而为自己创造更好的生存条件。然而，“对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行了报复” 〔3 〕。这里所说的“报复”突出表现为生态危机。马克思运用唯物史观和剩余价值理论，通过深入分析资本主义制度的本质特征，深刻揭示出资本主义经济危机与生态危机的不可避免性。在资本逻辑支配下，追逐利益最大化的资本家必然要扩大生产、异化消费，必然导致自然生态资源的枯竭，进而加剧人与自然关系的恶化。因此，只有对整个社会制度进行变革，通过改变资本主义社会制度，改变只见资本不见人的生产方式，才能真正解决人与自然的矛盾。马克思主义关于人与自然关系的论述为新中国成立后党的生态文明建设提供了思想启迪和行动指导。

（三）建党后党的环境治理探索实践

在革命和建设过程中，以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体逐渐认识到了生态环境的重大作用，形成了以“植树造林、发展农业、兴修水利”为主要内容的环境保护的理论观点和政策措施。在中央苏区时期，毛泽东在调查中发现要避免水旱灾害，必须做好植树造林、搞好水土保持。党和政府关于植树造林事业的第一个专门决议《对于植树运动的决议案》就是在中央苏区发布的。文件指出：“中央苏区内空山荒地到处都有，若任其荒废则不甚好，因此决定实行普遍的植树运动，这既有利于土地的建设，又可增加群众之利益。” 〔4 〕到了陕甘宁边区，为了缓解人口急剧增加所带来的粮食供应压力，边区政府号召军民砍树开荒增加粮食种植面积。垦荒种地帮助延安军民度过了最困难的时期，同时也导致水土严重流失，边区生态环境日益恶化。为了缓和这一矛盾，在开展军民大生产发展边区经济的同时，也要及时解决好生态环境恶化对农业生产的影响问题。为此，毛泽东大力倡导有计划的持之以恒的植树造林活动。1944年5月24日，毛泽东在延安大学开学典礼上指出：“陕北的山头都是光的，像个和尚头，我们要种树，使它长上头发。种树要订一个计划，如果每家种一百棵树，三十五万家就种三千五百万棵树。搞他个十年八年，‘十年树木，百年树人。” 〔5 〕新中国成立后，毛泽东继续号召全国人民发起植树运动。为了巩固新制度、建设新中国，1957年毛泽东发出了“向自然界开战”的宣告 〔6 〕。把自然界当作敌人来制服驯服，体现了革命战争年代的思维惯性在生态领域的时代烙印。在征服自然理念指引下发动的“大跃进”使得生态环境受到严重破坏，迫切需要人们重新认识人与自然的关系，1973年召开的全国第一次环境保护大会明确提出要“合理安排经济发展与环境保护的关系”。建党后我们党曲折的探索历程为生态文明建设思想的发展提供了丰富的实践经验。

二、新中国成立以来党的生态文明建设思想发展的基本脉络

新中国成立以来的70年是党的生态建设思想逐步发展并成熟的70年。70年来，我国生态文明建设走过了一条曲折的发展之路，建设理念、主体及政策工具体系都发生了显著的变化，呈现出清晰的发展脉络。

（一）生态文明建设理念不断升华

我国70年的生态文明建设过程是中华传统生态智慧、马克思主义关于人与自然关系论述、西方发达国家环境保护运动经验相融合的过程，是生态文明建设理念不断升华的过程。从“经济发展优先”到“生态优先”，实现了生态文明理念的整体变革;从“环境保护是基本国策”到“绿水青山就是金山银山”，实现了生态文明建设合规律性与合目的性的统一。

新中国成立初期，迅速恢复和发展国民经济是中国共产党执政面临的重要考验。千方百计发展生产，创造物质财富，满足人民群众的基本生活需要是当务之急。在经济发展与环境保护的博弈中，效率成为决策者的优先选择，环境保护服从于经济建设需要。在社会主义建设过程中更多的是被动式保护环境，重点解决影响生产发展的突出问题，环境政策在经济发展过程中处于“边缘化”地位，侧重于解决发展过程中对环境问题的控制与事后的处理，呈现出末端治理特征。改革开放的不断推进带来了经济的高速增长，高能耗、高污染问题越来越突出，严重影响了人民群众生产生活。我们党积极探索环境保护与现代化建设协调发展模式，先后提出“资源开发与节约并举”的思想、“真正统筹人与自然和谐发展”的科学发展观，兼顾“经济效率”与“环境公平”的生态文明建设理念基本形成。党的十八大之后，发展观念不断进步，以习近平同志为核心的党中央提出并坚持人与自然和谐共生理念，积极探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，在经济发展与生态保护的矛盾运动中不断调整人与自然的关系，将党的生态文明建设思想提升到尊重自然、和谐共生的高度。

（二）生态文明建设主体的有序转化

经过70年的发展，我国经济体制实现了巨大的历史转变，确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，形成了“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与”的环境治理体系，政府在生态文明建设中的组织架构不断完善。我国1974年成立国务院环境保护领导小组办公室。1979年颁布《中华人民共和国环境保护法（试行）》，为环境保护部门作为政府的一个独立机构存在提供了法律依据。1998年的政府机构改革将国家环境保护局升格为国家环境保护总局，提升了生态环境保护机构的独立性和重要性。2008年，国家环保总局又被改组升格为环境保护部。2018年的政府机构改革撤销环境保护部而组建生态环境部，组建行使全民所有自然資源资产管理者职责的自然资源部。这些举措从操作层面进一步强化了政府的生态监管责任主体地位。

（三）生态文明建设政策工具体系逐步优化

生态文明建设需要强有力的制度和法律保障。在70年的生态文明建设实践中，命令控制型环境政策工具、经济激励型环境政策工具和公众参与型环境政策工具是主要的环境政策工具，经历了从命令控制型工具为主向命令控制型、经济刺激型以及激励约束型、公众参与型政策工具并重的转变，形成了更加突出制度化、法治化和多元化的政策工具体系。

早期的政策工具较为单一，主要以政府的命令控制型手段为主，市场经济手段为辅，即通过法律或者行政的手段，政府制定企业生产行为规范、环境质量标准，限制或者禁止污染，违反者将受到严厉的法律制裁和行政处罚。改革开放后，我国的环境保护工作走上了法制化轨道，环境保护生态建设的法律体系逐步完善，为生态文明建设提供了命令控制型的环境政策工具。为解决日益复杂的生态环境问题，在命令控制型工具得到强化和完善的同时，我国大力推行实施与市场经济发展相适应的经济刺激型以及激励约束型环境政策工具。与命令控制型管制相比，基于市场的政策工具能以更低的费用实现相同的环境目标，能够促进污染防治技术的创新和扩散，在整体上形成低成本高效率的污染防治体系。由此，将环境污染和生态破坏的社会成本内化到生产成本和市场价格之中的环境税费、排污许可及排污权交易成为主要的市场性工具。

生态文明建设能否落到实处，关键在领导干部。党的十八大之后，在生态环境问题综合治理过程中我国特别注重使用以政绩考核评价为基础的激励约束型政策工具。“地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人”“健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”等要求，体现了党建设美丽中国的坚定决心以及为人民创造良好生产生活环境的责任担当。近些年来，随着信息技术的快速发展，经济行为的透明度不断提高，环境信息公开、环境标志、环境管理体系、环境会计信息披露制度等环境信息手段威慑力凸显。2015年1月1日起施行的《企业事业单位环境信息公开办法》，要求企业事业单位应当按照强制公开和自愿公开相结合的原则，及时、如实地公开其环境信息。可以说，在当前环境治理实践中我国已逐步形成了较为完善的富有特色的政策工具体系。

三、新时代党的生态文明建设思想的价值意蕴

新中国成立以来，党在领导人民摆脱贫困、发展经济、建设现代化的历史进程中，通过汲取传统文化精粹，继承马克思恩格斯关于人与自然关系的思想，顺应社会主义事业发展的客观需要而形成的生态文明建设思想，丰富和发展了马克思主义关于人与自然关系的重要思想，是建设美丽中国的行动指南，为全球生态安全和构建人类命运共同体贡献了中国智慧。

（一）理论价值：丰富和发展了马克思主义关于人与自然关系重要思想

学习马克思，就要学习和实践马克思主义关于人与自然关系的思想。在学习和实践马克思主义关于人与自然关系思想的基础上不断深化认识、探索创新，形成了习近平生态文明思想。习近平生态文明思想是我们党在深刻把握新时代我国人与自然关系的新形势新矛盾新特征的基础上形成的重要成果，丰富和发展了马克思主义关于人与自然关系的重要思想。

习近平生态文明思想继承并发扬了马克思主义处理好人与自然关系的实践要求。马克思主义认为生产力是一切社会发展的最终决定力量，但是没有明确承认自然价值和自然资本的存在。在马克思和恩格斯看来，自然确实参与了使用价值的形成，劳动是财富之父，土地是财富之母，这在一定意义上承认了自然环境是生产力的构成要素。马克思在《哥达纲领批判》中指出，劳动本身不过是一种自然力即人的劳动力的表现，自然界同样是使用价值的源泉，而物质财富就是由使用价值构成的。“绿水青山就是金山银山，生态环境就是生产力”就是“劳动的自然生产力”这一观念在新时代的鲜明阐发。习近平总书记强调指出，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。这一科学论断把自然环境纳入了生产力范畴 〔7 〕，阐明了自然价值和经济价值、自然资本和经济资本之间的转化和统一问题，丰富和发展了马克思主义生产力理论。马克思主义认为，人是社会性的存在，人与自然的关系必然反映在人与人之间的社会关系中，必须通过解决人与人之间社会关系的不平衡，实现人与自然之间的和谐共生。基于这一认识，习近平生态文明思想倡导以转变经济发展方式、制度和法治支撑的路径来解决环境问题、保护生态系统、改革生态环境监管体制、推进生态文明建设，进而实现马克思主义改造世界的理想。

（二）实践价值：建设美丽中国的行动指南

习近平生态文明思想既是一种理念和发展目标，更是建设美丽中国的行动指南。只有贯彻落实绿色发展理念，才能为中华民族赢得永续发展的美好未来。顺应人民群众“盼环保”“求生态”的需求结构变化，党的十九大报告将美丽中国建设作为新时代中国特色社会主义强国建设的重要目标。近些年来，我国生态环境质量呈现稳中向好的态势，但是形势依然严峻，任务依然艰巨，需要人们在美丽中国建设中善用习近平生态文明思想，充分发挥党的领导和社会主义制度集中力量办大事的政治优势，坚决打好污染防治攻坚战，解决好生态环境问题。

推进供给侧结构性改革，改变不合理的产业结构、空间布局、生活方式，推动形成节约资源、保护环境的生产生活方式，是今后一个时期我国生态环境建设的工作重点。当前，我國仍处于工业化城镇化历史进程中，环境问题呈现出结构型、压缩型和复合型特点，单一的行政手段阻力很大，压力也很大。要让良好生态环境成为经济社会持续健康发展的支撑点，重点是提高全要素生产率，从源头上控制和减少能源资源消耗和污染排放;坚持传统制造业改造提升与信息产业培育并重，做好生态农业、生态工业、全域旅游，促进三次产业融合发展;按照生态高效的要求对传统产业的发展进行重新设计和定位，将绿色发展理念融入新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的全过程和各方面，大力发展新兴生态产业和生态服务业，使其形成新兴生态产业群。

（三）世界价值：为全球生态安全和构建人类命运共同体贡献中国智慧

地球是人类的共同家园，建设生态文明关乎人类未来。在全球化时代的今天，各国之间的联系日益紧密，世界人民对美好生活的向往日益强烈。马克思“历史向世界历史转变”的重要思想，揭示了生态问题的全球化趋势。顺应世界历史潮流，中国坚定不移地坚持推动构建人类命运共同体，为维护全球生态安全和世界可持续发展提供了中国智慧。

人类命运共同体首先是生态共同体。尽管面临着繁重的经济发展与民生改善任务，中国仍然以最大决心和最积极态度治理国内的生态环境，参与全球应对气候变化，为全球环境治理、生态安全作贡献，树立起了全球生态文明建设重要参与者、贡献者、引领者的良好形象，大大提升了在全球环境治理体系中的话语权和影响力，进一步彰显了中国特色社会主义的优越性和说服力、感召力。在一个近14亿人口的大国，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，将是中国为解决人类社会发展难题作出的重大贡献，也能够为世界上其他发展中国家追求现代化目标闯出一条新路。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张 涛.《周易》与儒释道的“天人合一”思想〔J〕.山东大学学报，2017（04）：144-152.

〔2〕荀 子〔M〕.上海：上海古籍出版社，2014：98.

〔3〕马克思恩格斯文集：第9卷〔M〕.北京：人民出版社，2009：559-560.

〔4〕毛泽东论林业（新编本）〔M〕.北京：中央文献出版社，2003：11.

〔5〕毛泽东文集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1996：153.

〔6〕毛泽东文集：第9卷〔M〕.北京：人民出版社，1999：216.

〔7〕张小平.习近平生态文明思想的马克思主义哲学意蕴〔N〕.中国社会科学报，2019-05-14（08）.

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