农村环境公益诉讼原告主体制度探析

王 乘，潘 强

(1.江西省景德镇市中级人民法院 民四庭，江西 景德镇 333000；2.贵州省遵义市自然资源局政策法规监督科，贵州 遵义 563000)

一、问题提出

我国于2014年修正的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称“环保法”)第五十八条对环境公益诉讼社会组织资格进行了明确界定，其原告主体资格须满足两个条件：第一，依法在设区的市级以上人民政府部门进行登记；第二，专门从事环境公益活动连续五年以上且无违法记录。但从该法修正实施后，至2018年9月，我国环境公益诉讼案件总量为2041件，全国法院月均受理该类案件不到46件。以社会组织起诉且受理的仅为205件，而全国法院受理检察机关提起环境公益诉讼案件为1836件[1]。过去10年农村环境恶化的村占44%，农村乡镇企业发展、城镇化或人口居住地的集中等因素对农村环境有显著负面影响。我国农村环境生态保护存在严峻的考验。以上数据反映我国环境公益诉讼面临两个问题：第一，我国农村环境污染的严重态势与提起环境公益诉讼的保护力度不成比例。第二，检察机关在环境公益诉讼中成为中坚力量，社会组织提起环境公益诉讼没有达到预期效果，有诉讼资格的主体存量与履行职责数量存在较大的差距。

我国要从法律层面构建对生态环境保护的全覆盖保障，就必须完善社会组织作为原告主体资格适格相关配套制度，进而激活社会组织提起公益诉讼的积极性，充分发挥其功效，以满足农村环境保护的需求。进而推动“十三五”规划纲要提出：“开展农村人居环境整治行动，建设美丽宜居乡村。”

二、矛盾：农村环境公益诉讼原告主体制度的两个困境

(一)符合条件的社会组织在农村环境保护中缺位

自2014年环保法修改以来，符合法定条件的社会组织对提起农村环境公益诉讼没有真正发挥其应有的监督作用，主要原因有三点：其一，符合法定条件的社会组织有一部分与当地政府密切相关，比如环境科学学会、环保基金会等。这些组织提起环境公益诉讼的意愿是否会受到政府的干扰，是否独立地行使其公益诉讼的权利令人质疑。其二，环境公益诉讼存在成本高、调查取证难等问题。我国民间的环境保护组织并未有充足资金允许其提起环境公益诉讼，且我国环境公益集资、募捐、建立基金会等一系列制度并不完善。环境公益诉讼高昂的成本足以让众多民间环保组织望而生畏。例如2011年云南铬渣污染事件，鉴定机构开出700万巨额鉴定费。加之环保法第五十八条规定禁止通过诉讼谋取经济利益，从而抑制环保组织提起环境公益诉讼的积极性，形成了一种“理性冷漠”现象，如此在集体行动当中，除非有更大的激励或独立的激励，否则个体通常不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。环境保护的社会组织虽是一个公益组织，但又是一个集“自利”“理性”“效用最大化”三要素于一身[2]的理性经济人，选择起诉或不起诉必然要权衡其运行成本与收益。其三，如何分摊诉讼成本。德国学者奥特马·尧厄尼希认为“环境公益诉讼的诉讼费用确定与分担具有很大的政治法律意义，因为昂贵的诉讼费会加重权利追诉和权利防御负担，因而限制诉讼并压制了好诉”[3]。我国《诉讼费用缴纳办法》第二十九条第一款规定诉讼费用由败诉方负担，但第六条却规定诉讼费范围却不包括律师费。加之环境公益诉讼案情复杂、难度大，一般律师费都比较昂贵，这极大地阻碍了社会组织提起环境公益诉讼的积极性。

(二)农村环境公益诉讼原告主体制度发展的现实境遇难题

我国现城乡二元结构依旧存在，而且在一段时间内长期存在，农村的广袤性、环境污染严重性与农村环境公益诉讼原告主体有限性使环境公益诉讼在实践中存在紧张关系。一是在广大农村首先需要解决问题是贫困化问题即生存权问题，直接导致环境保护相关法律在我国广大之农村取得的效果并不理想，形成对环境关注普遍不高的困局。二是农村环境本身存在污染，且城市对环境进行重项治理，一些污染企业向农村转移，也增加了农村环境公益诉讼案件量潜在升高的风险。这些都是发展农村环境公益诉讼原告主体制度必须面对的现实考验。

我国现环境公益诉讼原告主体为二元模式即国家与社会组织。国家以检察机关为代表进行诉讼，社会组织需要符合一定条件方可起诉。此布局带来的不利影响是在涉及政府经济利益时，检察机关在环境公益诉讼中是否可以保持独立，是否可以不带倾向性诉讼这都是不可知。构建农村环境公益诉讼原告主体制度目的是引入多元原告主体，以达到制衡互补查漏补缺的功效，但因为制度不完善，实际在环境保护上农村与城市反差愈加明显，一定程度上是因农村环境公益诉讼原告主体断位带来的负面影响。

三、农村环境公益诉讼原告主体资格扩张可行性

我国现环境公益诉讼原告主体为国家机关与符合条件的社会组织。但仅仅依靠这些是无法满足农村环境公益诉讼的需求。如何实现环境公益诉讼原告主体既满足农村环境公益诉讼的需求，又不会出现滥诉。学者郑贤宇认为，环境民事公益诉讼“对各主体优劣势之判断，可以采取四个标准：敏感性、积极性、公正性、诉讼能力”[4]。对于这四个标准，村民委员会是环境公益诉讼原告主体扩张的最佳选择。

首先，村委会是群众自治组织，由村民直接选举，受村民的监督，对环境质量有着最直观的接触与判断。其次，村委会与其环境被破坏具有天然属地关系，直接关系到其组织成员的基本生存权。例如“癌症村”当地村民是最大的受害者，村委会作为村民的自治组织，为了维护村民基本权益，村委会会积极提起诉讼。最后，村委会相对村民而言，具有相对理性，有着一定的公正性与诉讼能力。村委会代表着集体意志，具有一定的群众基础与公正性，将村委会列为环境公益诉讼原告相对稳妥。关于诉讼能力，在资金方面，村民委员会具有一定资金，就能力而言，国家这些年不断强化村民委员会的管理能力，并为村民委员会注入新鲜血液大学生村官，这些都是村民委员作为环境公益诉讼原告主体的优势。村委会作为村民自治组织，深深扎根于农村这块土地，农村环境与其息息相关，应考虑赋予其提起公益诉讼主体资格以利于增加利益保护资格数量，有利于保护农村环境。

四、农村环境公益诉讼原告主体制度完善

解决农村环境公益诉讼原告主体困境基础路径，一是建构社会组织提起环境公益诉讼能动性规制；二是论证农村环境公益诉讼原告主体资格扩张可行性及在可行性的基础上提出可行方案。

(一)建构社会组织提起农村环境公益诉讼能动性规制

如何改变有资格的社会组织对环境公益诉讼不作为的被动消极局面。需要通过相关制度完善，消除符合条件社会组织的各种疑虑，调动起积极性。

1.强化环境公益诉讼组织的独立性

根据我国实际国情，促进农村持久生态环境保护与制约“唯GDP发展论”的地方经济利益，最有效的路径是完善现有环境公益诉讼制度。强化环境公益诉讼组织独立性是制度亟待完善的重要组成之一。但在实践中，由政府发起的环保组织很大程度上受到政府影响，无法独立履职。因此，环境公益诉讼组织要充分发挥其在环境保护中的作用，减少政府对其意愿干扰，其就需保持一定的独立性，不依赖于政府。故应当完善相关制度以保障经济上的独立性，可行的路径之一是需要“多筹少支”。多筹即经费筹集多元化，通过国家专项调拨、募捐、设立基金等等。少支即减少开支。还应争取人民法院对环境公益诉讼费采取缓交、免交的政策优惠。

2.改变诉讼成本分摊规则与增设环境司法鉴定机构

我国《诉讼费用缴纳办法》第二十九条规定诉讼费用由败诉方承担，胜诉方自愿承担除外。上述法律条文中有关诉讼费用交纳范围并没有涵盖律师费。然而环境公益诉讼成本巨大，主要在于律师费、诉讼费、鉴定费这三项。在美国引入“律师费转嫁条款”，允许胜诉方诉的环境公益诉讼原告从败诉被告处获得律师费的赔偿，解除了环境公益诉讼原告对巨额律师费的担忧。我国可尝试引入“律师费转嫁条款”，律师费纳入诉讼费，仅限于公益诉讼，以达到降低胜诉方的诉讼成本，还能达到防止滥诉的效果。

截至2018年9月，在我国经省级司法行政机关登记的司法鉴定机构中专门从事环境损害司法鉴定业务的司法鉴定机构共有78家。这些机构集中分布在17个省(区、市)，还有近半数省份没有专门鉴定机构，尚不能满足包括环境公益诉讼在内的各类环境损害司法鉴定需求。因为数量少，分布不均，这也一定程度上造成环境公益诉讼鉴定费高昂。为解决这一困局，国家需要统筹分布，增设环境司法鉴定机构。同时司法鉴定机构减少鉴定收费金额，对司法鉴定机构减少的部分通过国家划拨一部分资金来弥补，使得司法鉴定机构资金组成分为鉴定所得与国家划拨两部分组成。

3.引进“赏金猎人”制度，调动内生积极性

在环境公益诉讼中符合条件的社会组织对提起环境公益诉讼缺乏积极性，在于其对环境公益诉讼运行成本与效益分析之后做出的理性选择，环境公益诉讼组织虽为公益诉讼组织，但也无法完全摒弃私利性。例如昆明中院环保法庭负责人袁学红说过“一件环保公益诉讼案件，各种费用加起来动辄数十上百万元，要让作为原告的公益诉讼组织来承担这笔庞大的费用是不可能的”[5]。这样的问题现依旧没有得到实质改观，再加之我国环境保护方面募捐、基金会相关制度不完善。通过募捐、基金会方式筹资还无法支撑环境公益诉讼组织运营。

如何调动提起公益诉讼内在的积极性，可以通过引进“赏金猎人”制度。将参与者即赏金猎人假设为一个理性经济人，人为地建立参与者与所涉事件的经济关联性以调动参与者的积极性。给予胜诉的环境公益组织获得诉讼收益的一部分，以调动社会公益组织提起环境公益诉讼的积极性，可以有效解决“诉讼费用”这个现实难题。

(二)村民委员会作为环境公益诉讼原告主体路径

假设将村民委员会作为环境公益诉讼原告主体，是将其直接列入《环保法》还是《民诉法》？从部门法分类角度讲，将其直接列入《环保法》更具合理性。在将村委会作为原告可直接列入《环保法》第五十八条作为第二款，原先的第二款以此类推作为第三款、第四款。在法条中可表述为“村民委员会在对污染本村环境、破坏本村生态、损害本村公共利益的行为，可以向法院提起诉讼”。同时在《民诉法》中将村民委员会作为起诉第一顺位，检察院作为第二顺位，在村民委员会作为第一顺位起诉时，检察院给予支持。村民委员无作为时，检察院可以直接起诉。

(三)完善检察院提起环境公益诉讼机制

从民事诉讼法文义解释分析，检察机关扮演配合支持农村环境公益诉讼的作用。在法律赋予的机关组织团体提起诉讼状态下，2015年7月检察机关公益诉讼试点工作拉开序幕，到2016年12月，检察机关提起公益诉讼案件仅占总公益诉讼案件的38%，到2018年9月所占比例已达到90%，俨然检察院已是当前环境公益诉讼的主要力量。依托检察院自身的司法资源优势，弥补现阶段农村环境公益诉讼原告主体制度的短板，进一步完善检察院提起环境公益诉讼机制，激励检察机关发挥支持农村环境公益诉讼的作用，为农村环境公益诉讼提供有力的司法保障。

提起公益诉讼的目的是保护环境，城市与农村应当同等对待，农村环境问题的严重性需要特别关注。笔者认为，现农村环境公益诉讼核心问题首要解决符合条件的社会组织提起环境公益诉讼顾虑，这就需要完善符合环境公益诉讼社会组织提起诉讼相关配套机制，在此基础上还需应对的是原告主体资格问题，原告主体资格问题是环境公益诉讼画龙点睛之处，根据实际需要将村委会列入农村环境公益诉讼原告主体。通过如此调立方可最大限度地发挥原告主体在农村环境公益诉讼中的作用，保护农村环境。