我国知识产权管理体制改革成果与遗留问题对策研究

刘成杰

（北京科技大学 文法学院，北京 100083）

推进知识产权管理与执法体制改革，是推动国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，也是建设创新型国家和知识产权强国的时代呼唤。党的十九届三中全会和十三届全国人大一次会议已经对我国新时代知识产权行政管理改革作出战略部署与重大安排。结合全国各省（自治区、直辖市）改革实践情况，对我国知识产权管理体制改革成效、遗留问题及对策进行专门研究，具有现实意义。

一、改革与突破

长期以来，我国知识产权行政管理与执法受制于“九龙治水”困局，商标、专利、著作权以及农业植物新品种、林业植物新品种等分别管理、各自为政。造成我国知识产权行政管理与执法体制现状的原因较为复杂，主要集中于：一是初始阶段顶层设计不足，知识产权发展水平不高，知识产权事权较少；二是知识产权法律法规的规定，限制了履行相应知识产权事权的行政机构；三是部门行政权力膨胀性的天然趋势等①。面对如此局面，“尽快改革我国现行知识产权行政管理体制，采取集中统一管理模式，以适应国家知识产权强国战略和知识产权治理现代化的需要”②，成为学术界与实务界的共识。

（一）国家层面重大改革

2018 年2 月28 日党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，2018年3月17日十三届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，2018年3月22日国务院正式印发了《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（国发〔2018〕7号），2018年8月1日中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于印发〈国家知识产权局职能配置、内设机构、人员编制规定〉的通知》（厅字〔2018〕71号）。根据这些文件，重新组建了国家知识产权局，该局隶属于新组建的国家市场监督管理总局，整合了“原国家知识产权局的职责、国家工商行政管理总局的商标管理职责、国家质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理职责”的部分职责，确认了其行政机关的新属性。机构重组后，国家知识产权局职责调整为：知识产权保护工作，知识产权保护体系建设，商标、专利、原产地地理标志的注册登记和行政裁决以及商标、专利执法指导工作等。

《深化党和国家机构改革方案》还规定，国家版权局的隶属关系发生变化，转隶中共中央宣传部，但其管理版权的职责保持了相对稳定；植物新品种管理职责由新组建的农业农村部与国家林业和草原局共同承担；而商标、专利、地理标志执法职责交由新组建的市场监管综合执法队伍承担，并由国家市场监督管理总局指导；版权执法交由新组建的文化市场综合执法队伍承担，由文化和旅游部指导；将农业系统内兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法队伍整合组建农业综合执法队伍，由农业农村部指导。概言之，我国知识产权行政执法实现了一般知识产权事项相对集中统一执法和特殊知识产权类型归入他类执法的二元模式。

可见，这次机构改革使国家知识产权管理体制发生了根本性的变革，改变了国家知识产权管理机构的事业单位属性，改变了国家知识产权局原隶属于国务院直属机构的管理体制，确立了国家知识产权局属于行政机关的新属性，确立了国家知识产权局作为国家部委管理的国家局的新地位，实现了知识产权事务相对集中的“统一管理”新模式，实现了知识产权行政管理相对独立的新模式。

（二）省级层面主要改革

从世界范围看，知识产权行政管理主要分为三种模式，即集专利、商标和著作权于一体的“三合一”模式，集专利和商标为一体但著作权分置于外的“二合一”模式，以及专利、商标和著作权分属不同的行政管理机构的“分散管理”模式③。从我国各地改革成果看，与中央层级保持一致，各省、自治区和直辖市也采用了多数知识产权类型的集中管理和个别知识产权类型的分散管理相结合的模式。换言之，著作权（版权）由省级新闻出版部门加挂牌子进行管理，农业植物新品种和林业植物新品种仍由省级农业和林业管理部门管理，而专利、商标、原产地名称、地理标志、集成电路布图设计、商业秘密等知识产权类型则由省级市场监督管理部门管理，确立了“集中管理”新模式。具体而言，省级机构改革中，机构属性与职能配置还存在如下变化：

（1）机构属性改革。改革前，省级知识产权管理部门大多属于省级科技管理部门直属单位，且多属于参照公务员管理的事业单位。统计资料显示（详见表1），改革后，省级知识产权管理机构几乎均为行政机构，基本属于省级政府直属机构或省级市场监督管理部门管理机构，或者属于省级市场监督管理部门或科技管理部门加挂牌子，比改革前有了重大进步。

表1 全国32个省级知识产权管理部门设置模式情况统计表④

（2）职能配置改革。改革完成后，全国32 个省级知识产权管理部门的主要职责有三项（详见表2）：第一项是实行了商标、专利、原产地地理标志、集成电路布图设计等知识产权的集中统一管理；第二项是组织协调知识产权保护、运用和服务；第三项是指导商标、专利、原产地地理标志执法。可见，与中央知识产权管理机构改革一致，除著作权（版权）和植物新品种外，省级知识产权管理机构职责基本实现了相对集中统一管理。

表2 全国32个省级知识产权管理部门职能配置情况统计表⑤

（三）改革成效与突破

这次改革是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是深入实施创新驱动发展战略和加快建设创新型国家的重大举措。其具体特点与突破如下：

（1）实现了知识产权事项的相对集中管理。在知识产权治理体系现代化的制度变革中，在管理体制方面，知识产权变分散管理为集中管理是一种趋势，也是知识产权治理体系和法治系统的现代化特征⑥。我国这次改革，基本遵循了“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的要求。分散在不同管理部门的专利、集成电路布图设计、商标和原产地地理标志管理职责统一划入了新组建的国家知识产权局，实现了知识产权管理部门的相对集中统一管理。优化了我国由中央和地方知识产权行政管理部门组成的“多元”“多层级”的行政管理体制⑦。

（2）强化了知识产权管理的市场监管属性。凸显知识产权的市场属性和经济属性，加强与产业发展的紧密结合，是本次体制改革的重要方向之一⑧。基于此原则，原国家知识产权局属于国务院管理的直属机构，改革后国家知识产权局划归国家市场监督管理总局管理。

（3）实现了知识产权执法的相对集中与独立。过去我国知识产权行政管理与执法体制多头管理的弊端，在一定程度上影响了我国知识产权保护和管理水平的提高⑨。本轮改革中，商标、专利执法交由市场监管综合执法队伍行使，新组建的国家知识产权局对商标、专利执法仅拥有业务指导权，而国家市场监督管理总局对市场监管综合执法队伍进行宏观指导和监督管理。这基本实现了改革目标：统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，减少层级、提高效率，实行综合设置，整合同一领域或相近领域执法队伍，一个部门原则上设置一支执法队伍。

二、改革遗留问题

（1）知识产权管理部门的地位与隶属关系值得反思与观察。本轮改革将商标、原产地地理标志并入了国家知识产权局和地方知识产权局职责范围，突出了商标、原产地地理标志的经济属性和财产功能；而将国家知识产权局和地方知识产权局归入国家市场监督管理总局和地方市场监督管理局管理，虽体现了国家机构改革的突破性与稳妥性并重原则，却突出了专利、商标、原产地地理标志和集成电路布图设计等知识产权的市场属性与管理功能。功能定位的如上差异，显示出我国对知识产权的功能与定位仍不够清晰，甚至还存在摇摆。

（2）属于“加挂牌子”的省级知识产权管理部门偏多。如表1所示，此次改革中，保留相对独立设置的省级知识产权管理部门为11 个，仅占了34%，而省级部门加挂牌子的省级知识产权管理部门达到了21个，占了66%；而改革前，保持相对独立设置的省级知识产权管理部门为22 个，占到了69%，而省级部门加挂牌子的省级知识产权管理部门仅有10个，仅占31%；两者的占比，改革前后几乎互换。从某种程度上看，这或许会给我国知识产权管理体制和知识产权事业发展埋下隐患。还有，改革后加挂牌子的省级市场监督管理部门或科技管理部门负责知识产权事务的内设机构也偏少，一般为2—3个，而仅设置了1—2个负责知识产权事务的内设机构的省级知识产权管理部门有9个省份，占了45%，且这9 个省份有些为发达地区、经济大省或人口大省，例如，广东、山东。此外，安徽、河南等一些加挂牌子省份的原知识产权局非行政职责仍未改革、调整和整合到位。

（3）知识产权执法机构与执法力量整合尚未改革到位。在知识产权保护格局中，司法保护占主导地位，但行政保护作为司法保护的有益补充有其独特的存在价值⑩。关于执法机构与执法力量综合体制的完善，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要求：“减少执法层级，推动执法力量下沉。”《深化党和国家机构改革方案》还要求：鼓励地方将“直接到市场、进企业，面向基层、面对老百姓的执法”“由市县市场监管综合执法队伍统一承担”。但是，从全国各地知识产权管理与执法机构设置情况看，整合和下沉地方知识产权执法机构与队伍还没有完全改革到位，存在“夹生饭”问题，甚至存在“换汤不换药”的顽疾。

（4）原有省级知识产权管理部门附属单位问题有待解决。此次改革中，除广东省外，绝大多数省份的原省级知识产权管理机构所属或相关的知识产权事业单位，还没有进行重组整合改革，尚未充分认识到知识产权事业单位的重要性，知识产权事业单位力量还没有形成合力、发挥优势，仍存在“定位不准、职能不清、效率不高”等突出问题。

此外，重要知识产权服务事业单位缺失。许多省（自治区、直辖市）没有设置属于事业单位性质的省级知识产权展示交易中心和省级知识产权司法鉴定中心，而这些机构对推动全国知识产权事业高质量发展至关重要。统计资料显示，仅有天津、四川两省市设置了属于事业单位的省级知识产权展示交易中心，广东、天津、湖南、甘肃等省市设置了属于事业单位的省级知识产权司法鉴定中心。

（5）知识产权立法现状滞后于知识产权体制改革。目前，我国现行法律对专利、集成电路布图设计、商标、地理标志和商业秘密等知识产权执法的规定仍是分散执法，还没有根据改革要求对知识产权执法体制进行修改和完善。例如，《中华人民共和国专利法》有关条款仍规定，我国现行专利（包括外观设计）执法与行政保护工作主要由“国务院专利行政部门”和“省、自治区、直辖市人民政府管理专利工作的部门”负责；《中华人民共和国集成电路布图设计保护条例》有关条款仍规定，集成电路布图设计的管理与行政保护工作由“国务院知识产权行政部门”承担；《中华人民共和国商标法》和《中华人民共和国集体商标、证明商标注册和管理办法》等有关条款仍规定，我国现行商标与地理标志商标行政执法与保护工作由“国务院工商行政管理部门商标局”和“县级以上工商行政管理部门”承担；《中华人民共和国地理标志产品保护规定》有关条款仍规定，我国现行地理标志产品执法与行政保护工作由“国家质检总局”和“地方质检机构”负责；《中华人民共和国反不正当竞争法》有关条款仍规定，对商业秘密的行政保护由“县级以上履行工商行政管理职责的部门”负责。

三、完善我国知识产权管理与执法体制的举措

（1）适时调整知识产权管理机构的隶属关系。客观而言，作为知识产权领域的后发国家，我国还没有完全融入由发达国家主导的全球知识产权体系。目前，我国“仍面临知识产权大而不强、多而不优”“自主创新能力较弱，企业核心竞争力不强，经济效益有待提高”“与世界先进水平相比，与国家经济社会发展的新需求相比，我国社会发展科技创新整体上仍有较大差距”。因此，我们不仅应该重视知识产权的保护与市场功能，而且更应该把知识产权的创造与运用放在首位。从世界主要国家或发达国家看，各国都结合国情传统和发展需要设置了本国知识产权管理部门的隶属关系。例如，英国知识产权局（UK-IPO）隶属于英国创新、大学与技能部，美国联邦专利商标局（USPTO）隶属于美国联邦商务部，德国专利商标局（DPMA）隶属于德国司法部，法国工业产权局隶属于法国经济、财政及工业部，俄罗斯联邦知识产权局（俄罗斯专利局）［FSIP（ROSP）］隶属于俄罗斯联邦经济发展部，日本专利局（JPO）隶属于经济产业省，韩国知识产权局（KIPO）隶属于韩国科技部。借鉴上述国家的经验，我国知识产权管理机构在兼顾国情传统和发展需要的基础上，应适时将其划转科技部或商务部管理，进一步凸显知识产权的科技创新属性和经济财产属性，以更好地激发企业和科研人员创新创造的激情和活力。

（2）地方知识产权管理机构适时过渡至相对独立地位。如前所述，这次机构改革后，省级部门加挂牌子的省级知识产权管理部门达到了21个，占了66%。对此，应当根据时代发展和当地实际，适时恢复省级知识产权管理机构的相对独立地位，以适应建设创新型国家与创新型省份、科技强国与科技强省、知识产权强国与知识产权强省、经济强国和经济强省的要求与目标定位。

（3）夯实地方知识产权管理机构所属事业单位整合重组。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出：“党政群所属事业单位是提供公共服务的重要力量。”因此，应当根据中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》的要求，结合当地实际，加快地方知识产权管理机构所属事业单位的改革步伐。不仅要改革好原地方知识产权局非行政职责的整合和调整，而且要统筹考虑原地方知识产权管理机构所属或相关的知识产权事业单位重组和整合，以充分集聚知识产权各方力量、形成合力。

（4）加快完成组建执法相对集中、能够适应新形势的知识产权综合执法队伍。因应改革要求与新形势需要，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见〉的通知》（中办发〔2018〕62号）和《国家市场监管总局关于贯彻落实〈关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见〉的通知》（国市监稽〔2019〕47号）等文件要求，结合省情，切实彻底完成商标、专利、地理标志执法职责交由市场监管综合执法队伍承担，由国家市场监督管理总局指导的新机制，应加快完成组建相对独立的县市市场监管综合执法队伍。同时，针对当前信息化背景下知识产权行政执法面临的困境和难题，还应当尽快建立健全适应网络环境的知识产权行政执法体系，完善知识产权行政执法与司法保护的衔接，加强知识产权专业行政执法能力。此外，针对版权执法和植物新品种执法的特殊性，各省区市也应当根据《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》等文件的要求，真正完成组建省级文化市场综合队伍以及农业综合执法队伍。同时，应关注和重视各综合执法队伍间的相互协调配合，积极建立健全信息共享和协作联动机制。

（5）及时修改完善知识产权相关法律法规。世界上，知识产权强国的严厉执法和强有力的执行力是重要经验。如前所述，我国现行的专利、集成电路布图设计、商标、地理标志等知识产权法律都严重滞后于我国知识产权行政执法改革实践。对此，应当加快和及时修改相关法律，在地方探索实践的基础上加快制定国家层面的知识产权保护条例，统一知识产权执法主体，统一知识产权执法标准，协调好行政执法与法院司法之间的关系，以更好适应改革要求和实践需要。

四、结论

国家正在大力进行创新型国家建设和科技强国建设，也正在大力推进国家治理体系和治理能力现代化进程。在此背景下，党的十九届三中全会对我国新时代知识产权行政管理改革作出战略部署与重大安排，中央和地方及时对知识产权管理机构进行了飞跃性改革和历史性重塑，这是我国知识产权事业发展史上的里程碑事件，客观上必将对我国知识产权事业发展产生重大而深远的影响。同时，基于多种原因，这次知识产权管理机构改革也存在不少遗留问题和遗憾，对此应当跟踪研究、科学研判和及时解决，以助力我国科技强国和知识产权强国建设目标的实现。

注释：

①李超：《基于事权视角的我国知识产权行政管理体制完善研究》，《经济研究参考》2015 年第70期，第89—93页。

②易继明：《构建集中统一的知识产权行政管理体制》，《清华法学》2015年第6期，第137—155页。

③易继明：《国家治理现代化进程中的知识产权体制改革》，《法商研究》2017 年第1 期，第183—192页。

④⑤统计情况来源于全国31 个省、自治区、直辖市知识产权局、市场监督管理局或人民政府等官网以及新疆生产建设兵团官网。

⑥吴汉东：《论知识产权一体化的国家治理体系——关于立法模式、管理体制与司法体系的研究》，《知识产权》2017年第6期，第3—12页。

⑦徐波、刘辉：《知识产权综合管理改革背景下知识产权行政执法探析》，《电子知识产权》2018年第1期，第60—69页。

⑧申长雨：《在2018 年“一带一路”知识产权高级别会议上的主旨报告》，http://www.sipo.gov.cn/zscqgz/1131354.htm，2018年9月29日。

⑨冯晓青、韩萍：《知识产权综合管理改革的法治意义》，《人民法治》2018年第Z1期，第64—69页。

⑩万里鹏：《专利行政执法与司法保护衔接的三个面向》，《河北法学》2019 年第10 期，第137—146页。