江苏省疾病预防控制机构人力资源及保障状况分析

杜晶琳，徐佳南，史烨梁，张思萌，黄自发

(江苏省疾病预防控制中心，江苏 南京 210009)

2003年非典疫情发生后，党中央、国务院明确提出了加强公共卫生体系建设，疾控体系基础运行条件也得到很大改善[1]。但随着经济社会的发展、人口密度和人口流动性的增加，新发传染病和突发公共卫生事件随之增加，疾控体系防病管控的任务日益艰巨[2]。人力资源建设与发展是疾控体系履行职能过程中的根本性问题[3，4]。其中，人员建设和经费保障起到了决定性作用，两者分别是疾控事业可持续发展的关键因素和队伍稳定健康发展的重要条件[5]。因此，对疾控体系人员建设和经费保障的研究有重要意义。本研究对江苏省2017年和2018年疾控中心人员配置、财政保障、人员收入情况进行调查，分析江苏省疾控体系人员建设和人员经费运行中存在的问题，并结合现有文献的研究成果，为我国疾控体系人力资源保障提供政策建议。

1 资料来源与方法

1.1 资料来源

本研究以江苏省省、市、县各级疾控机构作为调查对象，对其疾控机构的人员编制配置等状况进行问卷调查。发放调查问卷111份，回收111份，应答率为100%。其中，2018年人员结构数据来源于中国疾病预防控制基本信息系统。

1.2 研究内容及方法

调查指标包括人员经费支出、财政拨款、自筹经费、财政拨款比例、平均收入、绩效工资、人员编制达标率等，分析指标的连续动态变化情况。

利用Epidata建立数据库，采用Excel对数据进行初步的整理和计算，导入SPPS 23.0对数据进行描述性分析和卡方检验。

1.3 质量控制

在相关文献的归纳总结基础上，采用专家咨询法，制定本次调查的指标体系和问卷，并附详细的指标释义和调查说明。数据录入过程中采用双录入校核检验，加强对数据的逻辑校核，保证数据质量。

2 调查结果

2.1 2018年江苏省疾控机构人员编制情况

2018年，全省疾控机构人员现有编制数为8658人(含职业病防治院/所、皮肤病/性病防治院/所等专病防治机构)，对照1.75人/万人编制配置标准，全省应有编制总量13,766人，编制缺口5108人；仅有14.4%的机构人员编制配置达标，市级和县级疾控机构人员配置达标占比均在15%以下。各级机构硕士及以上人员比例差距较大，省疾控为42.2%而县级疾控仅5.3%。县级专业技术人员比例在80%以上，其中高级职称专技人员占比为23.7%，从省级到县级比例依次降低，见表1。

表1 2017-2018年江苏省疾控机构人员经费财政保障总体情况

表1 2018年江苏省疾控机构人员编制及结构情况

2.2 2017-2018年江苏省疾控机构人员经费财政保障总体情况

2017年共发放调查问卷114份，有效问卷110份。2018年共发放问卷111份，共回收有效问卷111份。与2017年相比，2018年全省人员支出总计、全省财政拨款总计均有所提高，财政拨款比例由86.06%上升至90.9%，自筹经费占比明显降低。2017年与2018年全省疾控机构人员经费财政拨款比例差异有统计学意义(χ2=1305.5，P<0.05)，人均财政拨款投入提高至19.6万元，见表2。

2.3 省、市、县三级疾控机构人员经费财政保障情况

与2017年相比，2018年江苏省省级疾控机构人员总支出增加了4559万元，主要来自于财政拨款的提高。2017年与2018年省级疾控机构人员经费财政拨款比例差异有统计学意义(χ2=49.6，P<0.05)。详见表3。

与2017年相比，2018年江苏省市级疾控机构人员总支出增加6000万元，主要来自于财政拨款金额增加。2017年与2018年市级疾控机构人员经费财政拨款比例差异有统计学意义(χ2=18.7，P<0.05)，见表3。2017年财政拨款100%的地市只有2个，而2018年增加为9个。2018年财政拨款比例低于90%的地市共有3个，分别为扬州市(35.2%、)、南通市(70.9%)和无锡市(85.7%)。

江苏省县级疾控人员经费财政拨款比例由2017年的88.8%提高至2018年的95.2%，主要来自于财政拨款金额的提高，自筹比例由2017年的11.2%下降至2018年的4.8%。2017年与2018年县级疾控机构人员经费财政保障比例差异有统计学意义(χ2=2574.2，P<0.05)，见表3。2018年，县级疾控机构人员经费财政拨款占比100%的单位数量由2017年的49个扩大至69个，拨款低于70%的区(县)为泰兴市(30.24%)、广陵区(61.71%)、宿豫区(65.81%)。

表3 2017-2018年江苏省省、市、县级疾控机构人员经费财政保障情况

2.4 江苏省疾控机构人员经费财政保障比例构成

2017年到2018年疾控机构人员经费财政保障比例为100%的单位占比大幅上升，累计百分比在90%和70%以上的单位明显增加，见表4。

表4 2017-2018年江苏省疾控机构人员经费财政保障比例构成

2.4 江苏省疾控机构人员收入情况

2017-2018年疾控机构在职在编人员全省平均收入基本不变。其中，省级疾控机构人均收入提高1万元，市级机构下降，县级机构小幅上升。各级疾控机构收入极差和四分位间距都表现出扩大的趋势，绩效工资均下降，见表5。

表5 2017-2018年江苏省在职在编疾控机构人员人均收入情况

3 讨论

3.1 疾控机构人员配备不足，高学历高职称人才仍然缺乏

充足的人力是确保疾病预防控制中心做好各项公共卫生职能的基础。根据每万人口的人员配置标准，江苏省疾控机构目前表现为编制岗位不能满足其发展需求，与黄良[6]对浙江省2003-2014年疾控人员数的调查结果相似。根据全国各级疾控的功能定位和职责履行，合理调节和运用编制对疾控人员的补充、疾控机构的规范化管理和服务公益性的发挥都至关重要。2016年全国仅有8个省份出台了有关疾控编制标准的文件，其中7个省份对其进行细化[7]。福建省“十二五”期间各级疾病预防控制机构人力资源变化情况表现出人员结构日趋合理，但仍存在人才队伍发展不够均衡、对人才吸引力不足、人员流动较大等现象[8]。疾控机构是一个知识密集型单位，人员素质是疾病预防、控制的保证[9]。但江苏省与全国疾控机构人力资源配置存在同样的问题，即硕士及以上学历所占比例和高级职称所占比例仍偏低[10]。2015年我国疾控系统卫生专业技术工作人员具备本科学历人数占总数的30.8%，而研究生学历人数仅有5.2%[11]。尤其是市、县级疾控机构人员结构尚需优化，山东省2015-2017年疾病预防控制机构人员变化情况也表现出市、县两级疾控中心专业技术人员占比低于国家建议标准[12]。在宁夏等地理位置较为偏远、经济较为欠发达的地区，市县疾控高学历和高职称人员和全国平均水平及标准存在较大差距[13]。目前我国区县疾控机构高学历、高职称人才仍然缺乏，机构体系组织结构合理性亟需完善，尤其是经济相对欠发达、公共卫生经费投入较少的地区。

3.2 疾控机构人员经费财政保障仍不充分，各级机构内部差异较大

2017-2018年江苏省省、市、县各级疾控机构人员经费财政拨款、财政保障比例均上升，但人员经费财政保障仍不充分。2018年全省111家疾控机构人员经费财政保障缺口总量约为2.2亿元，财政拨款占基本支出比例在90%左右，其中省级仅为60.7%，19家机构仍未达到平均水平。主要原因是二类疫苗零差率销售和占疾控机构总收入1/3的行政事业性收费趋于归零，使全省各级疾控机构减少事业性收入约4亿多元。因此，疾控体系人员建设和运行更加依赖财政保障。以上海市为例，疾病预防控制机构有24%的收入依靠创收，财政补助的人员经费仅能补足88%的人员支出[14]。浙江省疾控机构2009-2013年疾控机构经费收入年平均增长率为1.52%，但经费支出年平均增长率为6.54%，其中人员经费支出年平均增长率为34.87%[15]。江西省2002-2009年疾控体系财政经费保障研究也表明政府财政投入逐年增加，但对人员经费的投入力度不足，部分疾控机构仍然主要靠有偿服务收入维持[16]。林辉[17]等对2002-2005年福建省经费保障情况的分析也发现财政投入虽稳步增长，但仍然有限，长效稳定的保障机制的缺乏、经费支出结构的欠合理导致人员经费不足，制约了疾控工作的开展。

虽然近年来政府对卫生防疫事业的经费投入有所重视，但经费投入的增长幅度达不到疾控机构筹资、财政支出的增加幅度，国家财政对疾控机构的拨款力度相对而言是减弱的，无法与机构提供服务量相适应[18]。此外，各级单位之间财政拨款比例仍存在差距，财政保障水平仍不均衡。部分市县财政拨款比例已到达100%，但仍有一部分市县疾控机构以自筹经费为主，特别是不发达地区县级疾控机构经费紧张问题更为突出，地方财政投入不足、区域间不均衡、保障机制不稳定等问题严重制约了基层疾控机构社会效益职能的实现[19]。我国县级疾控财政保障不足的原因较为复杂，张志湘[20]等人通过对县级疾控机构经费保障长效机制的研究，将其概括为卫生服务的中心由“重预防”转变为“重医疗”、财政政策的调整和有偿服务的过度利用。

3.3 疾控机构人员收入差距较大，绩效工资整体水平相对较低

2017-2018年江苏省疾控机构人员整体收入基本稳定，市级疾控机构人员收入下降了0.7万元，极差和四分位数的扩大说明了各级机构收入差距的扩大，较大的收入差距在县级疾控机构表现得更为突出。全省疾控机构人员绩效工资较2017年有所下降，省级疾控机构约下降3万元，较同级医疗机构绩效工资约低2.2万元。对全国省级疾控机构的抽样调查显示，在实施绩效工资后疾控机构薪酬待遇无明显提高，2012年省级疾控中心职工年人均收入为5.6万，收入在5万以下的占57.1%[21]。

合理的工资收入是开展工作的基础条件，建立绩效工资水平核定标准和良好的工资增长机制是很有必要的[22]。在取消预防性体检费和停征卫生检测费、委托性卫生防疫服务费三项收费后，疾控人员对收入的满意度较低，现有薪酬水平与期望值尚存在差距，个人收入水平与工作量负担的联动机制不健全是疾控人员难以满意的重要原因[23]。财政保障不充分，依靠有偿服务创收弥补人员收入的不足导致疾控机构人员压力大、工作满意度低、工作积极性下降[24]。同时，绩效也缺乏标准的内部考核指标进行衡量，绩效工资与绩效考核没有挂钩，奖励性绩效未合理分配[21]。

4 对策建议

通过分析江苏省2018年疾控机构人员建设基本情况和人员经费保障情况，结合国内相关文献提出以下几点建议:

一是根据各级疾控机构的功能定位，科学核定疾控机构人员总量和人员结构，推动编制标准核定和细化，优化疾病预防控制中心的人员组成结构，尤其是基层疾病控制系统，以保障公共卫生人员和公共卫生服务提供充足。严格公共卫生人员准入、培养和使用机制，并通过放宽人才引进政策、制定人才培养规划等方式，提高疾控人员素质[25]。

二是转变政府投入理念，落实预防是最经济有效的健康策略，加大对疾病防控工作的重视。政府应根据公共卫生服务实际需求和社会供给状况，合理增加公共卫生事业的投入[26]；合理调整经费投入结构，建立长效稳定的经费保障机制和补偿机制；探索实施项目绩效管理的途径，提高项目经费实施绩效。

三是明确疾控机构人员薪酬待遇标准。在疾控机构技术服务收入途径日益萎缩的形势下，建议人社部门将疾控机构绩效工资纳入政府财政全额预算，转变筹资模式，解决生存压力，提高公益性；规范和完善绩效工资制度，科学核算绩效工资水平，建立动态增长机制，完善单位内部绩效工资分配制度，形成一套与实际情况相适应、与机构功能定位和职责履行相匹配的绩效工资的具体指导方案或参考标准。

四是建立适应疾控机构性质特点的发展模式。应用科研和技术服务是疾控机构能力建设的重要支撑，建议参照高校、科研机构的科研管理激励机制，加强科研成果转化收益；开展社会技术服务，“补实”疾病防控网底，追踪新技术健康风险的“前哨”，成为持续提升应急保障能力的“练兵平台”和政府行政监管的有效支撑；制定合理的绩效和奖励制度[27]，激发科研活力的同时提高疾控人员待遇。