制度性集体行动视域下“河长制”协作机制研究
——以天津市为例

沈亚平，韩超然

(南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350)

一、问题的提出

伴随着经济社会的不断发展，各级政府部门在履行自身职责并进行社会治理的过程中面临着愈发复杂困难的问题，跨区域、跨部门的协作治理逐渐成为政府活动中的重要议题。“河长制”是政府部门间协作以实现复杂治理目标的典型代表。2007年，无锡市政府在太湖蓝藻危机的倒逼之下，出台了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》，取得了良好的治理效果(1)高家军：《“河长制”可持续发展路径分析——基于史密斯政策执行模型的视角》，《海南大学学报(人文社会科学版)》2019年第3期。。此后，“河长制”逐渐在各个省市得到推广，成为了应对当前水环境治理问题的重要手段。

一些学者对“河长制”在突破传统水环境治理中“九龙治水”等治理协作障碍方面取得的成效给予了充分肯定，并对其作用机理与路径进行了分析，但与“河长制”在政府中得到的广泛认可相比，其对“河长制”的实施也存在一些质疑。有学者认为，“河长制”在推动河流治理向“权威依赖型”转变的同时，隐藏着诸如过度依赖权威下的持续性危机、排斥社会力量、“责任发包”下的责任困境等问题(2)熊烨：《跨域环境治理:一个“纵向—横向”机制的分析框架——以“河长制”为分析样本》，《北京社会科学》2017年第5期。。有研究者从权力、法律、道德三个角度对“河长制”进行制度分析，认为其并非典型的权力、法律、道德制度，且存在“河长问责制”实践中报喜不报忧，以及缺乏明显的道德原则、规范以及外在约束机制等问题(3)黄爱宝：《“河长制”:制度形态与创新趋向》，《学海》2015年第4期。。还有研究者指出，“河长制”在实践过程中体现出一定的“运动式治理”特征，难以形成“常规治理”(4)王园妮、曹海林：《“河长制”推行中的公众参与：何以可能与何以可为——以湘潭市“河长助手”为例》，《社会科学研究》2019年第5期。。以上文献指出的“河长制”困境一定程度上源于政府跨区域、跨部门治理的复杂性与不确定性，即地方政府往往难以超越自身的局限性以解决跨区域的公共问题(5)向延平、陈友莲：《跨界环境污染区域共同治理框架研究———新区域主义的分析视角》，《吉首大学学报(社会科学版)》2016年第3期。。当前从成本、风险、收益以及协作机制选择等角度对“河长制”展开探讨的较少，考虑到影响政府部门间协作行为选择的制度成本与合作风险等因素，以及水环境治理中所包含的较为复杂的区域间、部门间协作行为，本文选择制度性集体行动理论作为研究工具，以天津市“河长制”为研究对象，从交易成本、收益和风险等角度分析当前“河长制”在克服区域间、部门间协作障碍方面的机制，并探讨其局限性和消解途径。

二、制度性集体行动理论及其研究框架

制度性集体行动(Institutional Collective Action)理论主要是通过勾勒出合作中的一些重要影响因素，来揭示合作行为如何在动态的过程中得以产生和演化(6)姜流、杨龙：《制度性集体行动理论研究》，《内蒙古大学学报(哲学社会科学版)》2018年第4期。。该理论为从微观视角探讨不同政府部门间的协作行为提供了具有较为重要理论意义与实践意义的分析工具和逻辑路线。作为研究和理解协作关系的理论，制度性集体行动理论为分析微观视角下协作关系构建提供了分析框架，也为政府间集体行动困境的缓解提供了基于不同交易成本与合作风险的替代机制。我们从制度性集体行动理论中两个主要部分展开对“河长制”的分析。一方面，以影响集体行动和协作关系构建的多个影响因素出发，认为政府间协作意愿和协作行动会受到协作过程中发生的信息成本、集体行动的执行成本、协商成本以及参与者丧失自主权成本等交易成本的影响，还要受到协调不力、背叛协作、分配不公平等合作风险以及通过协作获得的集体性收益、选择性收益等合作收益的影响(7)蔡岚：《解决区域合作困境的制度集体行动框架研究》，《求索》2015年第8期；锁利铭、阚艳秋、涂易梅：《从“府际合作”走向“制度性集体行动”：协作性区域治理的研究述评》，《公共管理与政策评论》2018年第3期。。如图1所示，基于水环境治理中多重交叉的区域、部门间关系以及“河长制”对构建复杂协作关系的作用，根据制度性集体行动理论中影响协作的交易成本、合作风险和收益的视角构建分析框架，探讨天津市“河长制”如何促进部门间的协作以破解水环境治理中的碎片化问题(8)由于协作主体丧失自主权成本同我国行政体系之间存在一定程度的不契合，且“河长制”较少涉及这一交易成本，故未将其纳入分析框架中。。

另一方面，在制度性集体行动视域下，政府部门在面临协作困境时可以采取多种潜在解决机制，本文主要考虑其中较为主要的协作机制，以便较为清晰地表现出不同类型的协作机制中成本与风险的匹配。基于自组织的嵌入式网络(network embeddedness)允许参与者依据自身所处的实际情况制定非正式行为规则，政府部门间签订以法律约束力为保障的合同或契约(contracts)以规制参与者的行为，授权(delegated authority)模式中的参与者将权力授予一个政府机构以促进地方政府间的集体行动，而在权力集中的行政系统中则演变为由更高层级成立专门机构，以施加权威(imposed authority)的方式进行协作(9)Richard C. Feiock. The Institutional Collective Action Framework，Policy Study Journal，2013，41(3).。根据制度性集体行动理论中对于匹配机制的论述，成本更高的机制能够在更高风险的条件下保持稳定性，低风险情况下低成本的机制具备更理想的净收益水平，而维持上级施加权威的协作所需成本要高于签订协议、嵌入式网络等协作机制的成本(10)Richard C. Feiock. The Institutional Collective Action Framework，Policy Study Journal，2013，41(3).。如图2所示，可基于制度性集体行动理论中协作的匹配机制，构建出分析“河长制”既有协作机制缺陷的逻辑路线。

图1 制度性集体行动视域下“河长制”协作分析框架

图2 “河长制”协作机制缺陷的逻辑路线

当前中国条块分割的行政架构下，在城市水环境治理领域内纵向延伸下来的“条”和横向蔓延出的“块”相互交汇。政策动力与压力在结构紧密的行政体系内层层传导，且随着层级降低带来的机构分割不断扩散，沿不同方向传导至行政系统的末梢后，职能相互关联又互不统属的责任部门集中于政策下的各层级场域内，在有力动员行政力量的同时，也容易引发权责不清、相互推诿等问题，水环境治理过程中这一问题尤其突出。整体上来说，“河长制”的制度设计与运行指向两个核心问题：一是如何督促河长履职，二是如何让河长有效履职，而促进水环境治理中责任部门的协作是河长履职的核心部分之一。天津市是我国北方最为重要的港口城市之一，历史上是中国北方重要的漕运中心，水系发达，河道密集，河流横跨多个行政区域，在城市水环境治理过程中需要面对较多的跨部门协作问题。依靠“河长制”，天津市在水环境治理领域取得了较为显著的成效，一定程度上克服了“九龙治水”等难题。故本文以天津市“河长制”为研究对象，运用文献分析法、访谈法以及实地观察法等方法进行分析，所使用的资料均来自相关政策文件、公开或内部资料、新闻报道以及对天津市水务局、市河长办工作人员的访谈和实地观察等。

天津市“河长制”可以追溯至2012年前后成立的考核办，经过多年的学习与自主发展，逐渐确立了自身的总体要求、实施范围、组织体系和主要任务等内容，并以此为基础逐渐建立起天津市“河长制”的制度与组织框架。天津市“河长制”在机构体系上，按照“党政领导，部门联动”的原则，由市委书记担任市河长制领导小组组长并形成书记、市长的“双总河长制”，下级行政区域的党政领导逐级担任本辖区总河长和河长，各责任部门主要负责人进入“河长制”领导小组，如受访者所述：“把各个部门协调起来，形成部门合力”。在市领导小组之下设市“河长制”办公室(下文简称“河长办”)，受市总河长和领导小组的领导；办公室主任由市水务局局长担任，部分责任部门负责人担任副主任。各区下设区级河长办，并受区级总河长的领导；河长办负责对下一级河长进行监督、考核等，形成在市领导小组领导下的“河长—河长办”双重组织架构。在“河长制”机构体系之下，当下级责任部门遇到协作困境时，可以寻求河长办通过协调会等方式进行协助；当河长办亦无法完成协作任务时，则可向上寻求更高级别的河长介入协作，以其职务权威和行政资源实现跨区域、跨部门的协作。

(一)“河长制”的交易成本转移

制度性集体行动理论认为，政府部门作为理性参与者，在合作中必将评估共同提供公共产品或公共服务时的成本利益(11)锁利铭、李雪、阚艳秋、马捷：《“意愿—风险”模型下地方政府间合作倾向研究——以泛珠三角为例》，《公共行政评论》2018年第5期。，而影响协作网络构建的交易成本主要包括信息成本、集体行动的执行成本以及协商成本等。信息成本缘起于信息不完全，即协作参与者由于难以获取协作方信息全貌而采取非理性行为，抑或信息不对称，即拥有信息的一方相较于无法获得信息的另一方处于优势地位；执行成本是指参与主体履行合作协议以及对参与者行为进行监督导致的费用；协商成本即协作参与者为形成集体行动而进行谈判所导致的成本(12)郭渐强、杨露：《制度性集体行动框架下跨域环境政策执行的合作困境与消解——以长江流域生态补偿政策为例》，《青海社会科学》2019年第4期。。“河长制”的建立可以对这些交易成本进行转移。

1.对信息成本的转移

信息可以提供了解背叛和强制执行可能性的工具，通过更好地预测信息可以降低协作的交易成本(13)Jessica N. Terman，Richard C. Feiock，Jisun Youm. When Collaboration Is Risky Business: The Influence of Collaboration Risks on Formal and Informal Collaboration，American Review of Public Administration，2019，50(1).。政府部门间协作关系的构建与扩展难以避免来自“条条”的影响，在信息不完全、不对称的情况下，参与者难以获知其他参与者的选择，参与者出于保护自身的立场，会假定其他参与者会背叛协作或采取对自己不利的行为，那么选择背叛策略总会使协作参与者的状况变得更好(14)[美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海：上海译文出版社，2012年版，第5页。。“河长制”通过形塑制度化的信息传输路径，凸显河长办的中枢位置以转移协作中的信息成本。河长办是责任部门信息传输的终点，同时也是向更高层级传输的起点。将河长办塑造为水环境治理中的信息高地，并通过其对信息的吞吐构建信息共享网络，从而能够将信息成本部分转移给河长办承担。

2.对集体行动执行成本的转移

针对治理中各部门间存在的相互推诿、回避协作责任等问题，“河长制”将协作规范制度化进而明确执行责任。对此，调查中一位受访人表示：“下游要主动协调上游，左岸要主动协调右岸，谁来主张(解决问题)谁要主动牵头”。通过制定具有指导意义的协作规范，在具体事务层面减少了参与者之间回避协作或相互推诿等行为导致的交易成本，也为参与者预测其他部门行为提供了依据，在一定程度上遏制了因信息不足导致的零和博弈倾向。另外，作为“河长制”的核心角色，担任各级河长的上级领导者的关注直接意味着对执行成本的控制。在集权的行政体系背景之下，处于较高行政层级的河长拥有下级责任部门及其负责人所无法忽视、难以抗拒的影响力。当上级领导者对某一治理任务明确或模糊地表达了关注的态度时，协作参与者很难采取抗拒或消极不合作的态度。在这种情况下，参与者之间集体行动的执行成本得到了削减。

同时，基于“河长制”对自身监督职能的明确和强化，协作中的执行成本也得到一定削减。《天津市关于全面推行河长制的实施意见》规定：“市河长制办公室的职责是：……制定河长制管理制度和考核办法，监督各项任务落实，组织开展对区级河长的考核”；各区级相应设置河长制办公室，其主要职责是：“制定河长制管理制度和考核办法，监督各项任务落实等”(15)② 《天津市关于全面推行河长制的实施意见》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzjz/gzfa/201708/t20170811_974010.html。。“河长制”政策文本中明确了河长办对治理任务的监督职能，即由河长办承担政策执行过程中的监督成本，从而将部分执行成本由协作参与者转移至“第三方机构”承担。同时，市河长办对责任部门政策执行的监督是问责环节的基础，基于河长办的监督工作得以将河长同治理实践绑定在一起。

3.对协商成本的转移

不同政府部门之间在行政级别、行政资源以及专业话语权等方面的差异使协商过程更加复杂化。“河长制”作为治理中的具体协作机制，将协作难点问题上移，构建了自下而上的成本转移链条。对此，《天津市关于全面推行河长制的实施意见》规定：“河长制办公室牵头，建立各成员单位参加的全面推行河长制协调机制。各部门各司其职，……研究解决重大问题，共同推进河湖管理保护工作”②。“河长制”在既有的水环境治理部门外成立，其核心职能就是协调活跃在政策场域内的政府部门。通过构建部门间的协调机制，介入并牵头进行协调工作，可以改变参与者对成本—收益的预期进而提升政府部门的合作意愿。较高的合作意愿代表参与者本身偏好于合作式发展，是对合作可能的正向激励(16)锁利铭、李雪、阚艳秋、马捷：《“意愿—风险”模型下地方政府间合作倾向研究——以泛珠三角为例》，《公共行政评论》2018年第5期。。此外，“河长制”具有参与更高层级协作的职能。水环境治理的范围难以限定于特定行政区划内，大集团或潜在集团不会组织起来采取合作行为，较小规模的集团则能够这样做(17)[美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，上海：格致出版社，2014年版，第59页。。而交易成本同协作机制所需的参与者和集体决策规模呈正相关(18)蔡岚：《粤港澳大湾区大气污染联动治理机制研究——制度性集体行动理论的视域》，《学术研究》2019年第1期。，即如果各部门以零散的、碎片化的形式参与更高层级协作，那么随着参与者规模的膨胀，协作网络会更加复杂，同时参与者协作的积极性会降低，协商成本随之递增。

(二)“河长制”的合作风险控制

合作风险的递增意味着为实现合作最大收益所需的交易成本随之上升(19)蔡岚：《解决区域合作困境的制度集体行动框架研究》，《求索》2015年第8期。。合作风险上升在影响合作意愿的同时，也需要采用成本更高的协作机制。制度性集体行动视域下协作中的合作风险包括协调不力、背叛协作以及收益分配不公平等。“河长制”中的协调不力风险指在水环境治理中的协调努力未能建立协作关系的风险；背叛协作的风险是指水环境治理的参与者出于成本、收益以及风险等方面的考虑可能选择背叛协作；分配不公平风险主要涉及对治理成本的分配不公平。天津市“河长制”对这些风险进行了有效控制。

1.对协调不力风险的控制

水环境治理中的参与者规模较大且不同部门的级别、专业程度及话语权各不相同，存在着一定的协调不力风险。为了应对这种风险，“河长制”基于自身制度逻辑在科层体系内构建了允许河长介入具体协作困境的途径。据受访者介绍：“日常工作由各个部门来做，重大的、协调不了的问题，就需要发挥河长的作用，问题特别重大，区长都协调不了时，就让市级部门来弄，如果经过市级部门和市河长办协调后还有问题，那么这条河道如果有市级河长的话，就把问题处置情况整个报给市级河长”。可见，“河长制”在协调各参与部门中的基本逻辑为：将领导者的职务权威与其所掌握的行政资源作为构建协作关系的动力。参与者因重大问题带来的预期交易风险上升而导致合作意愿降低时，领导者的直接介入将成为抬升协作意愿“洼地”的抓手。通过自下而上的反馈机制将河长同具体协调任务相链接，通过河长的介入来控制协调不力的合作风险。

2.对背叛协作风险的控制

“河长制”通过党政领导者的高位推动使河长得以为协作的可靠性背书，控制背叛风险。例如，《天津市关于全面推行河长制的实施意见》规定：总河长是辖区推行河长制管理的第一责任人，对辖区河湖管理保护负总责，负责辖区内推行河长制工作的组织领导、决策部署和考核监督；市级河长是辖管河湖管理保护的直接责任人(20)《天津市关于全面推行河长制的实施意见》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzjz/gzfa/201708/t20170811_974010.html。。此外，公开资料显示，天津市召开的市河(湖)长制办公室工作会议要求“各级河(湖)长亲自挂帅”(21)《天津市召开市河(湖)长制办公室工作会议》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzbs/df/201910/t20191029_1366509.html。。

制度性集体行动理论强调“政治企业家”的作用，政府间的协作往往由勇于创新的领导者发起(22)[美]理查德·C.菲沃克：《大都市治理：冲突、竞争与合作》，许源源、姜胜珍译，重庆：重庆大学出版社，2012年版，第52—53页。。在“河长制”体系下，“政治企业家”在协作中的角色往往由具备领导者身份的河长来承担。“河长制”给予领导者介入下级部门间协作的正式渠道，通过领导者权威和关注的在场来遏制责任部门背叛协作的倾向。此外，“河长制”还通过问责与更高政治层级的关注来倒逼河长履职。对此，受访者表示：“召开了领导小组会议，书记很重视，开始暗查暗访，……各个区的主要领导现在都非常重视”。根据工作流程来看，“河长制”运行中协作责任自下而上转移的特征较为明显。领导者在拥有更多行政资源的同时，往往还可以凭借更短的政治链条相对准确地把握上级意图，赋予下级部门以政治上的支持。在“河长制”嵌于既有科层体系的情况下，一方面通过具有政治支持的考核机制可以保证河长的有效履职，另一方面高层领导者较为明确、清晰的意见表达能够在政策场域内凝聚共同的政策目标，以此进一步控制合作风险。

3.对分配不公平风险的控制

成本的分配是水环境治理中多部门协作无法回避的一个问题。多部门共同参与的治理任务意味着成本的共同分担，那么在总收益水平不变的前提下，各方参与者就存在出于利己的考虑寻求尽可能减少自身所承担成本的问题。多主体共同支出成本以完成治理任务的过程形成了一个类似于公共池塘资源的情境，除非只有少数搭便车者，否则合作会衰退至比较低的程度(23)[美]塞缪尔·鲍尔斯、赫伯特·金迪斯：《合作的物种——人类的互惠性及其演化》，张弘译，杭州：浙江大学出版社，2015年版，第32页。。协作参与者的成本分摊无法以较为公平的标准进行，对协作关系的建立和维持将是严重的威胁。

天津市“河长制”仍然采用了上级介入的方法以克服成本分配不公平风险。一方面，河长办积极寻求通过协调的方式降低这一风险；另一方面，当治理任务进入更高层级党政领导者视野之后，领导者会视情况需要直接或间接介入治理成本的分摊过程。例如，有受访者表示：“(XX区XX村坑塘问题)市长批示，请河长办督办，……资金由区里、镇里出”。当然，受限于领导者个人经验以及信息的不完全，由其以行政权威的方式介入成本的分摊过程并不意味着对公平性的足够保障，但相比于无规则或基于自发形成规则的分配，这一方式得到协作参与者遵守的可能性更高，从而也就更能够降低分配不公平风险对协作的负面影响。

(三)“河长制”的合作收益促进

通过对访谈材料的整理以及对公开资料的分析，我们发现，“河长制”整体上正面激励的比重小于负向激励，因此在某种程度上收益可以视作“河长制”的弱项，但实践中“河长制”仍然促进了水环境协作治理的合作收益。基于理性人假设，当协作参与者认为合作收益超过其所预期的交易成本时，会更倾向于对参与协作持积极态度。在制度性集体行动视域下，“河长制”通过集体性收益和选择性收益两个维度在科层体系内外促进合作收益的产生，其中集体性收益主要包括规模经济、正外部性以及收益溢出效应等，选择性收益主要包括协作参与者的声誉、知名度、晋升机会等(24)Richard C. Feiock. Rational Choice and Regional Governance，Journal of Urban Affairs，2007，29(1).。

1.集体性收益

由于协作参与者都可以从中获得收益，所以能够促进规模经济的协调将会激励参与者之间的协作(25)Richard C. Feiock. Metropolitan Governance and Institutional Collective Action，Urban Affairs Review，2009，44(3).。在这一方面，基于正式、非正式途径的协调，“河长制”有效地促进了责任部门内部收益的外部化，形成了正外部性和溢出效益。例如，水文水资源中心每月月底前需报送“河长制”各河段水质监测成果，为“河长制”考核提供技术支持并作为其依据，表明水质监督工作得以向水务系统之外延展。通过构建责任部门间的制度性衔接桥梁，“河长制”能够使责任部门的工作跨越部门边界，并使其效用在本部门之外得以应用和扩展，而获取效用的部门并不总是需要为此承担额外费用，由此就产生了协作治理中的正外部性。在这一过程中，各部门的工作成果也得以更充分的利用，从而促进了责任部门从科层组织内部获取集体性收益。

2.选择性收益

在促进选择性收益方面，“河长制”主要依赖于对治理成效的提升、对社会信息的公示以及构建协调情境等方式来运行。《天津市关于全面推行河长制的实施意见》提出：“建立河湖管理保护信息发布平台，通过主要媒体向社会公告河长名单，在河湖岸边显著位置竖立河长公示牌。”(26)《天津市关于全面推行河长制的实施意见》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzjz/gzfa/201708/t20170811_974010.html。信息公示在发挥其促进社会监督作用的同时，也成为“河长制”向社会展示自身工作成效的窗口，为河长提供了更充分的社会声望收益，且能够鼓励社会参与，形成良性循环。此外，通过责任部门间的持续互动，可以逐步构建部门间的相互信任关系，增加协作参与者在科层体系内的声誉，最终实现协作治理的常态化。

四、制度性集体行动视域下“河长制”协作缺陷及其优化

前文通过制度性集体行动理论中交易成本、协作风险和收益的视角解读了天津市“河长制”构建水环境治理中协作关系的内在机理，从理论探讨的角度分析了“河长制”协作机制的有效性。从治理实践角度来看，天津市“河长制”取得了显著的治理成效。公开资料显示：天津市“水环境质量创近年来最佳水平”(27)王延：《河(湖)长制从“有名”到“有实” 我市水环境质量创近年最佳水平》，http://swj.tj.gov.cn/xwzx_17135/mtjj/202005/t20200506_2259437.html。。在肯定其治理方式和治理成效的同时，基于访谈与实地观察也可以发现，天津市“河长制”在有效协调部门间协作的同时，背后也隐含一些不足。本文运用制度性集体行动理论中协作机制选择和“成本—收益”匹配的部分对此进行分析，并提出相应的优化路径。

(一)“河长制”的深层次缺陷

1.协作机制单一

从制度性集体行动的视角来看，“河长制”治理问题的深层次原因首先在于对协作困境解决机制的选择过于单一，整体上接近于来自行政体系中上级的施加权威机制。基于前文对“河长制”协作机制内在机理的阐述可以看出，“河长制”框架下的协作起点为具有上级职务权威的河长及在协作中代表这一权威的河长办，其他协作方式一定程度上被挤出。接受访谈的河长办工作人员在谈及部门间签订协议等协作方式时表示：“我们不掌握(相关情况)”，而相关政策文本中也较少提及其他协作方式。由此可以看出，至少在“河长制”层面未对除上级授权以外的协作方式加以足够的重视。根据上文所述，“河长制”的制度逻辑、制度框架和制度实践以正式元素为基础，在协作过程中始终以正式机构为载体，一定程度上镶嵌于科层组织中的正式层级关系、沟通渠道和考核机制中。与制度性集体行动理论中罗列的诸多解决机制进行对比，“河长制”聚焦于由上级强制授权的协作机制，在中国社会环境与科层体系的背景下，这无疑是见效较快的方法，但也并非在所有情况下均为最优解。

如上文所述，从交易成本的角度来看，施加权威的协作机制将各责任部门之间的交易成本转移至第三方承担，而非对交易成本的完全消解，河长及河长办需投入相当程度的努力以克服协作阻力。协作机制的选择需要遵循成本和风险“高—高”“低—低”的搭配，二者的错配会导致协作失灵或行政资源的浪费。由此可见，“河长制”完全以河长办牵头协作来填充各责任部门间缝隙的方式容易造成净收益流失的问题。相比于协议机制，基于上级施加权威的协作在协商成本方面表现不佳。有受访者表示：“现在有机构，人的编制没有，再一个就是经费，有的是借钱，没有这笔专用经费”。基于水环境治理的复杂性，“河长制”需要不断投入资源以克服协作障碍，而这与河长身份多重性以及人员、经费的缺乏形成了显著矛盾。对于协议机制来说，“河长制”虽然在促进协作各方签订有效协议的过程中同样存在协商成本，但在开启制度变迁进程之前能够限制成本增加，从而将协商成本在时间维度上摊薄。当风险水平较低时，“河长制”的既有协作机制所支付的高额成本缺乏发挥实际效用的空间，从而造成部分行政资源的浪费。

2.河长办“角色溢出”

通过对政策文本和访谈材料的分析可以得知，河长办更多是作为河长履职的辅助机构、“河长制”运行中的日常工作机构和水环境治理中的议事协调机构来设立的。但在实践中，由于“河长制”情境下河长办介于河长和责任部门之间，其在逻辑路径、实际工作、组织链条等维度上与本级河长的距离更短，而各级河长均为领导者兼任，存在个人角色与职务的多重性，以及教育、工作背景的差异性，从而对其水环境治理的注意力程度提出挑战。由此，河长办偏离原有角色定位，逐渐强化河长办“在场”，就使河长的存在一定程度上被稀释了。

河长办的“角色溢出”来源于“河长制”制度逻辑和协作机制的单一性。具体而言，以河长为起点的治理方式的一个基本前提是其政策焦点能够在河长处获得足够的关注，但无论在制度设计还是工作实践中，这一前提均难以得到完全的保障。因此，无论在组织架构还是工作实践中，各责任部门首先要面向各级河长办。根据前文所述的“河长制”工作程序，河长办在进程中发挥了筛选的功能，部分协作困境由此未能进入河长的视线。对于这一点，有受访者表示：“这个事情还是由河长办牵头做着。……(XX部门)能不管的事情尽量往外推。……捅到书记那里，可能性不大。领导也不会同意”。可见，河长办反而成为了责任部门应对河长压力的缓冲区，“河长制”的制度逻辑一定程度上被阻隔了。另一方面，河长办往往不具备“河长制”所需的职务权威，难以像河长那样凭借强硬且坚定的政策立场影响或迫使责任部门间进行协作治理，而“河长制”单一的治理逻辑与方式也限制了河长办采取更广泛方式的可能性。河长办作用发挥中必要条件的缺乏导致协商不力风险的上升，在制度变迁之前河长办需要投入更多的成本以平衡上升的合作风险水平，而投入更多成本的需要同人力、物力的不足互为矛盾，从而对河长办的协商能力提出新的挑战。至此，河长办的角色溢出带来了局部的不利循环，即协商能力不足风险带来了成本的提升，而河长办自身的缺陷导致了其控制风险水平方面的限制。

(二)制度性集体行动视域下“河长制”优化路径

1.建立因事而异的多样化协作机制

在“河长制”协调过程中应视协作任务以及协作参与者的具体情况选择不同的协作机制，通过在订立和执行契约过程中协作各方的持续互动，使参与者之间逐渐形成较为稳定的沟通意识，进而搭建跨越部门壁垒的桥梁。据前文所述，协议机制相比于施加权威的协作在协商成本方面更具有优势。同时，规范详细的协议以条文形式明确各部门的权利和义务，可以为协作参与者提供能够判断协作对方行为的信息，减少责任部门为获取信息而付出的额外努力，从而节省部分信息成本。在协议机制允许的风险水平下，“河长制”主要承担构建协议网络的协商成本以及协议执行中的监督成本，当风险水平超过协议机制所能匹配的区间时，由河长及河长办介入以遏制合作风险对协作意愿的冲击。

在科层组织中，非正式协作渠道往往与正式途径相伴生。在实践中，非正式协作途径是客观存在且具有其独特作用和优势的。相比于协议或强制授权协作等依靠外部力量介入的方式，由参与者自发进行的嵌入式网络更接近于组织间的自发协作。从交易成本的角度来看，自组织的协作关系抛开外部协调的介入，一定程度上规避了外部直接介入产生的交易成本。同时，通过非正式途径建立的协作关系往往基于更理想的合作基础，而部门间自发进行的多重互动能够培养参与者的协作意愿，进而削弱协作阻力。从协作过程角度来看，非正式途径中协作各方的交流处于相对宽松的情境中，允许更加灵活的协作方式，从而强化了社会资本在协作中的作用，有助于协作收益的最大化。通过因事而异的多样化协作机制，能够提高河长牵头协作的触发门槛，分流协作过程中的成本承担，缓解对河长的高度依赖。

非正式的协作机制在一定程度上与科层组织的正式运作过程存在分野，更多用于风险水平较低的协作。通过签订协议等方式促进协作，相比于基于河长或河长办的协作所承担的成本较低，相应也适用于较低的风险水平。基于不同协作方式的适用条件和特点，“河长制”在协调实践中可尝试建立以部门间协议网络为基本盘、非正式协作加以填充并由河长、河长办协调作为保障的多样化协作机制，即常规协作由部门间协议来规定各责任部门的权利义务以及协作方式、协作规范；非正式协作方式则作为正式途径的补充，通过责任部门间的持续互动放大协作收益，减少协作成本；河长办对部门间协议的签订和执行以及非正式协作进行引导和监督，保障协作的进行，并在面对高风险协作时直接介入或申请河长介入进行协调。多样化的协作机制淡化了河长办的单核心角色，针对不同具体事务采取相匹配的协作机制，降低协作成本。由此，多样化的协作方式规避了当前“河长制”存在的部分缺陷。

2.推动河长办的充分授权与角色转变

基于党政领导者职责的多重性，在实践中无法回避河长的兼职属性。河长可以作为水环境治理协作的推动力量，但难以常驻协作一线，存在一定程度的缺位。即使运用强负向激励的手段倒逼河长增加对协作的直接干预，也可能影响其协调努力的边际效用和协作弹性。因此，河长办仍然是粘合各责任部门间协作关系的必需机构，也是粘合各责任部门间协作关系的必需要素。“河长制”既有逻辑中往往以河长办填充河长与协作事务之间的空间，河长办职能重心之所在必然影响“河长制”的协作路径。

针对制度性集体行动视域下“河长制”所存在的缺陷，河长办的工作重心需更多地向监督方面转变，强化其对责任部门和各级河长的监督考核。当前河长办具备对下级河长或责任部门进行监督考核的职权，能够将其更加紧密地同更高层级行政领导者的职务权威相结合。例如有受访者表示：“分数纳入市级绩效考核，……市委绩效办给了我们一定的考核权”，“河长制做的很差，经常被通报，总排后边，会被市领导约谈的”。但实践中河长办的考核检查工作灵活性不足，且对不合格协作参与者的惩罚需要引入上级部门或党政领导者，从而导致处理过程的再次复杂化。

协作中存在有成本的惩罚，能够有效地遏制协作恶化(28)[美]塞缪尔·鲍尔斯、赫伯特·金迪斯：《合作的物种——人类的互惠性及其演化》，张弘译，杭州：浙江大学出版社，2015年版，第36页。。在河长办协调的过程中可以探讨赋予河长办更多直接“惩罚”的权力(即不经过上级领导者介入的惩罚方式)，以覆盖其权威不足带来的协商不力风险。在调研中我们注意到，当前的检查、考核以及惩罚措施虽然较为有力，但却要面对适用范围不足的尴尬，不论扣分还是上报，都有可能带来较为严重的惩罚后果，同时还存在一些不足以采用这些措施却又难以解决的问题。如前文所述的关于未能进入上级关注范围的情况，不仅导致协作困境止步于河长办层面，还由于缺乏合适的惩罚方式导致了问题解决的乏力。因此应充实河长办的“惩罚”权力，赋予其“小威力惩罚”的手段，使其能够更好地扮演监督者、考核者的角色，以减少其纠缠于具体协作事务的无奈。

五、结语

在制度性集体行动的视角下，“河长制”在交易成本、合作风险与合作收益等方面表现出河长、河长办以及信息网络等要素对构建水环境协作治理网络的重要作用，说明了其政策逻辑与制度设计的合理性。与此同时，我们也无法回避在实践中由于“河长制”既有组织结构与运行机制缺陷所导致的诸多问题。基于河长职务权威的“河长制”虽然成效显著，但协作机制单一，与具有差异性的协作实践难以匹配，形成了成本与风险的反差。单一协作机制不仅会导致交易成本的攀升并形成行政资源的浪费，同时也容易导致河长办在实践中呈现出“角色溢出”趋势。由于河长办自身权威和权力的不足，其一定程度上代替河长扮演协作中的核心角色，一方面可能成为下级责任部门应对上级河长压力的缓冲区，形成“河长制”制度逻辑的异化，另一方面则容易导致协作风险的增加，进而影响协作成本的水平。

在实践中河长身份的多重性与关注的稀缺性是其难以回避的固有属性，过度聚焦于如何激励或迫使河长履职可能并不能取得预期的成效，特别是在面临人员、经费等硬约束的情况下。在制度性集体行动理论的启发下，今后的“河长制”研究可以将“因事而异”的多样化协作机制作为切入点，基于不同的具体实践而采用不同机制以扭转当前协作“成本—风险”的错配，减轻协作中对河长的依赖，避免行政资源的浪费。此外，推动河长办的角色转变与充分授权，一方面使河长办得以摆脱复杂协作事务的纠缠，避免其在人员经费受限的情况下承担高昂的交易成本，另一方面河长办的转变与多样化协作机制相辅相成，能够推动“河长制”协作的良性循环。

当然，必须看到我国权力更加集中的行政体制以及“集中力量办大事”在“河长制”治理过程中的充分展现，这点与西方学者应用制度性集体行动理论的背景有很大的区别。所谓办大事，就是要聚焦经济社会发展中的重大问题、全面深化改革中的难点问题、推动高质量发展中的关键问题、解决事关人民群众切身利益的根本问题(29)洪晓楠：《集中力量办大事的显著优势》，《人民论坛》2020年第Z2期。。与西方学者在集体行动研究中往往强调自组织或在自组织协作失灵时引入具有更高强制力保障的协作机制不同，“河长制”在面对重点、难点治理问题时，自然而然地聚焦于以河长职务权威为核心、以科层体系为基础的协作机制，通过行政资源和正式制度“集中力量”以“办大事”，以此形成跨越空间、组织和部门边界(30)陈亮：《城市群区域治理的“边界排斥”困境及跨界联动机制研究》，《内蒙古社会科学》2019年第1期。的集体行动。因此本文所提到的多样化协作机制不能也无需代替“河长制”的既有制度逻辑。但需要指出的是，如前文所述，集中力量需用于重点问题，如果事事、时时、处处都通过集中力量的方式处理，会导致公职人员疲于奔命。同时，高层领导者在“集中力量办大事”进程的启动中扮演了极为重要的角色，领导者的关注是“集中力量”的重要条件，而在水环境治理中一些不那么重要的问题甚至难以进入领导者的关注范围。因此，水环境治理中能够化解对河长过度依赖的多样化协作机制以及河长办对自身职能定位作出相应转变，可以视作对“集中力量办大事”的补充和辅助，在保障其他治理任务有效完成的前提下，有助于力量更好地向“大事”集中。