天然林保护立法的基本原则、价值取向和制度设计重点

周训芳

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

天然林是指天然起源的原始林，或者原始林遭到自然灾害破坏后自然更新恢复、遭到人为破坏后经封山育林而成的天然次生林，以及由主林层、亚林层、林下灌木层、地被物层、各种植被的根系组成的生态系统[1]。目前我国天然林面积为12 184 万hm2，占全国有林地面积的64%，蓄积量为122.96 亿m3，占全国森林总蓄积量的83%，在维护国家生态安全方面发挥着不可替代的作用[2]。我国于1998年开始试点并于2000年正式启动天然林资源保护工程，工程区覆盖了长江上游、黄河上中游地区以及东北内蒙古等重点国有林区。作为一项举世瞩目的自然生态保护修复样板工程，天然林资源保护工程已取得巨大的生态、经济和社会效益，为全球生态文明建设提供了中国样板。2014年以来，遵照习近平“把全国的天然林都保护起来”的重要指示精神，天然林保护范围已扩大到全国。2020年，我国天然林资源保护第二期工程结束后，将进入全面保护天然林的新的历史阶段[3]。为此，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《天然林保护修复制度方案》，建立了全面保护、系统恢复、用途管控、权责明确的天然林保护修复制度体系，同时要求加紧研究制定《天然林保护条例》，为全面保护天然林提供法律保障。在习近平生态文明思想指导下，第十三届全国人大常委会第十五次会议修订了《森林法》，首次在法律中规定国家实行天然林全面保护制度，并授权国务院制定具体办法，为天然林保护立法奠定了坚实的法律基础。本文不揣浅陋，提出天然林保护立法的基本原则、价值取向和制度设计重点，希望对推动该项立法有所裨益。

一、天然林保护立法的基本原则

党的十八大以来，习近平高度重视天然林保护工作，对完善天然林保护制度作出了一系列重要指示。2014年3月，习近平在中央财经领导小组第五次会议上指出：“上世纪90年代末，我们在长江上游、黄河上中游以及东北、内蒙古等地实行了天保工程，效果是显著的。要研究把天保工程范围扩大到全国，争取把所有天然林都保护起来。眼前会增加财政支出，也可能会减少一点国内生产总值，但长远是功德无量的事”[4]。随后，习近平多次强调加强天然林保护工作。在2014年12月中央政治局常委会会议上，习近平指出，“森林是陆地生态的主体，是国家、民族最大的生存资本，是人类生存的根基，关系生存安全、淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全和国家外交大局。必须从中华民族历史发展的高度来看待这个问题，为子孙后代留下美丽家园，让历史的春秋之笔为当代中国人留下正能量的记录”[5]。2016年1月，习近平主持召开中央财经领导小组第十二次会议，专题研究森林生态安全工作，提出“要完善天然林保护制度，宜封则封、宜造则造，宜林则林、宜灌则灌、宜草则草，实施森林质量精准提升工程”[6]。2016年5月，习近平来到黑龙江省伊春市考察调研，十分关心林区全面停止商业性采伐后，产业转型发展和职工就业安置情况。习近平深入上甘岭林业局林区，实地察看天然林保护情况，强调“生态就是资源、生态就是生产力”[7]。2017年10月，习近平在党的十九大报告中提出要“完善天然林保护制度”。习近平关于天然林保护的系列重要讲话，是确定天然林保护立法基本原则的根本指导思想。

根据习近平系列重要讲话精神，党中央和国务院在多个重要文件中对天然林保护立法工作提出了明确要求。2015年3月，《中共中央 国务院关于印发＜国有林场改革方案＞和＜国有林区改革指导意见＞的通知》明确要求“区分不同情况有序停止重点国有林区天然林商业性采伐”，并“研究提出加强国有林区天然林保护的实施方案”[8]。2015年5月，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“将天然林资源保护范围扩大到全国”[9]。2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》提出“建立天然林保护制度。将所有天然林纳入保护范围”[10]。2016年3月十二届全国人大第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第四十五章第一节提出“完善天然林保护制度，全面停止天然林商业性采伐”，并“严禁移植天然大树进城”[11]。2016年11月国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》第七章第三节提出“完善天然林保护制度，强化天然林保护和抚育，健全和落实天然林管护体系，加强管护基础设施建设，实现管护区域全覆盖，全面停止天然林商业性采伐”[12]。2018年1月《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》再次提出“完善天然林保护制度。将所有天然林纳入保护范围”[13]。2019年1月，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《天然林保护修复制度方案》，提出了全面保护、系统恢复、用途管控、权责明确的天然林保护修复制度体系[14]。

根据习近平重要指示和《天然林保护修复制度方案》的要求，天然林保护立法应当坚持全面保护与突出重点、尊重自然与科学修复、生态为民与保障民生、政府主导与社会参与相结合的原则。

第一，全面保护与突出重点。新修改的《森林法》第三十二条已作出规定，国家实行天然林全面保护制度，具体办法由国务院规定。在对天然林采取科学保护措施实行全面保护、构建以天然林为主体的健康稳定的森林生态系统的基础上，应当根据天然林所处生态区位的重要性、天然林区的物种珍稀性等多种因素，确定天然林保护的重点区域，对天然林的最重要、最精华部分予以重点保护。另外，《天然林保护修复制度方案》将保护和修复并提，势必需要采取人工干预的技术措施修复天然林，包括人工造林。因此，对于已经划定为公益林的天然林以外的森林、林木和林地，也应当采取“近自然森林经营”方式，让这部分人工林恢复天然植被，朝着天然林的方向演替，并逐渐演化为天然林。《天然林保护修复制度方案》提出实行天然林保护与公益林管理并轨，加大对天然林保护、公益林建设和后备资源培育的支持力度，统一天然林管护与国家级公益林补偿政策。因此，已经划定为公益林的天然林以外的森林、林木和林地，也应当实行重点保护，采取与天然林并轨管理措施。

第二，尊重自然与科学修复。我国天然林保护理论与实践的先驱王战在天然林保护工程启动之际就提出建议，要彻底改变林区的“大企业小社会”模式，建立责权利分明的管理机制，优化林区产业结构，形成以天然林保护与恢复为手段、以促进经济建设为动力、以改善生态环境为目标的林区可持续发展模式[15]。我国天然林资源保护工程的积极倡导者和推动者沈国舫对天然林经营的理论与方法进行系统研究后，提出了以林业可持续发展为导向，涵盖指导思想、经营管理方法、相关技术、政策及学科体系的天然林保护理论体系[16]，为确定天然林保护立法的基本原则奠定了坚实的理论基础。鉴于天然林形成的特殊性，尤其是目前我国的天然林尚处在经过长期过度采伐破坏、亟待科学恢复的整体脆弱阶段，对其开展保护、恢复、培育、管理和监督，更需要遵循天然林演替规律，采取不同一般森林的以自然恢复为主、人工促进为辅，保育并举的特殊手段和措施，改善天然林分结构，提高天然林质量，以全面提升天然林的生态服务功能。

第三，生态为民与保障民生。天然林保护立法应从民生角度体现中央的生态扶贫战略。天然林资源遭到破坏，是与林区居民的普遍贫困相伴而生的。在林区居民极端贫困和普遍贫困的状态下，靠山吃山，靠天吃饭，天然林资源成为林区居民的主要生计来源。因为贫困，林区的地方政府不但无财力投入天然林资源管护和保护，而且还可能希望通过对天然林资源的旅游开发获取财政收入。因此，通过林区自身的力量保护天然林资源是不切实际的，也是不公平的。可以毫不夸张地说，只要天然林区普遍贫困的问题得不到解决，天然林资源就始终无法得到恢复和修复。现行管理模式下，由于天然林保护主要通过区划界定为公益林进行保护，其经营受到禁止或者极大限制，林地经营者获利非常困难，而国家和地方财政支付的补偿款远远不能弥补其利益受损。对于天然林保护重点区域的农民家庭承包经营的天然林，政府应当采取租赁、赎买等方式逐步将其收归国有，同时由政府出资设置生态岗位安排当地农民参与天然林管护，促进天然林保护地区的当地居民就业。对于目前在实践中推行的对口扶贫、对口支援、送科技下乡等活动，应当制度化，将对口扶贫、对口支援作为东部对西部地区的生态补偿义务，并逐步改造为横向生态补偿制度。

第四，政府主导与社会参与。目前，中央财政拨付的公益林补偿额在每年每亩10 元左右，远远低于商品林经营收益和农民预期收入。各地公益林补偿款均来自政府财政拨款，有些地区只有国家和省级财政拨款，有些地区还有一部分地方财政拨款，但均无其他资金来源渠道，横向补偿机制完全欠缺，补偿资金远低于市价，对林业投资者吸引力不大。虽然碳汇林交易在一定程度上带有公益林横向补偿的性质，但发展还远远不够，推广起来也存在较大局限性。另外，公益林流转、银行抵质押贷款的制度建设方面几乎处于空白状态，现阶段对公益林执行严格的不允许流转、抵押和贷款的政策，使得工商企业等社会资本投资者无法在短期内获利，也无法形成天然林的规模化经营获得更好的生态效益，难以实现林业的现代化。因此，天然林保护应当进一步强化政府的主体责任，同时，通过林地征收、林地租赁、林木赎买、退耕还林、生态修复、与社会资本合作、接受捐赠等多种方式，引导和鼓励社会主体积极参与天然林保护，推动生态产业的发展。

二、天然林保护立法的价值取向

天然林保护工程的成功实践证明，党中央、国务院作出的全面保护天然林的战略决策是正确的。工程实施给工程区的资源、生态、经济和社会带来了历史性变化，其取得的综合效益十分显著，为我国建设生态文明和实现经济社会可持续发展奠定了良好生态基础[17]。通过对天然林保护进行专项立法，为实施全国范围的天然林保护提供法治保障，不仅对于维护我国的淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全具有重大战略意义，而且对维护全民的生存根基、实现中华民族的永续发展具有深远历史意义。

（一）保障国家生态安全

保护生态环境，首先要保护森林资源。保护森林资源，首先要保护天然林资源。森林是陆地生态系统的主体，天然林作为森林生态系统的主要组成部分，其结构最复杂、群落最稳定、生物量最大、生物多样性最丰富、生态功能最强大，在维护国家淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全方面的作用不可替代。1982年联合国《世界自然宪章》宣称，“从大自然得到持久益处有赖于维持基本的生态过程和生命维持系统，也有赖于生命形式的多种多样”“如果由于过渡消耗和滥用自然资源以及各国和各国人民间未能建立起适当的经济秩序而使自然系统退化，文明的经济、社会、政治结构就会崩溃”[18]。这意味着，如果人类希望持续地从天然林生态系统中受益，那么，人类应当尊重和遵循天然林本身的演化规律和自然历史过程，并通过符合天然林生态演化规律的立法来规范人类的天然林保护与利用行为，从而使天然林的自然生态系统始终处于良好状态，持续发挥天然林生态服务功能，促进天然林自然生态系统与人类社会组织系统的协同演 进[19]。因此，天然林保护立法的首要价值取向体现为保障国家生态安全。

一是体现在维护淡水安全方面。在蓄水能力上，天然林结构复杂，因其枯枝落叶层厚、土壤孔隙大，涵养水源功能很强。据专家研究，25年生天然林每小时可吸收降雨量150 mm，而草地及裸露地每小时仅可吸收5 ～10 mm[20]。因此，通过立法保护天然林，已成为发达国家维护水安全的常规手段。

二是体现在维护国土安全方面。天然林根系发达，能有效减轻山体滑坡、水土流失、泥石流等生态灾害。实证研究结果显示，天然林天保工程实施后，2000—2008年三峡库区的水土流失面积、总量和强度总体上呈减弱趋势，2006—2008年年均水土流失总量和面积分别比2000—2002年减少4.10×106 t 和1 129.6 km2[21]。将政策层面的软性天然林保护上升为法律层面的刚性天然林保护，将更为有效地维护国土安全。

三是体现在维护物种安全方面。我国是世界上生物多样性最丰富的国家之一。天保工程实施前，由于天然林面积减少，野生动植物栖息地遭到严重破坏，高等野生植物物种中15%～20%处于濒危状态，高于世界平均值，44%的野生动物种群数量呈下降趋势。而天保工程的实施则有效保护了全国90%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群和65%的高等植物种群。依法保护天然林，可以更好地保护物种资源，维护物种安全。

四是体现在维护气候安全方面。相对于人工林而言，天然林具有更强的碳汇功能和减缓气候变化的能力。第八次全国森林资源清查结果显示，全国森林总碳储量达84.27 亿t，其中的80%来自于天然林的贡献。当前，我国依然是世界上土地沙化、水土流失和气候灾害最严重的国家之一。依法更严格地保护现有天然林，还可继续挖掘天然林增汇和减缓气候变化的潜力，进一步维护我国的气候安全。

（二）保障经济社会可持续发展

1992年，习近平在《摆脱贫困》一书中指出，“山是载体，财富在林。森林是水库、钱库、粮库”。2013年9月，习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲中提出，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”。习近平关于“森林是水库、钱库、粮库”“绿水青山就是金山银山”的科学论断，揭示了森林的基本属性，也是对天然林保护的基本战略定位。因此，天然林保护立法的第二个价值取向体现在保障经济社会可持续发展。

一是体现在生态产能增加方面。天然林区具有的生态环境优势，通过法律的严格保护，可以转换成为全社会提供良好的生态服务。天然林为旅游、休闲、保健和户外运动等提供多种机会，同时天然林也是绿色食品和野生中药材的宝库。一项基于大兴安岭林业集团二类调查数据的直观反映天然林保护工程生态效益的研究表明：天保工程实施期间，大兴安岭不同林分类型的生态产能价值量均呈增长趋势，生态产能增加值从大到小依次为生物多样性保护、固碳释氧、保育土壤、涵养水源、净化大气环境、林木积累营养物质，大兴安岭林业集团的生态产能总价值每年增加 1 851.62 亿元[22]。这个数据很能说明问题。

二是体现在助推林农脱贫方面。天保工程区大多位于西部、山区和老少边穷地区，林场职工和林区农民的贫困问题仍然十分突出。通过依法实施天保工程和开展天然林管护，从制度设计上解决项目和资金安排向贫困地区倾斜的问题，可以稳定地提高贫困人口参与度和受益水平，在建设美丽天然林区、促进林区人民脱贫致富方面提供法治保障。天保工程二期为林区提供就业岗位65 万个，长江、黄河流域天保工程区通过项目带动数十万林农就地就业，脱贫致富效果明显。西藏天保工程区结合农村小城镇建设等项目进行生态搬迁，为当地人民群众创造了崭新的生活环境。新疆建设兵团通过天保工程安置富余职工，既解决了就业，又发挥了维稳固边的战略作用。天保工程的实践成果，应当得到立法的确认和进一步巩固。

三是体现在保障社会发展方面。改善民生，是天保工程二期政策的重要目标。天保工程五项社会保险补贴政策的落实有效解决了林场职工社会保障问题，一次性安置职工两险补贴政策的落实缓解了就业困难群体的生活困难，棚户区改造政策的落实有效改善了林场职工的生活环境。天保工程二期政策实践证明，实施天然林保护对于保障天然林区的社会发展具有重大贡献。这些成熟的政策措施，应当及时上升为法律措施。

四是体现在促进林业改革方面。实施天保工程的根本政策目标，在于通过改革破解重点国有林区和国有林场的体制机制难题，实现工程区经济社会可持续发展。在天保工程政策和资金的支撑下，重点国有林区和国有林场通过多年的努力剥离了企业的社会职能，化解了企业债务，实现了向公益性事业单位的转制，强化了森林经营和管护主体职责。这一改革成果，需要通过立法来加以保障。

三、天然林保护法律制度的设计重点

2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《天然林保护修复制度方案》，在提出建立全面保护、系统恢复、用途管控、权责明确的天然林保护修复制度体系的基础上，要求完善天然林保护法律制度，健全天然林保护修复法律法规，研究制定天然林保护条例，并要求各地结合本地实际制定天然林保护地方性法规、规章，对已经出台的天然林保护地方性法规、规章，要求根据《天然林保护修复制度方案》的精神做好修订工作。根据新修改的《森林法》的制度设计，森林划分为公益林、商品林两种类型，公益林既包括天然林也包括人工林，商品林既包括天然林也包括人工林，天然林中既有天然公益林也有天然商品林。天然林、人工林是从森林的自然状态去定义的概念，而公益林、商品林是立法者从发挥特定的森林功能的角度划定公益、私益界限，进行人为区分的结果，与森林的自然状态无关。现有的公益林中绝大部分是天然林，有一小部分是集体所有由集体统一经营的人工林，以及集体所有由本集体经济组织成员家庭承包经营或者由本集体经济组织成员以外的单位和个人通过招标、拍卖等其他方式承包经营的人工林。目前，我国生态区位重要或者生态状况脆弱地区的天然林已全部划定为公益林，且已通过天然林保护工程以及公益林区划界定得到实际保护，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展作出了重要贡献。鉴于天然林形成的特殊性，尤其是目前我国的天然林尚处在经过长期过度采伐破坏、亟待恢复的整体脆弱阶段，对天然林开展保护修复工作，需要得到不同于人工林的法律制度保障。因此，在《森林法实施条例》修改过程中，如何进行天然林保护立法，是一个立法难点问题，也是一个全新尝试。因此，确定天然林保护法律制度的设计重点，是天然林保护立法的一件十分重要的基础工作。

随着天然林保护工程实践的展开，学术界开始关注天然林保护专门立法[23]。有学者提出，天然林保护立法的重点在于行政法规、部门规章和地方性规章，而且由于天然林保护的复杂性、各地林区发展情况的多样性和不均衡性，地方性立法应当先行一步，为制定《天然林保护条例》等行政法规和其他部门规章积累经验[24]。从长远看，天然林保护必须走依法保护的道路，应当尽快出台《天然林保护条例》明确保护方针和保护原则，根据林木权属明确中央和地方政府职责，通过法定程序批准科学的天然林森林经营方案并严格实施，通过责任制形式落实保护措施和主体[25]。一些学者认为，天然林生态系统是生物多样性最丰富的生态系统，保护天然林资源是保护生物多样性和生态系统的最佳方法，需要借鉴国外法治建设经验[26]。美国的“罗斯福工程”、前苏联的“斯大林改造大自然计划”、加拿大的“绿色计划”、日本的“治山计划”、北非五国的“绿色坝工程”等世界重点生态工程的政策法律措施值得我国借鉴[27]，日本天然林保护与管理制度也对我国具有借鉴意义[28]。美国、加拿大及北欧各国政府通过法律、行政、财政手段实施封山禁伐、育林护林、建立国家公园等方式保护天然林，依靠自然界本身的力量恢复和保护天然林的生态系统功能，产生了显著效果，而肯尼亚、哥斯达黎加、不丹等在天然林保护方面做得比较成功的发展中国家也是始终坚持保护第一、发展第二，维持天然林地区的自然演变和社会进化规律，在生态环境得到充分恢复后才发展生态旅游，并限制生态旅游规模。我国把天然林保护与经济发展作为双重目标进行研究是错误的，在一个相当长的时间内，不可能同时兼顾天然林保护和经济发展，应当从非林区经济发展中给天然林区提供资金支持[29]。在天然林管理模式方面，学术界提出了三种可供选择的模式。一是纯粹的行政管理模式，将中国天然林资源保护工程视为国家意志[30]。有学者提出，应尽快形成一个相对封闭的天然林区，建立相应的天然林保护区政府并赋予其与一般地方政府不同的职能[31]。二是政府为主、第三方参与模式。一些学者认为，政府集中管理模式不能根本解决天然林保护与保护地经济发展的矛盾，应当让第三方参与天然林管理[32]。三是多元管理模式。有学者设计了自愿性、混合性和强制性政策工具种类，提出了国家赎买公益林、确认公益林森林碳汇产权、公益林生态效益补偿多元化、善治管理以及发展林下经济等多元管理模式[33]。学术界还普遍关注天然林补偿标准偏低的问题[34]，认为我国天然林保护工程遇到阻力的主要原因是天然林区林业职工、林农利益受损和地方财政收入减少，建议政府通过采取各种措施对利益受损者进行补偿和扶持以减少阻力[35]，实施天然林保护工程所导致的权益缺损应当由行政补偿制度提供救济，补偿方式应当包括经济补偿、政策优惠、经济援助、对口支援及创造特殊融资渠道[36]。上述研究，为明确天然林保护法律制度的设计重点打下了较好的基础。

为了全面贯彻落实《天然林保护修复制度方案》，用最严格的制度、最严密的法治全面保护天然林，让法律制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线，新修订的《森林法》首次规定了天然林全面保护制度，并授权国务院制定具体办法。根据《天然林保护修复制度方案》的要求，我们认为，在《森林法实施条例》的修改过程当中，应当理顺《森林法实施条例》修改与天然林保护立法的关系，重点研究解决公益林、商品林保护制度与天然林保护制度之间的交叉关系，确定天然林保护法律制度的设计重点。笔者认为，天然林保护修复措施的特殊性，主要体现在以下五个方面：

第一，明确天然林的范围并解决天然林与公益林的并轨管理。天然林是天然起源的森林，包括自然形成与人工促进天然更新或者萌生所形成的森林。而天然林以外的森林、林木和林地划定为公益林并纳入天然林保护工程区的，也应当实行与天然林并轨管理。

第二，夯实各级政府责任，确保天然林保护修复工作成效。天然林保护需要确立行政首长负责制，政府应当将天然林保护纳入国民经济和社会发展规划，将天然林保护所需经费纳入财政预算，将天然林保护修复成效纳入领导干部目标责任考核和自然资源资产离任审计范围，对领导干部任期内的天然林资源损害责任实行终身追究。

第三，制定天然林保护专项规划和实施方案，确保天然林保护责任和修复任务得到完全落实。县级以上人民政府林业主管部门应当根据本级人民政府国民经济和社会发展规划以及天然林资源保护发展目标，编制天然林保护专项规划，提出天然林保护和修复的阶段性目标和任务，完善天然林保护政策和措施，报本级人民政府批准后向社会公布。县级以上人民政府林业主管部门还应当根据天然林保护专项规划编制天然林保护实施方案，进一步明确本级行政区域内天然林保护范围、保护目标和退化、受损天然林修复措施，报本级人民政府批准后向社会公布。然后，根据本级人民政府批准的天然林保护实施方案，建立天然林管护体系，划分管护责任区，与森林经营单位、其他林业经营主体和林权权利人签订管护责任协议，明确天然林管护责任主体、管护区域、管护措施和管护资金，落实天然林保护责任和修复任务。

第四，明确天然林保护修复的具体措施。这些具体措施主要包括：1）建立天然林休养生息制度，将全国范围内的所有天然林列为保护对象，全面停止天然林商业性采伐；2）加大对天然林抚育的财政支持力度；3）建立以国家公园为主体的自然保护地体系，对国家公园、自然保护区、自然公园范围内的天然林实行重点保护和永久保存[37]；4）对自然因素等导致的荒废和受损山体、退化天然林地以及宜林荒山荒地荒滩、疏林地，因地制宜实施森林生态修复工程恢复天然植被；5）禁止在天然林地内从事破坏天然林及其生态环境的活动。

第五，确定天然林保护重点区域，落实天然林保护重点区域管理措施。由省级人民政府提出本行政区域内天然林保护重点区域划定方案，上报国务院林业主管部门审核。国务院林业主管部门在整合各省（区、市）提出的划定方案的基础上，提出全国天然林保护重点区域方案，公开征求社会公众意见、举行听证会或者专家论证会，上报国务院批准后向社会公布。天然林保护重点区域的管理措施，主要体现在林地管理和生产经营管理。国有森林经营单位的国有天然林地使用权，应当按照划拨用地方式管理。确因生态保护需要，将集体所有或个人承包经营的天然商品林划入天然林保护重点区域的，可以在征得所有权人、承包经营权人同意后，依照国家有关规定租赁、置换或者赎买。对保护重点区域的天然林，除林业有害生物防治、森林防火等维护天然林生态系统健康的必要措施外，禁止其他一切生产经营活动。

天然林保护立法，除了以上五个方面的特殊制度设计以外，还需要建立天然林经营、管护和监督检查方面的制度，这些制度，与公益林管理制度十分接近，可以采取与公益林保护基本相同的制度设计方案：

第一，编制天然林经营方案，将天然林保护修复的各项具体措施落实到山头地块。县级以上人民政府林业主管部门应当指导天然林经营者制定科学的森林经营方案，有计划地组织天然林经营者根据天然林经营方案开展退化天然林修复、天然中幼林抚育、生态廊道建设和废弃矿山、荒山荒地天然植被恢复。

第二，建立天然林管护制度，全面提升天然林管护能力。地方政府应当建立天然林管护制度，完善天然林管护体系，提升天然林管护能力。县级人民政府应当合理配置生态管护站点和设备设施，落实管护责任主体和管护区域，建立生态护林员选聘、培训、考核与奖惩制度，合理确定管护报酬与绩效奖励标准。县级林业主管部门应当督促国有林业企业事业单位、乡镇人民政府和村民委员会等订立护林公约、组织群众护林、划定护林责任区、配备专职或者兼职护林员，对生态护林员进行业务培训和指导，协同应急管理、公安等相关部门做好森林防火工作。

第三，强化监督检查，严格法律责任。通过开展天然林保护年度核查，约谈县级以上地方人民政府及其林业主管部门主要负责人，对破坏天然林资源造成生态环境损害的违法行为人提出损害赔偿要求，全方位强化监督检查。完善法律责任体系，严格追究渎职责任、侵权责任、不履行法定义务的责任、对天然林进行商业性采伐的责任和破坏天然林的责任等。

在天然林保护立法中，如何处理好天然林与公益林的划定及保护的关系，中央给出的方案是实行并轨管理。为了实现中央意图，需要将天然林、公益林保护制度合二为一，这具有一定的技术难度。天然林保护的技术性因素比公益林更多，需要单独编制生态修复方案，制定天然林封育、抚育、改造计划和技术规程，对天然林保护规划范围内的宜林荒山、林中空地、纯林、低效林、残次林、退化林以及受自然灾害、有害生物破坏严重的林分，因地制宜采取封育、抚育或者改造措施，逐步提高生态功能。因此，对于天然林保护而言，最好的立法方案是单独制定《天然林保护条例》。但是，这也给《森林法实施条例》的修改带来了困难。如果出台两个条例，应当各有侧重，《森林法实施条例》应当着力解决植被和林业生产条件、树木补种等的具体程序，以及森林生态损害赔偿调查、评估、鉴定等行政执法当中迫切需要解决的具体问题。如果选择在《森林法实施条例》中设置天然林保护专章，则应克服条文设计和文字表述方面的诸多技术困难，在《森林法实施条例》其他章节也应适当增加天然林保护元素，做到整部条例的自洽与协调。